包容性發展與流動人公共服務公平供給機制優化研究

于海燕 黃文義

摘要：包容性發展的核心要義在于通過穩定的制度安排讓每個人都有自由平等發展的機會，讓更多的人享受發展與改革的成果。包容性發展是流動人口公共服務供給的邏輯導引，流動人口公共服務公平供給是對包容性發展理念的現實實踐。包容性發展的邏輯框架包括發展主體、發展內容、發展過程和發展結果。流動人口公共服務公平供給應在發展主體上平衡流動人口與戶籍人口的差距，在發展內容上解決基本公共服務與非基本公共服務的供給缺失，在發展過程中優化供給程序，最終實現流動人口對公共服務尤其是基本公共服務的均等化享受這一發展結果。

關鍵詞：包容性發展；流動人口；公共服務；公平

中圖分類號：C9242文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0027-06

基金項目：國家社會科學基金一般項目“健康中國戰略下流動人口衛生服務協同供給研究” （17BZZ054）。

作者簡介：于海燕（1981-），女，吉林延吉人，管理學博士，溫州醫科大學講師，研究方向：公共服務；黃文義（1982-），成都人，暨南大學國際關系學院助理研究員，博士后，研究方向：當代中國政府與政治、應急管理。包容性發展是一種相對于片面追求GDP發展模式的新型思維，其來源可追溯到國際組織減貧戰略（EPRS）中的包容性增長戰略。但包容性發展考察的維度并不僅僅局限在經濟的增長，還包括公共服務供給的可及性與公平性。包容性發展的包容意味著公平，人是發展的目的，持續有效的經濟增長必須以人人享受發展成果為前提。流動人口已經成為城市經濟的重要生產要素和創造力的來源，但是城市的產業轉型升級卻排斥整體素質處于弱勢的流動人口，因此經濟迅猛發展的背后蘊藏著公共風險，這一點從流動人口犯罪率及巨額維穩經費中可見一斑。其深層原因正是流動人口在公共服務供給中所遭受的不公正待遇。如何在包容發展理念下逐步完善流動人口在社會保障、住房、就業、子女入學等方面公共服務的供給是維穩的重要舉措。公共服務的公平供給微觀上關系到流動人口生存和發展能力，中觀上關系到政府公共職能的履行，宏觀上可以彌補市場經濟下流動人口的福利損失，有助于老齡化背景下人口紅利向人才紅利的轉型。

一、公平供給：流動人口公共服務供給的演進取向

流動人口是改革開放后因人口流動形成的特殊群體，其公共服務供給經歷了控制流動下的 “分割供給”、有序流動下的 “管控供給”、自由流動下的“公平供給”三個時段，這種演進取向表明只有流動人口與戶籍人口平等享受相應的公共福利，才能實現以人為中心的城鎮化。

1.控制流動下的“分割供給”。改革開放前并不存在流動人口公共服務供給問題，公共服務供給嚴格執行以戶籍為依據的分割供給。城市與農村在公共服務領域存在較大差距，“巨大的比較經濟利益”促使農村人口傾向于流向城市，但是因為農產品增長速度不能滿足勞動力流動的需要及知青返城壓力等原因，政府仍嚴格控制農村勞動力進城就業。1984-1988年伴隨農產品統購統銷制度的解體、農產品產量大幅增長及城市經濟體制改革的全面推進，國家打開了政策窗口，準許農民在自籌資金、自理口糧的基礎上進入小城鎮務工經商，但大城市的控制政策并未松動[1]。1989-1991年間，由于政策松動引起的大規模人口跨域流動對城市交通和社會治安造成了前所未有的壓力，政府慣性地采用行政控制手段，試圖遏制勞動力外流，但收效甚微。

2.有序流動下的“管控供給”。1992年鄧小平南巡講話后，城市發展成為國民經濟的核心，產業投資膨脹帶來了巨大的勞動力需求，農村人口迅速向大中城市轉移，在短缺經濟和二元經濟的背景下，政府出臺了以證卡制度為代表的有序管理舉措，這一階段公共服務的供給是以公共安全為核心的供給[1]。盡管城市對勞動力呈現開放姿態，但伴有附加條件，政策中頻繁出現的“有序”字眼凸顯了政府對流動人口公共服務供給的無力感，只能設置經濟、人口素質、社會規范等門檻防范人口的無序流動，同時針對流動人口犯罪率高的問題，治安管控成為維穩的首選政策，對無穩定住所、穩定就業和合法證件人員建立收容遣送制度。

