無錫旅游公共行政服務體系改革的對策研究

摘 要：本文通過分析研究無錫旅游公共行政服務體系存在的問題，結合全域旅游的發展要求與無錫市“十三五”期間打造“國內一流、國際知名的休閑度假旅游目的地”的建設目標，提出無錫旅游公共行政服務體系改革的對策建議。

關鍵詞：旅游 公共行政服務體系 改革 無錫 對策

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）02（b）-072-04

旅游產業是綜合性產業，產業關聯度高、產業鏈條長、產業要素多，是整合資源、統籌各業的動力產業，具有跨行業的綜合復雜性以及多環節的全游程服務消費特性。由此決定了旅游公共行政服務體系具有鮮明的協調性、綜合性和公共性的特點。

近年來，無錫旅游業進入黃金發展期，始終保持著較快的發展勢頭。2016年全市共接待國內游客8586萬人次，實現旅游總收入1555億元，同比分別增長6.7%和12%，全市旅游增加值占全市GDP的比重達7.3%。無錫旅游整體服務水平的不斷提升，無錫游客滿意度連續多年獲評全國、全省第一名。2017年6月，中國社會科學院與經濟日報共同發布《中國城市競爭力報告No.15》，無錫獲評內地最宜居城市。2017年8月，無錫入選國家旅游局首批“中國旅游休閑示范城市”。然而，旅游供需矛盾依然存在，對照國際先進水平和人民群眾的期望，我們還需深入研究無錫旅游業發展的新形勢、新任務，深化旅游公共行政服務體系改革，創建無錫旅游行政管理新模式，支持旅游業創新先行發展，不斷提升旅游業整體品質和綜合效益，以充分發揮新常態下區域經濟社會發展的新動能作用。

1 無錫旅游公共行政服務體系存在的問題

1.1 無錫旅游業的發展定位不甚清晰

旅游公共行政服務體系的構建必須適應旅游業的定位。無錫旅游業的層級、能級、范圍、邊界，決定無錫旅游公共行政服務體系的“服務域”。我們認為，發展旅游業是建設具有山水特質、湖灣特色、濱江特點的新無錫的邏輯主線，旅游業是無錫全面推進城市現代化、國際化、新型城鎮化和城鄉一體化建設的先導產業，是建設美麗中國無錫樣本、努力提升生態文明建設水平的根本抓手。為此，要進一步明確旅游業在無錫社會經濟總體發展中的戰略地位，進一步明確旅游業在現代服務業中的主導地位，充分認識旅游業在無錫“創新驅動”核心戰略中的大眾創業、萬眾創新的重要平臺作用，充分認識旅游業在無錫“產業強市”主導戰略中的融合作用、動力作用與核心作用。無錫旅游業的更新、更大、更重的責任擔當決定了無錫旅游公共行政服務體系的使命。

1.2 旅游業發展體制機制缺乏創新活力

旅游發展缺少強有力的統籌協調機構和機制，全市尚未形成區域資源有機整合、產業深度融合發展和全社會共同參與的“大旅游”管理思路，尚未形成公共服務、體制機制、政策法規等系統優化的“大旅游”管理模式；旅游業作為優勢主導產業的作用有待發揮，核心旅游產品和重大節事活動的虹吸和溢出效應有待增強；不適應全域旅游的發展要求，路徑依賴的影響較大，供給側結構性改革的統籌實施有待進一步深化，地域分割、行政分割尚未打破，各個部門、多重機構共同管理的現有體制難以做到全市旅游發展“一盤棋”；旅游公共服務的有效供給不足，旅游行政部門的公共服務思維和公共服務功能有待強化；全市旅游產業化發展體制仍未突破瓶頸，相關產業集團并沒有擔負起對全市旅游資源進行統籌開發、規模建設和經營管理的主導作用，在引進戰略投資者參與旅游建設、鼓勵社會資本開發旅游資源等方面還需進一步加大力度。

