試析習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度的重要論述

摘要：在統(tǒng)籌推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨的實(shí)踐中，習(xí)近平提出了一系列新理念、新觀點(diǎn)、新論斷，形成了內(nèi)容科學(xué)、邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整的黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述。黨的建設(shè)的歷史啟示和推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要構(gòu)成了這一體系的邏輯起點(diǎn)；不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的能力和水平，使其與全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐協(xié)調(diào)發(fā)展是其在頂層設(shè)計(jì)上的戰(zhàn)略愿景；堅(jiān)持以黨章為根本遵循，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前等是其在推進(jìn)路徑上規(guī)定的四條基本原則。作為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的保障以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的支撐，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述無(wú)疑具有改造主觀、客觀世界的重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制度；全面從嚴(yán)治黨；科學(xué)內(nèi)涵；戰(zhàn)略原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）08-0040-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督功能的歷史演變及其規(guī)律研究”（17CDJ007）；北京市社科基金項(xiàng)目“提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問(wèn)題研究”（17JDKDB007）；北京市委黨校學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問(wèn)題研究”（2017XKJ009）。

作者簡(jiǎn)介：楊云成（1986-），男，山東棗莊人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，博士，北京黨建研究基地研究員，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，是十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐的鮮明特點(diǎn)之一。習(xí)近平總書(shū)記在許多重要會(huì)議、重要場(chǎng)合做了大量豐富的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的論述和指示。這些重要論述，深刻回答了“為什么”“是什么”“怎樣建”等黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大問(wèn)題，以新的理論和實(shí)踐發(fā)展了馬克思主義黨建學(xué)說(shuō)。

一、黨的建設(shè)的歷史啟示與全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要

我們黨歷來(lái)重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。在黨的歷史上，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念是在1938年9月召開(kāi)的擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上。為防止黨內(nèi)出現(xiàn)類(lèi)似張國(guó)燾、王明等破壞黨內(nèi)紀(jì)律的錯(cuò)誤，毛澤東指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”[1]對(duì)于怎樣推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等都有深刻論述，這是習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述最深厚的理論源泉。此外，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述更是基于黨的建設(shè)的歷史啟示和推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）“走出一條黨建新路子”的繼續(xù)與深化

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，在管黨治黨中，我們黨先后開(kāi)展了多次大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，但其局限性較為明顯。例如，上個(gè)世紀(jì)50年代，我們黨開(kāi)展了大規(guī)模的“三反”運(yùn)動(dòng)和整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和被領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)相脫離的官僚主義問(wèn)題解決后，又出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾相脫離的官僚主義。新一輪群眾運(yùn)動(dòng)被迫啟動(dòng)后，新出現(xiàn)的官僚主義得到有效解決，但是事無(wú)巨細(xì)的文牘主義和事務(wù)主義式的官僚主義又凸顯出來(lái)，尤其是這一問(wèn)題又滋生出目無(wú)組織、目無(wú)紀(jì)律的分散主義，諸如此類(lèi)。舊的官僚主義問(wèn)題一次次在運(yùn)動(dòng)中予以遏制，但新的官僚主義又滋生出來(lái)。大量實(shí)踐證明，用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式只能使管黨治黨陷入低水平重復(fù)狀態(tài)。鑒于此，1980年8月，鄧小平等在系統(tǒng)反思建國(guó)以來(lái)管黨治黨的實(shí)踐后，向全黨提出了加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的時(shí)代命題。黨的十三大提出在黨的建設(shè)上“走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[2]。黨的十八大以來(lái)，針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等管黨治黨寬松軟問(wèn)題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，必須“堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合”，“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性”[3]。這是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后我們黨對(duì)“走出一條黨建新路子”的繼續(xù)和深化，反映了我們黨對(duì)改革開(kāi)放前以群眾運(yùn)動(dòng)方式管黨治黨教訓(xùn)的清醒認(rèn)識(shí)和深刻反思。

（二）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策

在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平即強(qiáng)調(diào)，“我們要堅(jiān)持以實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度。”[4]十八大之后，我們黨一方面對(duì)既有的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理，另一方面立足全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，以解決黨的建設(shè)寬松軟問(wèn)題為導(dǎo)向，以清理存量、保障增量為原則，以黨章為根本遵循，將中央要求、群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，制定修訂了一大批基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)，剛性約束逐步顯現(xiàn)，呈現(xiàn)出更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度理念建設(shè)、體系建設(shè)和執(zhí)行力建設(shè)的鮮明的實(shí)踐特色和問(wèn)題導(dǎo)向。在黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范指導(dǎo)下，黨內(nèi)黨外風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，積極健康的黨內(nèi)政治生態(tài)正在形成。十八大以來(lái)的管黨治黨實(shí)踐表明，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障。