3.自由流動下的“公平供給”。2000年以后我國經濟發展進入快車道，促進勞動力轉移的呼聲日益強烈。勞動力的流動是勞動者進行收益與成本核算后的自然選擇，它并不以政策制定者的意愿為轉移。政策制定者可以利用市場的作用抑制勞動力過度流動，但前提是對于生存成本的競爭必須是平等的，即流動人口與本地居民需享受平等的公共服務尤其是基本公共服務。因此這一階段公共服務的供給有兩個突出特點：一是強調就業服務的公平 [1]，保證流動人口與城市居民在勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面的同等權利；二是積極推進配套改革，創造條件使其逐步轉為城市居民，依法享有城市居民的權利和義務。

二、理念工具：包容性發展與流動人口公共服務公平的耦合機理

從邏輯理路上看，全面、公平和可持續是包容性發展的應有之義，包容性發展是鼓勵弱勢者的發展活動，只有提高他們需求的可及性，才能提升其可行能力，因此包容發展是流動人口公共服務供給的價值導引。從現實進路看，流動人口公共服務公平供給是對包容性發展理念的實踐。

1.包容發展：公平供給的價值向度。“包容性”這一提法最早源于印度學者對于創新實踐的研究，之后亞洲開發銀行和世界銀行等國際組織將這一理念嫁接到減貧領域，正式使用“包容性增長”這一術語。2010 年，胡錦濤在《深化交流合作實現包容性增長》一文中強調了“包容增長”的戰略地位[2]。“包容增長”最早是用來強調經濟領域的增長，但發展不僅包括經濟發展，還有政治發展和社會發展，以公共服務為核心的社會發展指標與經濟發展指標一起構建成人類發展指標（HDI），因此從包容性創新到包容性增長，再到包容性發展，是一個不斷拓展的過程[3]。

包容性發展作為一種新型發展理念，其核心要義在于通過穩定的制度安排讓每個人都有自由發展的機會，讓更多的人享受發展與改革的成果，讓弱勢群體得到政策和投入的優惠。城市的建設和發展離不開龐大的流動人口群體，流動人口公共服務公平供給正是包容發展這一價值觀的政策表達。包容性發展的邏輯框架包括發展主體、發展內容、發展過程和發展結果，其對流動人口公共服務公平供給的價值導引正是體現在這四個方面，流動人口公共服務公平供給可以從這四個方面構建操作要素，在發展主體上平衡流動人口與戶籍人口的差距，在發展內容上解決基本公共服務與非基本公共服務的供給缺失，在發展過程中優化供給程序，最終實現流動人口對公共服務的均等化享受這一發展目標。

2.公平供給：包容發展的實踐之維。“效率”解決的是資源利用問題，而公平解決的是資源的分配問題，其本質是對社會合理性的價值判斷[4]。但是長期以來，“效率優先”的發展戰略強調要想分蛋糕，必須先做大蛋糕，問題是蛋糕如何分配與蛋糕大小并不矛盾，先增長后分配的發展戰略在拉美及東南亞諸國已陷入推行困境。流動人口作為城市的建設者長期處于農村與城市間的“中空地帶”，其子女教育、醫療、養老、住房等公共服務的享用程度極其有限，分配不公持續下去將導致流動人口心理失衡，進而威脅社會穩定，效率也就喪失了存在的前提。政府是一個國家中核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行權威性分配的責任，這種分配活動必須依據公平倫理進行，只有公民公平地分享經濟成果的包容性發展才是政府管理水平的充分體現。

如果說包容性發展為流動人口公共服務供給提供了價值導引，那么流動人口公共服務公平供給就是包容性發展這一理念落地的實踐措施。公平不是片面強調結果平等，而是強調社會成員有同等的機會參與競爭，在競爭中遵循同一規則，在分配中以勞動作為衡量標準。包容性發展下的公平供給包括主體公平、內容公平、機會公平和結果公平四個維度；發展主體公平保障流動人口因公民資格而匹配相應的“公民權”，權利的實現形式就是公共服務的供給；發展內容公平強調平等的起點，流動人口應具備參與社會競爭的基本條件，基本公共服務供給正是起點公平的保障；發展機會公平強調的是平等的規則，對于非基本公共服務進行積分供給是典型的實踐方式；發展結果的公平即利益共享是主體公平、內容公平和機會公平的最終目標。