1.3 旅游違規現象整治缺乏有效抓手

“黃牛”拉客是介于不同政府部門管轄權限之間的邊緣地帶，由于沒有明確監管主體，城管部門認為“黃牛”拉客不屬其管理范疇，公安部門認為“黃牛”的拉客行為只要不涉嫌治安或刑事違法范疇也無法對其處罰，整治“黃牛”缺乏有效手段。由于交通管理部門對于“黑車”執法取證比較困難，執法監管力量不足，不能做到每天在各主要景區周邊開展相關的監督管理工作，“黑車”整治也沒有形成常態化監管機制。此外，虛假宣傳、不規范服務、不誠信經營、不合理低價游、欺客宰客、垃圾亂倒、無證流動攤販、店外設攤及占道經營、違章停車、景區垂釣及偷捕行為、野泳、湖邊洗車、湖邊燒烤、露營野餐等違規現象痼疾難除。這些現象是擾亂旅游景區周邊環境秩序的主要問題，嚴重破壞了無錫的旅游形象與旅游環境，僅僅依靠相關監管部門教育、驅趕，無法從根本上解決問題，也容易引發各類糾紛。

1.4 旅游行政監管缺乏綜合治理

旅游行政管理部門在保障游客合法權益，規范旅游市場秩序，督促旅游企業提升行業自律能力，開展全市旅游企業服務質量、導游人員服務行為、重點區域和重點環節專項治理的同時，要加強對問題本質的分析與把握，導游花錢購團、擅自增加購物點的一個重要原因是，一些旅行社違反《江蘇省旅游條例》第42條規定，未與其聘用的導游訂立勞動合同，大多按全市最低工資標準給付導游工資，有的旅行社還讓導游自行承擔養老、醫療等社會保險費。導游的權益得不到保障，就難以從根本上保障游客的權益。旅游行政監管需要標本兼治，著力保障旅游企業和旅游從業人員的合法權益，切實減輕旅游企業的負擔，激發旅游企業的活力，加強旅游從業人員的教育培訓，提升旅游從業人員的職業素養，促進旅游從業人員的職業發展，增強旅游從業人員的職業自豪感與光榮感。

2 無錫旅游公共行政服務體系改革的總體目標

緊扣“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，明確以人民為中心，居民、旅行者、旅游市場主體“三位一體”的服務對象，明確與無錫旅游業發展定位相匹配的無錫旅游公共行政服務體系的“服務域”，扎實推進寬領域、深層次、多角度的供給側結構性改革，建構現代旅游治理體系，提升旅游治理能力，建立強有力的全域旅游發展統籌協調機構和機制，建構基于先進技術支持的全網聯動、“全方位、全要素、全時空”的全市旅游公共行政服務體系，形成“大旅游”公共服務格局，以文化自覺與制度約束“雙輪驅動”促進人與自然的和諧、人與人的和諧，形成“人人為旅游、旅游為人人”的良性互動，增強居民的獲得感、旅行者的滿意度以及資本、技術和旅游人才的吸引力，實現主客共享、供求雙贏，把旅游業建設成為“幸福產業”，在無錫打造“國內一流、國際知名的休閑度假旅游目的地”過程中促進無錫區域中心城市的地位和能級的持續提升，在無錫推進現代化國際化區域中心城市建設中促進無錫休閑度假旅游目的地的內涵與品質的不斷提升。

3 無錫旅游公共行政服務體系改革的主要任務

3.1 堅持“兩個導向”，建立全域旅游綜合治理體制

堅持問題導向和需求導向，圍繞旅游公共服務薄弱環節和主要短板，創新區域旅游治理體系，旅游部門應樹立“旅游+”的理念，其他相關部門也應樹立“旅游+”的理念，全面開展跨行政區域、跨管理部門、跨行業的協作，各部門和各行業在全域旅游共識下形成產業發展合力，形成黨政統籌、各部門聯動的全域旅游發展機制和工作格局，更好地適應旅游業從單一業態向綜合產業升級的客觀需求，優化旅游發展環境，提升城市綜合承載能力，提高旅游業對無錫打造“現代產業新高地”的支撐能力。

針對旅游部門“小馬拉大車”的窘境，在市旅游局和市會展業發展辦公室的基礎上，成立市旅游委員會，承擔全市旅游發展戰略、統籌協調、城市營銷、產業促進、市場監管、行業管理的責任，加強對旅游會展重大項目建設、特色小鎮和鄉村旅游等新業態推進、旅游資源開發利用、旅游會展公共設施建設等方面的統籌力度，提高旅游公共服務的供給效率。