黨的十九大正式提出了“四個(gè)偉大”戰(zhàn)略部署。在“四個(gè)偉大”中，起決定性作用的是黨的建設(shè)新的偉大工程，是堅(jiān)定不移地推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。但是，“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是異常復(fù)雜的。異常復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，既表現(xiàn)為長(zhǎng)期存在的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)和外部環(huán)境考驗(yàn)，也表現(xiàn)為依然嚴(yán)峻的精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)和消極腐敗危險(xiǎn)。在這種形勢(shì)下，過(guò)去老問(wèn)題或者“死灰復(fù)燃”，或者以新的形式出現(xiàn)，黨內(nèi)思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等問(wèn)題尚未得到根本解決。從中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的相關(guān)案件和數(shù)據(jù)可以看出，習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)第二次會(huì)議上提出的黨內(nèi)存在的七個(gè)突出問(wèn)題、在十八屆六中全會(huì)上深刻論述的管黨治黨面臨的五類(lèi)突出矛盾以及在高級(jí)干部極少數(shù)人中存在的兩類(lèi)突出問(wèn)題依然存在。在依然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)任務(wù)面前，迫切需要將十八大以來(lái)管黨治黨經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的好的做法以制度形式固定下來(lái)，也迫切需要立足新時(shí)代黨的建設(shè)戰(zhàn)略布局制定出臺(tái)新黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

建設(shè)什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度？黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有何種特質(zhì)？十八大以來(lái)，我們黨對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷深化。王岐山同志在十八屆中紀(jì)委四次全會(huì)上指出，我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨、無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨、世界政黨制度建設(shè)的理論與實(shí)踐，“統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，確保到建黨100周年時(shí)，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[5]。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的第一次系統(tǒng)概括中，既有時(shí)間要求，即“到建黨100周年時(shí)”，也有空間限制，即形成“黨內(nèi)法規(guī)體系”；不是多部單項(xiàng)性黨內(nèi)法規(guī)的簡(jiǎn)單拼接，也有“質(zhì)”的規(guī)定，即“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”。但是，在既定時(shí)間內(nèi)依據(jù)“質(zhì)”的要求完善黨內(nèi)法規(guī)制度并不是工作全部，如何實(shí)現(xiàn)“讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根”[3]更為關(guān)鍵。在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，十八屆六中全會(huì)后中央對(duì)之前確立的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)進(jìn)行豐富和完善，即到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效與其自身建設(shè)和運(yùn)行環(huán)境情況密切相關(guān)。當(dāng)我們黨正確認(rèn)識(shí)并妥善解決了黨內(nèi)法規(guī)制度的自身建設(shè)問(wèn)題時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就前進(jìn)一步，法規(guī)制度的執(zhí)行力就強(qiáng)；反之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要后退一步，法規(guī)制度的執(zhí)行力就弱。同樣，當(dāng)我們黨正確認(rèn)識(shí)并有效解決了法規(guī)制度的運(yùn)行環(huán)境問(wèn)題時(shí)，法規(guī)制度建設(shè)就前進(jìn)一步，其執(zhí)行力就強(qiáng)，反之執(zhí)行力就弱。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無(wú)不是這樣同黨對(duì)法規(guī)自身建設(shè)和法規(guī)運(yùn)行環(huán)境建設(shè)的正確或不正確的處理密切聯(lián)系在一起。這是改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

完善黨內(nèi)法規(guī)制度自身建設(shè)，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行環(huán)境，必然需要改革和完善黨內(nèi)法規(guī)工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)理論研究和人才培養(yǎng)，堅(jiān)持工作布局與任務(wù)要求相適應(yīng)，即必須有強(qiáng)有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系。因此，自身建設(shè)（制度體系）、運(yùn)行環(huán)境建設(shè)（實(shí)施體系）和后勤保障建設(shè)（保障體系）是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的三個(gè)基本問(wèn)題。我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)戰(zhàn)略愿景的新概括，反映了對(duì)其建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)更加深化。

（一）完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

評(píng)判黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否完善，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，含括多項(xiàng)指標(biāo)，其中最關(guān)鍵的是內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備等三個(gè)指標(biāo)。

