糧食補貼新趨勢：從“增量導向”轉型為“提質導向”

文翊 汪思揚 史莉娟

習近平總書記指出：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食。”糧食是維持人類生存與發展的物質基礎，是國家和民族發展的戰略性資源。近年來由于種種因素，農民種糧的熱情有所降低。為了調動農民種糧積極性，國家制定了一系列糧食補貼政策。

近日，針對糧食補貼政策，湖南省社會科學院研究員陳文勝、陸福興接受了《糧食科技與經濟》雜志的專訪。

《糧食科技與經濟》：糧食補貼政策自實施以來，產生了怎樣的效應？

陸福興：我國的糧食補貼政策體現了國家對糧食安全的重視，就其政策的導向性以及鼓勵性的作用來說，政策的指向還是很明顯的。一方面，糧食補貼政策的出臺引起國民對“國家糧食安全”的重視，也讓全社會形成了一個“國家糧食安全是國家安全的重要組成部分”的共識;另一方面，糧食補貼實際上也是一種“惠農政策”，對農民進行補貼，加大農業的投入，促進農村的發展，這對解決“三農”問題起到了很好的政策效應。

《糧食科技與經濟》：糧食補貼政策在實施過程中是否存在問題？

陳文勝：由于農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權分置”并行，造成糧食補貼政策的落實情況復雜。現在大體上是擁有承包權的農戶拿糧食補貼，但是擁有承包權的部分農戶已不種糧食。擁有承包權的農戶將土地轉包給他人，但擁有土地經營權的種糧大戶卻得不到種糧補貼，這使得原本對糧食的收益變成了一種對土地的收益，即擁有承包權的農戶擁有糧食補貼的收益以及地租收益。土地制度的變化導致政策的效應降低，對此，新的糧食補貼政策要在“三權分置”的情況下，處理好諸如“糧食補貼到底是補貼農民還是補貼農業”“擁有承包權的農戶其結構背景不同，有一部分其實并不需要這份收益，新出臺的政策要怎樣保證糧食補貼‘物盡其用”等一系列問題。

陸福興：從政策的效應方面來看，這個政策在不同的區域有不同的效應，就拿北方和南方來說，北方的耕地多補貼的效用很明顯，農民在這一塊的收益就很明顯;在南方，特別是那些耕地比較少的地區，人均補貼比較少，它的政策效應就不是很明顯。從政策的實際推行情況來看，它對農民的激勵呈分散性的效果，補貼分散到了每家每戶，并且補貼金額不是很多（對于耕地少的農民來說），農民嫌少，對它的滿意度就不是很高，特別是在南方地區。

《糧食科技與經濟》：據了解，國外農業補貼力度較大，這是否影響了我國糧食在國際市場的競爭力？

陸福興：相對于農業發達的國家，我國農產品的國際競爭力比較低，這主要表現在兩個方面：一方面，就目前來看，我們的農產品在質量方面的國際競爭力還不夠;另一方面，我們的糧食產品的品牌效應也不高，例如，國外有些品牌的國際知名度很高，而我們這類產品不是很多，競爭力就會比較低。當然，農產品的國際競爭力也與國家對農業的補貼有關，特別在價格這一塊。有的國家經濟條件比較好，農業實現了規模化生產，生產效率高，加上政府補貼力度大，在競爭中的價格優勢自然更明顯。然而，我國農業生產成本比較高，相關補貼方面與一些國家相比，也相對較低。所以，從這個層面上說，我國農產品在國際農產品市場中的競爭力有待提高。

《糧食科技與經濟》：由于土地流轉的問題，很多補貼并沒有真正到種糧人手中，因此袁隆平院士建議按糧食產量來補貼，這樣是否可行呢？

陸福興：這是一個比較有爭議的問題。日前，國家政策導向效應還是比較大的，國家還是保持了這種政策，包括2016年的時候政策轉向，還是沒有取消。當然，我們按糧食產量來補，也是可行的。但是，在實際操作中也會有一定的問題，比如說我沒有種糧，但我可以通過購買別人的糧食獲得國家的補貼，這其中就可能存在問題。因此，每個政策有它的好處，也有它的缺陷。在我國，由于地域差異，不同地區的土地面積、氣候條件、水利條件差別人，而這些都是影響糧食產量的因素。即便是同樣的地，因為基礎水利設施的差異，也會造成種地成本的差異和糧食產量的區別。如果按照糧食產量米補貼，可能會因為環境因素等外部因素造成產量低的問題，從而導致部分農民損失較大。

《糧食科技與經濟》：今后糧食補貼政策會向哪方面調整？會加大力度嗎？

陳文勝：我們糧食生產以前是“數量導向”，現在慢慢在往“質量導向”轉變，未來的糧食補貼走向將是“增量導向型”向“提質導向型”轉型。具體來說，首先，要加強品牌的建設，強化對品牌的補貼。中國糧食知名品牌少，國際競爭力不高，而國際市場的糧食價格比我們低很多，加上我國人口多，對糧食的需求量大，國內糧價和進口糧價的巨大差距增加了糧食進口量。此外，我國糧食生產結構不均衡，玉米供過于求，而對大豆、食用油等糧食產品對外依存度高，導致了高產量（國內糧食產量高、糧食庫存高）與高進口（進口糧食數量大）矛盾的產生，這也給保障國家糧食安全帶來了一系列挑戰。其次，糧食補貼政策也在隨著食品結構的變化而進行調整。目前，“大糧食”概念（不僅指傳統主糧，還包括水產、水果、畜牧養殖品等），食品結構的變化給糧食整體觀念也帶來了一定的影響，糧食補貼政策也在隨之轉型。再次，具體問題具體分析。我國糧食產量提上去了，但效益卻沒提上去，生產成本偏高，對此，糧食補貼政策也會根據這些具體情況進行調整。

原有的糧食補貼類型包括：糧食直補、糧種補貼、農機補貼。這三類補貼基本上還在運行，但是補貼低，而之前增加的補貼項目——對“產量大縣進行補貼”以及“產量大戶進行補貼”很有可能逐漸會往“對品牌大縣進行補貼”的方向轉型，并且在現有的基礎上增加新的補貼政策。總的來說，我國糧食產業也在朝市場化方向發展，由市場、消費來引導生產。這些都影響了糧食補貼政策的變化——補貼的對象、導向、方式均發生變化：原來糧食產量低，主要抓生產，解決溫飽問題;現在先抓市場，以市場、消費來引導生產，強化對品牌的補貼導向在此得以體現。

陸福興：今后糧食補貼政策會慢慢調整，從而使其政策更加的精準，補貼更加到位，補貼方式更加簡便、智能化等。隨著我國經濟的不斷發展，對糧食方面的補貼力度也會不斷加大，不僅是糧食，針對整個“三農”問題的補貼應該都會不斷加大。國家正在推行鄉村振興戰略，就是針對整個“三農”問題，而糧食又是我們國家“三農”里面的一個核心問題。糧食本身具有“戰略意義”，糧食安全是國家安全的重要基礎。專家把糧食比作另外一種“核武器”，國防安全，是一種公共產品，國家應該投入;農業在國家戰略中，是準公共產品，國家必須投入，也會加大投入。同時，糧食本身的外部性比較大，從綠色環保的角度，它本身又能夠發揮生態體制的作用。因此，從這幾個角度來說，國家還會加大對糧食補貼的投入。

總之，今后我國糧食補貼將會往市場化、社會化的方向改革，一方面讓國家財政補貼更有效應，另一方面更大程度上保證農民的權益，提高農民種糧積極性，從而促進糧食生產，維護國家糧食安全。