針對旅游公共服務運行機制不暢的現狀，打破地域分割、行政分割，破除景點景區內外的體制壁壘和管理圍墻，形成開放發展的大旅游格局。在“條”的方面，改革“籬笆”模式與“交叉”機制，建立旅游行政管理部門與財政、稅務、工商、金融、外事、公安、交通、水利、建設、國土、環境、氣象、農業、園林、綠化、宣傳、文化、文物、衛生、安檢、質檢、商務等部門的協作與信息共享機制；在“塊”的方面，突破“碎片化”管理與“同質化”建設，統籌智慧城市、智慧旅游、智慧交通等建設，加強景區所在的各區、縣（市）、鄉鎮在景區建設、景區管理、旅游集散、旅游咨詢、游客接待、信息發布等方面的對接。著眼于滿足多元、個性、深度的市場需求，旅游公共服務體系與城鄉公共服務體系融合建設，旅游服務設施與城市公共設施互補銜接，打造游客的旅游樂土和居民的幸福家園。

加大簡政放權力度，減少審批事項，進一步優化旅游審批服務；建立現代旅游科學評價機制，將旅游發展納入區域內各級政府和相關部門的科學發展綜合考核；強化社會治理，發揮社區、民間組織、大眾媒體等社會組織和社會力量在旅游管理中的作用， 成立無錫旅游智庫和無錫旅游改革發展咨詢委員會，為旅游發展中的重大問題、決策、舉措提供智力支持；完善行業協會運作機制，整合旅游、會展、餐飲烹飪等行業協會，強化行業協會的行業自律職能，政府管理與行業自律有機銜接、良性互動。

3.2 著眼“四個集聚”，形成政策與市場的協同效應

實施全域旅游綜合開發，旅游要素和功能全域覆蓋，觀光休閑度假并重，開發多層次、多類型的旅游產品體系，豐富旅游產品供給，開展旅游全要素綜合收入評價，實現城景一體，推進共建共享，建設若干個旅游發展的主體功能區和產業集聚區，形成資本、項目、人流、消費“四個集聚”，形成新的生產力和競爭力。

改革規劃體制，將旅游規劃理念融入經濟社會發展全局，推進多規合一。整合提升農業、林業、漁業、文化、體育、教育、金融等產業政策中與旅游產業相關的內容，整合提升無錫區域總體規劃與各專項規劃中與旅游相關的目標與內容，整合提升無錫“長三角地區現代服務業高地和全國服務經濟轉型發展示范區”“區域性文化中心城市”和“文化影視之都”等發展定位，促進旅游產業與其他產業的融合發展，并將國家“一帶一路”、長江經濟帶、長三角城市群等國家戰略規劃對無錫“長三角五大區域性中心城市之一”“全國性綜合交通樞紐”的定位與無錫“全域旅游”發展緊密結合起來，促進無錫旅游與長三角旅游發展的對接。

針對旅游公共服務的財政資金投入不足、旅游公共服務供給較為單一、中高端游客需求受到抑制的現狀，順應旅游企業的集團化和大規模并購的趨勢，深化全市旅游產業化發展體制改革，建立綜合性旅游產業集團，發揮對全市旅游資源進行統籌開發、規模建設和經營管理的主導作用，引進戰略投資者參與旅游項目建設，鼓勵社會資本開發旅游資源。

拓展旅游業投資空間與領域，拓寬旅游企業融資渠道，提升旅游資源的資本化、金融化、證券化水平，提高私人資本、外國資本等在內的社會投資在旅游發展中的比重，鼓勵、引導有條件的旅游企業采取多種形式上市融資。設立旅游產業投資基金，實施“產業+資本”復合發展模式，推進“政府+社會資本”PPP模式，建立多元化投融資平臺，市場化手段與專業化運作相結合，以母子基金投資、直接股權投資、重組并購投資等方式促進社會資本投資旅游業，重點扶持成長性強和發展潛力大的旅游企業，加大對智慧旅游、文化創意等項目支持力度。引導重點旅游企業通過聯合、兼并、重組等方式躋身全國百強旅游投資企業行列，發揮領軍企業的示范帶動作用。

3.3 聚焦整治難點，強化全域旅游綜合執法能力

適應全域旅游發展需要，深化旅游綜合行政執法體制改革，著眼于整個區域的綜合環境的整治與優化，把旅游市場環境治理納入到城市綜合治理的范疇內，建立全域旅游監管體系，強化行為規范、保障有力的旅游市場綜合監管，對于粉塵排放的建筑工地、油煙排放的餐飲企業、能耗排放的各類工業企業，行政執法與刑事司法聯動，運用刑事與民事多種法律手段，強作為、快作為，齊抓共管，綜合治理，端口前移。