1.內(nèi)容科學(xué)。習(xí)近平指出，“這些年來(lái)，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但是有的過(guò)于籠統(tǒng)、彈性空間大、牛欄關(guān)貓。”[6]64這是對(duì)一段時(shí)期以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容狀態(tài)的高度概括。從黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐看，內(nèi)容科學(xué)的要求主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有明確的問(wèn)題導(dǎo)向和針對(duì)性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)思路措施。這就需要正確剖析問(wèn)題的發(fā)生機(jī)制。例如，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，腐朽、落后思想只是腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)基本原因。隨著反腐敗斗爭(zhēng)逐步深入，我們黨認(rèn)識(shí)到權(quán)力運(yùn)行過(guò)程缺少嚴(yán)格監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行偏差后缺少完善的糾偏機(jī)制、失職失責(zé)后沒(méi)有健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制更為關(guān)鍵。只有多維度分析某一問(wèn)題，才能全面把握問(wèn)題實(shí)質(zhì)，進(jìn)而制定科學(xué)合理的法規(guī)制度。第二，具體制定中依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系確定某項(xiàng)法規(guī)制度的“剛”與“細(xì)”。 “剛”，即原則性強(qiáng)；“細(xì)”，即操作性強(qiáng)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的基本層級(jí)。層級(jí)越高，效力越大。等級(jí)愈高的黨內(nèi)法規(guī)制度，其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)原則性，例如2015年中央修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》；等級(jí)愈低的黨內(nèi)法規(guī)制度，其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)操作性，例如十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（試行）。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中應(yīng)正確取舍原則性規(guī)定和操作性規(guī)定，避免“水多加面，面多加水”式的應(yīng)對(duì)策略。

2.程序嚴(yán)密。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，程序嚴(yán)密既體現(xiàn)在具體的操作性規(guī)定中，也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過(guò)程中。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策。十八大以來(lái)，各地、各部門(mén)紛紛曬出“權(quán)力清單”，編制“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，這是程序嚴(yán)密在具體操作性規(guī)定中的明顯體現(xiàn)。法規(guī)制定過(guò)程中的程序嚴(yán)密，則要求備案審查制度要規(guī)范。為保障黨內(nèi)法規(guī)制度與黨章和黨的路線方針政策相適應(yīng)，與憲法和其他國(guó)家法律相協(xié)調(diào)，避免黨內(nèi)法規(guī)制度相沖突，對(duì)其進(jìn)行審查是必不可少的。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的審查主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是法規(guī)制度生效前的審查，一類(lèi)是法規(guī)制度生效后的備案。前置審查范圍既包括中央黨內(nèi)法規(guī)制度，也包括中央各部門(mén)和省級(jí)地方黨委制定的法規(guī)制度。但是在后置備案中，其范圍主要是中央各部門(mén)和省級(jí)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件。顯然，在中央黨內(nèi)法規(guī)生效后，黨內(nèi)并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行審查的規(guī)定。為提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，確保每項(xiàng)法規(guī)制度立得住、行得通、管得了，應(yīng)該建立、健全中央黨內(nèi)法規(guī)生效后的審查制度。

3.配套完備。習(xí)近平指出，“有的黨內(nèi)法規(guī)制度相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)。”[6]64這是當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效較低的重要原因之一。黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：第一，基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章這部黨內(nèi)根本的法規(guī)制度。基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等四類(lèi)。這四類(lèi)基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度都是貫徹落實(shí)黨章、配套黨章的。第二，具體黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度。基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要指準(zhǔn)則和條例。如前所述，準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中層級(jí)較高，原則性強(qiáng)。因此，這部分法規(guī)制度的貫徹和落實(shí)需要具體的法規(guī)制度做配套。例如《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，原則性強(qiáng)，要貫徹落實(shí)，需要制定包括容錯(cuò)糾錯(cuò)制度、權(quán)力清單制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為制度等在內(nèi)的20多項(xiàng)配套制度。第三，地方制定相關(guān)的法規(guī)制度配套中央黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的中央組織、各部門(mén)制定中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度后，除中央做出特殊規(guī)定外，各省級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定相關(guān)實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，以更好保障中央黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)。在這里，應(yīng)當(dāng)避免照搬照抄、為了配套而配套，脫離實(shí)際、搞層層加碼，擅自突破、打折扣、搞變通等三種錯(cuò)誤傾向。