三、生產公平缺失：流動人口公共服務供給公平之困

經濟發展雖然能將蛋糕做大，但蛋糕分配不公卻造成社會矛盾，流動人口公共服務供給的公平之困聚焦于流動人口與戶籍人口在服務享受上的巨大差距，尤其是基本生存服務存在明顯不公現象，而現階段唯一能夠提供公平供給機會的積分制在程序操作中卻處處體現出分立融合的理念，排斥低技能及低學歷流動人口。

1.發展主體：流動人口與戶籍人口享受的公共服務差距明顯。浙江省流動人口公共服務滿意度問卷調查結果顯示：關于“流動人口所享受的基本公共服務待遇與戶籍居民相比”這一問題，近九成的流動人口認為與戶籍居民在公共服務的享用上存在差距[5]，近八成的政府管理人員認為流動人口與本地居民在公共服務享用上有較大差距。公共服務的供給者與享用者對公共服務的供給現實認知是一致的，都認為流動人口與本地居民在公共服務供給的待遇上確實存在著較大差距。

國家在出臺居住證管理政策后，雖然以“居住證”作為公共服務的供給載體，明確了9項服務與6項福利，但“居住證”畢竟不是戶籍。上海不僅較早頒布了《居住證管理辦法》《居住證積分試行辦法》，而且其優質公共資源相對較多，通過將上海戶籍居民享受的公共服務與有居住證的流動人口和無居住證的流動人口享受的公共服務進行對比，三者呈現梯次遞減現象：無居住證流動人口的享受特點是自給自足，但工傷和職業病可以得到保障；有居住證的流動人口的享受特點是在上海就業期間與戶籍人口基本享受同等待遇，但子女教育除外，最大的差異在于退休后毫無保障，且因為異地轉接問題將遭受企業繳納部分的損失；上海戶籍人口的享受特點是保障齊全。浙江是第二大人口流入地，上海是第三大人口流入地，兩地的實際情況是流動人口與戶籍居民公共服務享受不公的縮影。

2.發展內容：民生類公共服務領域的公平缺失是指向焦點。浙江省流動人口公共服務滿意度問卷調查結果顯示民生型公共服務是公平缺失的指向焦點。在公共事業服務評價中，滿意度比較低的指標分別是：有線電視滿意度為57%，公交滿意度為56%，長途客運滿意度為53%，對出租車的滿意度最低只有42%，這些指標之所以低與流動人口居住的環境有關，因為流動人口的居住地點多為基礎設施薄弱的城郊結合部。在經濟服務評價中，滿意度比較低的指標是物價，其滿意度為33%，這說明物價是流動人口最為敏感的經濟指數。教育服務的評價滿意度只有38%，通過教育服務與其他公共服務指標的比較可以發現，教育是流動人口關注的焦點，不滿原因排在第一位的是師資力量薄弱造成教育質量不高，這說明流動人口對于是否能同等享用教育資源特別是優質師資資源最為敏感。醫療服務的評價滿意度只有33%，原因主要是社區醫院（衛生服務中心）投入不夠、醫療費用及藥品價格不合理。流動人口對社會保障服務整體評價偏低，醫療保險滿意度為45%，養老保險滿意度為37%，住房保障滿意度為35%，社會救助滿意度為36%，社會福利滿意度為37%，就業服務滿意度為 28%。文化體育服務滿意度為43%，這說明流動人口對精神文化有著迫切的需求。通過調查數據可以看到流動人口的公共服務需求集中于生存型服務領域，但政府的供給卻與流動人口的需求存在偏差，一刀切的政策不符合流動人口的基本需求。如為提高流動人口教育服務供給質量出臺了取締打工子弟學校的政策，但教育成本上升及教材不一致反而限制了流動人口子女進入公立學校。

3.發展機會：分立融合下積分供給的壁壘高筑及斷裂執行。程序公平實踐的核心是賦予流動人口同等的條件與機會，積分制正是程序公平在政策設計上的體現，受惠群體對這一政策給予了積極的肯定，只是因為起點和結果之間的不確定性影響了程序公平的實施效果。總體來看積分制實行效果受限的緣由體現在三個方面。