抓細抓小，落細落小，著力解決群眾反映的突出問題，對擾亂旅游市場、破壞旅游環境、影響旅游發展的違規現象形成常態化監管機制，屬地管理、條塊結合，統籌利用、合理配置執法資源，建立旅游、公安、工商、城管、稅務、交警、環境、質監、食品藥品監管等政府相關職能部門聯勤聯動、運轉高效的執法工作機制，有針對性、有重點地組織開展專項治理行動，有效遏制旅游違規違法行為，有效解決目前行政執法中存在的多層執法、多頭執法、重復執法、擾民執法等問題，確保旅游市場規范有序。

組建旅游警察隊伍，在游客集中區域開展不間斷巡邏，為游客提供咨詢等安全服務，第一時間接受游客的報警、求助、咨詢等，及時幫助游客解決突發問題，提高執法效率，加強執法力度，有效遏制推諉扯皮現象，依法查處旅游經營者及從業人員侵害旅游者合法權益的行為，提高整治旅游市場秩序和對相關違法犯罪打擊的專業性和精準性。執法與司法相結合，建立旅游巡回法庭，快速審理旅游糾紛案件，建立旅游市場執法機構與公安、法院等相關司法機關案情通報機制，引導游客通過司法、人民調解等途徑解決糾紛，依法保障旅游經營者及游客的合法權益，為旅游業持續健康發展提供優質高效的司法服務。

3.4 突出“兩項建設”，提升旅游服務質量監管水平

旅游工作要突出質量建設和品牌建設“兩項建設”，豐富無錫旅游內涵，彰顯無錫旅游個性，打造無錫旅游形象，塑造無錫旅游品牌，提升無錫的知名度、美譽度、開放度和國際化水平。

全面貫徹執行國家、省有關旅行社、導游、旅游星級飯店等管理的法律法規、質量標準和質量等級評定，切實加強全市旅游標準化建設，重點在旅游基礎設施、旅游服務、旅游標識等領域建立完善相關標準；加強政府公共服務現代化的內涵建設，提升旅游管理的精細化水平，以“互聯網+政務服務”為抓手，加快旅游與公安、交通、工商、稅務等部門的數據融合，數據整合、匯聚與共享，建成旅游數據中心；充分利用大數據，建立全市旅游公共信息服務體系，建設全市旅游公共信息服務平臺；建立旅游服務監管平臺，加強旅行社資質管理、團隊管理、權限管理，引導使用電子旅游合同，保障旅游合同簽訂主體合法、內容真實且可追溯；以信息技術推進適應全域旅游特點的旅游服務質量評價體系，強化對旅游企業行為和游客行為的數據分析和應用。

通過聯合懲戒等方式推進旅游行業誠信體系建設。加強旅游行業服務質量誠信平臺建設，推進旅游企業自愿承諾誠信經營，建立健全旅游企業“紅名單”制度，鼓勵廣大游客出游放心選擇“紅名單”旅游企業，對違反承諾的旅游企業將依法依規給予處罰。健全完善旅游失信“黑名單”定期發布制度，對旅行社、飯店、景區的違規違約、失信等情況通過官網、微博、微信和新聞發布會等形式進行警示曝光，使旅游失信行為人付出代價，實現旅游行業監督管理公開透明。

加強對景區治安、交通、市場以及旅游設施安全、市場秩序、服務質量的日常監督和檢查，整頓規范景區周邊的飯店、商店的服務質量，實行明碼標價，狠剎欺客、宰客行為。把旅游市場秩序整治和服務質量提升工作納入績效考核，確保無錫游客滿意度繼續居全國全省前列。深化導游（領隊）管理體制改革，規范導游（領隊）管理制度；完善保障激勵機制，維護導游（領隊）的合法權益；完善監督制約機制，健全事中事后監管體制，打造匯集導游（領隊）基本信息、執業信息、游客評價及旅行社、自由職業機構、旅游管理部門獎懲評價信息為一體的無錫市導游（領隊）公共服務監管平臺，建立游客評價、用人單位考核、旅游管理部門獎懲為一體的導游（領隊）執業綜合評價制度。