（二）高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系

“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫(xiě)在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)變成‘稻草人‘紙老虎。”[ 6]89提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效果，廣大黨員干部必須不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，認(rèn)真而有效的學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)，層次有三：其一，學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)基本條文、基本內(nèi)容，這是基礎(chǔ)。只有學(xué)深、讀懂、悟透，才能夠深化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)自覺(jué)。其二，把同類(lèi)黨規(guī)黨紀(jì)結(jié)合在一起學(xué)，這是關(guān)鍵。任何一部黨規(guī)黨紀(jì)必然要與其他黨規(guī)黨紀(jì)發(fā)生聯(lián)系，任何一部黨規(guī)黨紀(jì)的運(yùn)行必然需要其他黨規(guī)黨紀(jì)做支撐。因此，學(xué)習(xí)某項(xiàng)黨規(guī)黨紀(jì)必須與同類(lèi)其他黨規(guī)黨紀(jì)結(jié)合在一起學(xué)。此外，任何黨規(guī)黨紀(jì)都是為了貫徹落實(shí)黨章、維護(hù)黨章權(quán)威。因此，學(xué)習(xí)某項(xiàng)黨規(guī)黨紀(jì)必須結(jié)合黨章，以黨章為根本遵循，在觸類(lèi)旁通式的學(xué)習(xí)中深化對(duì)黨章的認(rèn)識(shí)，在提高對(duì)黨章認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上加深對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的理解。其三，學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)的理念，這是核心。任何一部黨規(guī)黨紀(jì)都是為了解決某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而存在的，也都有貫徹其中的理念。黨規(guī)黨紀(jì)條文不具有包容性和徹底性，也不可能窮盡對(duì)一切問(wèn)題的解決方案。但是，黨規(guī)黨紀(jì)的理念確有包容性、周延性，能夠克服條文內(nèi)容對(duì)問(wèn)題規(guī)定的局限性。

（三）有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系

領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制是否完善、人才隊(duì)伍是否強(qiáng)大、后勤保障是否完備是有力保障體系重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)的任務(wù)，因此必然需要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，其日常工作當(dāng)由中央書(shū)記處負(fù)責(zé)，中央辦公廳按照中央有關(guān)部署和要求承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；各級(jí)紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職能，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各方面積極參與的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作機(jī)制。在貫徹落實(shí)中央決策部署和要求中，各省（區(qū)、市）委也應(yīng)當(dāng)成立研究制定黨內(nèi)法規(guī)制度的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度的調(diào)研起草、規(guī)劃設(shè)計(jì)、前置審核、法規(guī)清理等工作。市、縣級(jí)黨委也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法規(guī)制定機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《意見(jiàn)》），黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)是一支由專(zhuān)業(yè)工作隊(duì)伍、理論研究隊(duì)伍、后備人才隊(duì)伍組成的年齡結(jié)構(gòu)合理、知識(shí)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、理論與實(shí)踐人才相結(jié)合的梯隊(duì)。專(zhuān)業(yè)工作隊(duì)伍建設(shè)，以始終堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的政治方向?yàn)榻y(tǒng)領(lǐng)，以提升業(yè)務(wù)能力為主要內(nèi)容，以優(yōu)化專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)為途徑。在理論研究隊(duì)伍建設(shè)中，要適時(shí)成立全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)，支持有條件的地方黨校、高校等成立相關(guān)的理論研究中心或研究基地，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家社科基金項(xiàng)目和省（區(qū)、市）社科基金項(xiàng)目的研究?jī)?nèi)容。在后備人才隊(duì)伍建設(shè)中，應(yīng)在高校、科研院所、地方黨校中擬定研究方向，開(kāi)發(fā)相關(guān)課程，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)課堂。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)后勤保障是由考核、激勵(lì)、指導(dǎo)構(gòu)成的整體。考核，即在年度考核中將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況和執(zhí)行情況納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，重視考核應(yīng)用，將其作為選拔任用干部的重要參考。激勵(lì)，即常態(tài)化激勵(lì)和表彰在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人。指導(dǎo)，即上級(jí)黨組織要定期聽(tīng)取下級(jí)黨組織的匯報(bào)，并就下級(jí)黨組織的困難給予幫助和指導(dǎo)。

三、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循四條基本原則

怎樣加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)？對(duì)該問(wèn)題的回答主要散見(jiàn)于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想尤其是全面從嚴(yán)治黨思想中。從這些形散而神聚的論述中可以看出，堅(jiān)持以黨章為根本遵循、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度、堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法紀(jì)在法前是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的四條基本原則。