一是理念層面分立融合。積分制的政策設計理念源于分立融合理論，該理論認為資本豐富型移民可以通過人才引進政策獲得公共服務供給，而資源貧乏型移民因為資本匱乏成為城市的流動人口[6]。目前一線城市及省會城市普遍采用的就是這種分立融合理念，根據流動人口的層次設計積分規則，歡迎掌握較多知識和技能的流動人口融入居住地生活，排斥那些沒有知識技能只靠體力勞動謀生的流動人口，他們只能融入居住地的貧困文化。二是內容層面壁壘高筑。如果說分立融合理念是積分制設計的理念困境，內容和指標的設計則是公平供給的形式壁壘。首先是門檻壁壘，那些沒有學歷和技能的流動人口，盡管他們為城市發展做了多年貢獻，但因為指標門檻無法躋身于積分服務范圍之內；其次是指標壁壘，指標壁壘體現在起始標準高及賦分差異大，經濟發展類指標分值高于社會服務類指標；最后是領域開放壁壘，除了子女教育外，住房、醫療、社保等公共服務僅在紙面上對流動人口開放。以住房為例，2013年4月住房與城鄉建設部發布《關于做好2013年城鎮保障性住房安居工作的通知》，要求各地級市明確流動人口申請保障性住房的條件、程序和輪候規則，但是在具體積分政策中，各地都未將積分排名與保障性住房分配相掛鉤。三是操作層面的斷裂執行。現有流程多是以政府角度設計的流程，如政府如何受理、如何審核、如何公示等，缺乏以流動人口角度設計的流程指引。在此背景下催生了代辦利益鏈條，甚至產生了違法代辦的黑市。有資料表明，積分申請的審核環節需要22個部門參與審核，但在各部門協作過程中，“積分信息系統”與“計生系統”“公安信息系統”“社保系統”“學歷查詢系統”“工商執照及稅務查詢系統”“志愿者服務查詢系統”等各個職能系統沒有實現互通，加大了流動人口申請的時間成本。

四、包容發展：流動人口公共服務公平供給解困之路

公平是流動人口公共服務供給的程序倫理，公共服務供給無論在頂層設計還是在底層執行過程中都應該向城市流動人口開放。無論是內容平等還是機會平等，首先必須保證農民類流動人口的土地權益不能受到損害，即宅基地和承包地的財產權和處置權得到保障。在土地權益明確后，流動人口公共服務公平供給機制的設計包括兩步，第一步是以基本公共服務實現發展內容均等，第二步是以優質公共服務積分供給實現發展機會平等。

1.發展主體：流動人口土地權益保障。自由流動是經濟發展的內在需求及社會進步的典型標志，“公民權”不應因地域不同而受到限制。流動人口本就屬于公民，其理應享有以政治權利、經濟權利及社會權利為內容的公民權。政治權利是城市新居民應享有的參與權，經濟權利是城市新居民在城市平等地享有勞動就業、休息休假、獲取報酬及安全保障的權利，社會權利是城市新居民在城市依據《憲法》享有的物質幫助權，如社會保障、住房、教育、公共衛生、婚姻家庭、婦女兒童等方面的物質幫助。85%的流動人口為“鄉-城”流動人口，不能以土地權益的放棄作為城市公共服務獲得的前提。2014年7月30日公布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定不得以退出土地權益作為農民進城落戶的條件，這一規定明確了土地權益的保障是流動人口公共服務供給公平機制運行的前提[7]。土地提供了養老、醫療、住房、就業等勞動保障功能，流動人口一旦失業可以返回原始就業狀態，正是這種保障功能促使進城的流動人口寧可被城市邊緣化，也不輕易選擇落戶城市。2015年2月中共中央、國務院印發了《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》[8]，明確了實現城鎮化的“兩條腿”，其一就是要推進土地權益的確權登記工作，其二就是要建立居住證制度，“兩條腿”協調前行加速城鎮化進程。

2.發展內容：基本公共服務無條件供給。基本公共服務是具有同質性的低消費需求，如無論窮富都要吃飽穿暖、工作、上學、治病等[9]。流動人口的基本公共服務內涵包括以下幾層含義：一是屬性上公平性較強；二是內容上與基本人權相關聯；三是需求程度非常迫切；四是責任承擔以政府為主；五是受經濟發展水平限制。

城市流動人口的福利水平與城市戶籍人口持平的人均成本為8萬元，地方主政者出于利益考量對流動人口公共服務供給的落實缺乏主動性，因此，2015年10月國家出臺了《居住證暫行條例》明確以居住證作為載體供給基本公共服務。只是居住證作為一個過渡載體也并非沒有條件，根據當下的經濟條件即使是基本公共服務的均等仍然面臨財政資源、城市承載力、地方意愿等多重困境。因此國家的頂層設計為地方政府留下了自由操作的空間，居住證在征求意見稿中提出九項公共服務內容，但在最終公布的《居住證暫行條例》中只保留了六項服務，缺少了平等就業、參加社保、繳存及使用住房公積金三項。