3.5 增強服務意識，做好涉旅輿情監測與投訴受理

加強涉旅輿情的監測工作，加強網絡輿情監測搜索力度。開展旅游大數據應用，做好數據挖掘、實時監測、趨勢預測、應急干預、數據服務。通過實時采集、實時分析、結果展現加強輿情檢測。預測和把握黃金周或重要節慶活動游客流量變化，及時發現安全風險隱患。做好游客滿意度調查和發布工作，加強突發事件應急預案制定、演練和實施工作，做好應急處置和應急救援工作。宣傳、旅游、公安、交通、物價、工商等部門，做到24小時網管信息監測全覆蓋，安排專人負責，信息共享，定期匯總分析相關情況，對發現的負面輿情信息及時研判、及時報告并妥善處置。依法清理網上虛假旅游信息，查處發布各類誤導、欺詐游客等虛假旅游信息的違法違規網站和賬號等。

加強旅游消費者咨詢、投訴處理工作，加強對旅游投訴處理工作的監督與指導，健全網絡，暢通渠道，保護訴權，落實首問負責制，健全旅游投訴工作記錄，確保旅游投訴件件有落實、有回音。通過政務網站和主要媒體向社會公布旅游投訴電話，落實專人負責投訴電話接聽工作，明確旅游投訴處理人員24小時值班制度，“及時、禮貌、耐心、周到”地處理旅游投訴。在全市主要新聞媒體上公開承諾，凡是到無錫的中外旅行者，無論何時何地，遇到困難、求助、投訴，都能通過撥打旅游投訴電話的方式，在第一時間得到幫助和妥善處理。完善投訴求助十分鐘到現場處置的工作機制，所有旅游企業接到游客對本單位的旅游投訴，必須十分鐘之內派人到達現場，及時解決游客在旅游過程中遇到的困難和問題，把旅游投訴化解在本地或企業，做到問題不上交、不轉移、不推諉。

深入開展“維護無錫旅游形象人人有責”主題活動，加強對執法人員的法律知識培訓，加強對旅游投訴處理工作人員的教育培訓，使之熟練掌握旅游投訴處理所涉及的法規、規章以及工作程序、工作方法等，有效地處理好每一件投訴。

3.6 推進“三項工程”，全面突破旅游發展人才瓶頸

深入調研旅游人才隊伍建設存在的問題，引培并舉，實施旅游人才素質提升工程、結構優化工程、緊缺人才引育工程，突破無錫旅游人才總量、結構和素質的瓶頸，從根本上解決旅游業發展的人的問題。

擴大旅游志愿者的規模，加強旅游志愿者的專業化、規范化、常態化培訓，激發旅游志愿者的工作熱情，增強旅游志愿者的旅游服務技能，提高旅游志愿者的綜合素質，充分發揮旅游志愿服務在提高旅游服務質量、推動旅游服務創新方面的特殊作用。

開展旅游相關部門、相關領域業務人員的旅游業務培訓，提高其對全域旅游的認識，拓展工作思路，促進各部門聯動過程中的相互協作與配合。

加強旅游直接從業人員的教育培訓，加強旅游行業精神文明建設，常態性組織開展旅游行業文明創建、職業道德教育。加強《中華人民共和國旅游法》《江蘇省旅游條例》《無錫市旅游業促進條例》等法律法規的宣傳，加大對旅游經營者和從業人員的普法教育力度。組織旅游企業開展“安全生產大講堂”、應急演練、安全生產教育培訓、隱患自查等活動。

改革準入培訓注冊制度，構建“統一招考”與“特殊準入”相結合的制度，實施“特聘導游”制度，吸納社會專門人才、小語種人才進入導游隊伍；健全導游培訓體系，構建強制性培訓與自愿性培訓相結合、崗前培訓與在崗培訓相銜接、“課堂培訓、實操培訓、網絡培訓”相統一的復合培訓體系，提升導游專業技能與綜合素質。

“太湖人才計劃”升級版，優先支持智慧旅游、特色小鎮、文化創意、環境治理、非遺傳承以及旅游新業態等方面的領軍人才、緊缺人才與團隊。

重點支持無錫城市職業技術學院等地方高校舉辦旅游類專業，保障高素質人才的可持續性；重點支持無錫城市職業技術學院與無錫旅游業協會建設無錫旅游行業實訓基地、無錫旅游發展研究中心的建設，針對性開展旅游企業管理者以及高級導游人才（旅游顧問與度假助理）、旅游規劃人才、旅游市場人才、旅游電子商務人才、旅游商品開發人才、鄉村旅游人才、民宿經營人才、度假和商務旅游開發人才等復合型應用人才培養。

參考文獻

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