（一）堅(jiān)持以黨章為根本遵循

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以黨章為根本遵循。第一，黨章是我們黨的總章程，明確了黨的綱領(lǐng)路線方針政策、黨的性質(zhì)、黨的宗旨等，是人民群眾認(rèn)識(shí)黨、了解黨的最直觀的載體和最重要的途徑。第二，黨章是處理黨內(nèi)關(guān)系的根本依據(jù)。鞏固黨的執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)黨的基業(yè)長(zhǎng)青，需要正確處理兩對(duì)主要關(guān)系：黨和群眾，黨員和黨員，前者關(guān)乎黨群關(guān)系是否緊密，后者關(guān)乎黨內(nèi)是否團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。任一關(guān)系的正確處理，均須以黨章為依據(jù)和準(zhǔn)繩，黨的各級(jí)組織和全體黨員必須在黨章范圍內(nèi)活動(dòng)。 第三，黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居最高地位，其他層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度不得與黨章相違背。此外，新修訂的黨章集中反映了黨的十八大以來(lái)實(shí)踐、理論和制度創(chuàng)新的最新成果，對(duì)毫不動(dòng)搖堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)定不移推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量提出了許多新要求，其他層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)對(duì)黨章中的新規(guī)定予以體現(xiàn)。

堅(jiān)持以黨章為根本遵循，一方面，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在具體條文規(guī)定中均不能違背黨章的基本原則，都不能與黨章相抵觸，這是下位法規(guī)與上位法規(guī)的消極協(xié)調(diào)。另一方面，任何準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等均應(yīng)在所處法規(guī)層級(jí)細(xì)化、完善黨章的基本原則，這是兩者之間的積極協(xié)調(diào)。

（二）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

《中央黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、民主集中制等6個(gè)方面內(nèi)容；根據(jù)《意見(jiàn)》，黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障4類(lèi)法規(guī)制度構(gòu)成的體系。無(wú)論是6項(xiàng)內(nèi)容，還是4類(lèi)法規(guī)，其內(nèi)又細(xì)分為若干具體制度。在有限的政治資源下，如何根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化制定新的法規(guī)、修訂既有法規(guī)，既是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。實(shí)踐證明，“面面俱到”“貪大求全”式地推進(jìn)，很容易降低黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性和有效性。因此，在全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)一步研究思考，著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題。” [7]堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是馬克思主義的基本原理和馬克思主義政黨的政治品格。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，牢牢把握問(wèn)題導(dǎo)向才能夠“有的放矢”，增強(qiáng)針對(duì)性，提高有效性。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不是“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，而是要破解黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、反腐倡廉等建設(shè)中的突出矛盾和問(wèn)題，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人直面問(wèn)題的勇氣和擔(dān)當(dāng)，是對(duì)“遇到問(wèn)題繞著走”治理模式的否定。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，就是要立足全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的管黨治黨實(shí)踐，緊緊圍繞“把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨”[8]的大局，把其戰(zhàn)略愿景劃分為若干階段性目標(biāo)，依據(jù)急用優(yōu)先原則，集中力量推進(jìn)核心性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)制度項(xiàng)目，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，即堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。

（三）堅(jiān)持圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度

2016年十八屆六中全會(huì)通過(guò)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，原因之一在于2003年中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》存在“監(jiān)督責(zé)任不夠清晰”的問(wèn)題。事實(shí)上，職責(zé)不明確或職責(zé)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，是導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行成效較低的重要原因。職責(zé)分工不明，在實(shí)踐中易滋生“推諉扯皮”“拈輕怕重”等現(xiàn)象，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度也往往陷入“集體行動(dòng)困境”。此外，職責(zé)不明晰造成追責(zé)、問(wèn)責(zé)較難，難以體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”的管黨治黨理念。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“歷史和現(xiàn)實(shí)特別是這次活動(dòng)都告訴我們，不明確責(zé)任，不落實(shí)責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴(yán)治黨是做不到的。”[9]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，圍繞制度構(gòu)建體系。

圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，一方面能夠規(guī)范從政行為，提高工作效率和工作質(zhì)量，為組織考核提供重要依據(jù)；另一方面可以最大限度地實(shí)現(xiàn)資源科學(xué)配置，有效防止因職責(zé)交叉帶來(lái)的工作扯皮問(wèn)題。其核心內(nèi)容是明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、追究責(zé)任，這是環(huán)環(huán)相扣的邏輯體系，貫穿于全面從嚴(yán)治黨各領(lǐng)域、各方面。其中明確職責(zé)是前提，解決“做什么”問(wèn)題；落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵，解決“怎樣做”問(wèn)題；追究責(zé)任是保障，解決“保障做”問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨中，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（四）堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前