任何公民應該在任何地方都享有基本的公共福利，暫住證、居住證、戶籍都不應是享受公共服務權利的條件，流動人口作為城市建設者享受基本公共服務必須是無條件的，這也是戶籍制度改革的終極目標。因此要推進流動人口在基本公共服務享受上的均等必須依靠流動人口話語權的提升、市場和社會的參與、財政資源及區域利益的協調等方面協同運行，否則流動人口基本公共服務的無條件供給只能停留在“居住證制度”這一過渡政策下，實現新型城鎮化戰略也就無從談起。

3.發展機會：非基本公共服務積分供給。資源的有限性和有界性決定了優質公共服務的稀缺，對于優質公共服務，特別是優質教育資源及住房資源，需要優化以積分制為代表的利益導向機制。

一是提升效價： 明晰配套服務領域及標準。積分制自實行以來各地配套的公共服務并沒有統一標準，流動人口能享受多少公共服務模糊不清，只有明確的配套服務才能提高積分制對于流動人口的重要性。因此需要從以下方面改善：首先將積分制三大體系即積分入戶體系、積分制階梯服務供給體系、積分制準入體系向流動人口全面平等開放。其次公共服務資源應全面開放。這種開放意味著由政策和制度層面的排他轉向為個體差異排他，即使資源有限也需表現出開放的態勢，如將流動人口關心的住房、社保、醫療衛生、文體服務等全面開放。盡管這種惠民功能短期內實現的程度有限，但從長期看有利于提高流動人口對積分制的期望值。最后明確準入領域，確定每項公共服務的準入領域和輪候規則。

二是提高期望值： 明確準入標準，優化積分指標。城市發展既需要高端人才，也需要普通勞動群體，我國主體產業制造業需要穩住大量的普通勞動力。首先降低前置門檻。目前各地積分申請中將違反國家及本市計劃生育政策和嚴重刑事犯罪作為前置門檻，計劃生育政策已經改變，應馬上取消這一門檻。其次以普通流動人口群體作為參照來設計準入標準。目前以高學歷、高技能人群為參照群體設計的準入標準不利于穩定普通流動人口，難以為產業升級留足空間和時間。最后優化積分指標。優化積分指標要平衡技術指標與學歷指標的權重與分值，不僅增加技術技能類指標的權重和分值，同時對志愿服務、義務獻血、慈善捐贈等社會貢獻類指標不設上限。

三是提升執行效率： 減程序，簡內容。因為流動人口的數量眾多，當配套的公共服務及指標明確后，執行部門的效率不僅關系到申請者成本付出的多少，還直接決定著申請者的服務體驗。因此需從減少申請程序、簡化申請內容入手提升積分制的執行效率。由流動人口服務中心作為一站式服務的入口，流動人口申請中的材料提交、異議復議、積分結果通知等等一切積分事務全部由流動人口服務中心一口處理。應設置模擬環節，申請者通過模擬系統打分情況決定是否申請，減少盲目申請浪費人、財、物、時間和信息等資源。同時明確規定申請、審核、復議各個環節的時限，利用網絡平臺減少審核步驟，根據電子圖像采集和流動人口填寫信息在各部門的查詢系統中完成審核工作，借助互聯網渠道進行后續所有審核驗證工作。

結論

效率僅僅是資源運行的方式，公平才是全體居民共享經濟發展成果的調節器。城市流動人口作為經濟性人口流動的產物，一方面給城市注入了發展活力，另一方面因為公共服務供需不平衡而被“邊緣化”，進而帶來了一系列城市發展問題。因此從包容發展的角度研究流動人口公共服務公平供給問題，對平衡群體利益關系及解決城市發展問題具有重要意義。包容性發展是經濟發展包容社會發展、城市發展包容農村發展、本地居民發展包容外來流動人口發展，基于包容發展的公共服務公平供給既是經濟發展的助力器，又是維穩的減壓閥。參考文獻：

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[7]新華網.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見（全文） [EB/OL].（2014-07-30）. http：//news.xinhuanetcom/yzyd/local/20140730/c_1111862094htm.

[8]新華網.關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見[EB/OL]（2015-02-01）. http：//newsxinhuanetcom/politics/2015-02/01/c_1114210076htm.

[9]劉尚希.基本公共服務均等化與公共財政制度[J].經濟研究參考，2008（40）∶8.

【責任編輯：閆生金】