十八大前，我們不同程度地存在紀(jì)法不分問(wèn)題，“把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，降低了對(duì)黨員的要求，最后造成的結(jié)果就是‘違紀(jì)只是小節(jié)、違法采取處理，‘要么是好同志、要么是階下囚的不良后果。”[6]65習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)”。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，即是要正確處理黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是由黨的特定層級(jí)的組織制定的規(guī)范黨的各級(jí)組織和全體黨員行為的規(guī)章制度，國(guó)家法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的、由國(guó)家強(qiáng)制力保障執(zhí)行的行為規(guī)則。前者是每一名黨員應(yīng)堅(jiān)守的“底線”，后者是每一個(gè)公民應(yīng)堅(jiān)守的“底線”。黨的性質(zhì)、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的“底線”邊沿，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于、高于國(guó)家法律，但這并不意味著在具體內(nèi)容規(guī)定上黨內(nèi)法規(guī)“重于”國(guó)家法律，這是第一層關(guān)系。憲法規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)單位組織都必須遵守憲法和法律”；黨章明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，因此，黨內(nèi)法規(guī)在基本原則上不能與國(guó)家法律相沖突，這是第二層關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題決不能含糊，這是二者間的第三層關(guān)系。此外，在治國(guó)理政中應(yīng)當(dāng)適時(shí)依據(jù)法定程序?qū)⑷嗣袢罕娬J(rèn)同、運(yùn)行成熟穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度上升為國(guó)家法律法規(guī)，以國(guó)家法律的形式保障黨員干部依規(guī)行使權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)。堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法，是黨的十八大以來(lái)制度創(chuàng)新的又一成果。

四、習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度思想的實(shí)踐意義

理論源于實(shí)踐并指導(dǎo)實(shí)踐。孕育于十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨生動(dòng)實(shí)踐的習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述，必然會(huì)對(duì)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展以及黨的治國(guó)理政實(shí)踐提供強(qiáng)有力的理論指導(dǎo)，彰顯出極具時(shí)代特色的實(shí)踐意義。

習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)。習(xí)近平同志在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中形成了一系列新理念和新論斷。在戰(zhàn)略意義上，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，并將其納入全面從嚴(yán)治黨必須遵循的基本原則之中。在實(shí)施推進(jìn)中，要求堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與穩(wěn)步推進(jìn)相結(jié)合，堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合。在戰(zhàn)略目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是由制度體系、實(shí)施體系和保障體系構(gòu)成的整體。在具體建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)法規(guī)制度不在多而在精，不在形式花哨而在務(wù)實(shí)管用，不在內(nèi)容繁雜而在簡(jiǎn)便易行。在具體執(zhí)行中，強(qiáng)調(diào)把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”；發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范表率作用，上行下效，上率下行等。這一兼具科學(xué)性、指導(dǎo)性、操作性、實(shí)效性和針對(duì)性的思想體系，必然能夠?yàn)榧訌?qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明前進(jìn)方向，提供重要遵循。

習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的保障。全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)鮮明特征就是堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，這是十八大以來(lái)管黨治黨的一條基本經(jīng)驗(yàn)。從中央提出“八項(xiàng)規(guī)定”到在全黨開(kāi)展專(zhuān)題學(xué)習(xí)教育，從提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里到進(jìn)一步強(qiáng)化制約、強(qiáng)化監(jiān)督、強(qiáng)化公開(kāi)，從提出巡視全覆蓋到紀(jì)檢監(jiān)察體制改革等，這是管黨治黨的“組合拳”，黨心民心得到振奮，社會(huì)風(fēng)氣得到改善，執(zhí)政基礎(chǔ)不斷鞏固，黨內(nèi)法規(guī)制度在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)我們黨在清理整頓既有黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，修訂或制定的黨內(nèi)法規(guī)制度達(dá)90余部，科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步形成。尤其是修訂或制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，逐步構(gòu)建起執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的核心制度框架，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督良性互動(dòng)的效能充分顯現(xiàn)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到全面從嚴(yán)治黨正處于向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。該時(shí)期的階段性特征較為明顯：第一，已取得的成效還是階段性的，有的尚未得到鞏固；第二，管黨治黨面臨內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻復(fù)雜；第三，新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，老問(wèn)題或反彈或以新的形式出現(xiàn)。在這種情況下，如何鞏固已經(jīng)取得的成果、有效應(yīng)對(duì)潛在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)？既有實(shí)踐證明，只有不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從體制機(jī)制等層面共同推進(jìn)，才能逐步實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的目標(biāo)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

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