中美貿易戰對加快糧食收儲制度改革的啟示

孫曉明

中美貿易摩擦由來已久，我們有秘密武器，也就是反制工具，只不過是放在工具箱。美國每年對華出口大豆3000多萬噸，貿易額大約占特朗普拋出600億加征關稅的23%，謀求進口大豆國際市場多元化我方早有準備。

說貿易戰由來已久，不是妄言。早在《參考消息》2016年9月15日報道，美國就農產品補貼向WTO狀告中國。針對中國對水稻、小麥、和玉米的“不公平”補貼，美國總統奧巴馬2016年9月13日在世貿組織提出了投訴，從而引起一場具有文化敏感性的巨額貿易之爭。美國官員說，自2012年起，中國方面對糧食產品的補貼就超過了參考價格上限8.5%的規定水平，這些補貼扭曲了中國產品價格，使美國農戶處于價格劣勢，并顯然違反了中國在加入WTO時的承諾。

當時商務部立馬表示，中國對大米、小麥和玉米的補貼符合世貿組織的相關規定。程國強教授測算表示，我們的補貼并沒有超過參考價格上限8.5%。但是先前美國的狀告以及當前中美貿易戰，給我們警示：必須發展現代農業，走質量效益型之路，必須改革糧食托市收購政策，玉米價補分離、補貼生產者的路子是正確的。小麥、稻谷也要完善托市收購主體和價格機制，走農民賣糧賣得出、不賠錢，居民吃糧買得到、價格不大起大落的路徑。但是，在農業保險機制沒建立起來之前，繼續保留小麥、稻谷托市收購政策是明智的選擇。

必須苦練內功，改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度是大勢所趨。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品市場調控制度。繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策，深入推進新疆棉花、東北地區大豆目標價格改革，按照市場定價、價補分離、補貼生產者的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革。在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。按照政策性職能和經營性職能分離的原則，改革完善中央儲備糧管理體制。深化國有糧食企業改革，發展多元化市場購銷主體，科學確定糧食等重要農產品國家儲備規模，完善吞吐調節機制。

在現階段如何切實保障種糧農民收益，是兩難的事情。一方面由于種糧成本高等因素，國內糧價高于國際糧價，持續提高農民種糧收入是道門檻或者說是瓶頸，也就是“怎么種糧”；另一方面種糧比較效益仍然較低，農民種糧成本和效益不成比例。農民農村農業收入單一低下是一個長期的問題，也就是“誰來種糧”“誰能種糧”的問題。中國糧食經濟學會副會長尚強民先生曾撰文說，托市收購為什么仍顯必要，在建立起農業收益保險等有效的保護體系前，不能簡單地將國家糧食托市收購的制度性安排廢止。目前國內的情況是，對生產者的保護主要集中在糧食收購環節政策之上，缺乏對糧食價格波動導致的生產者收益下降的農業保險的制度安排。在國內糧食市場發育不全、無形的手失靈的情況下，為確保生產流通，托收收購就要繼續。

在糧食市場不完全發育，生產流通信息不對稱，面對國情、糧情，總結1997年面對供大于求而出臺的糧食“三項政策、一項改革”的教訓，必須用市場無形的手和國家糧食宏觀調控有形的手，精準發力，逐步引導糧價由市場完全形成。提高糧食流通市場化、流通業態現代化水平，目前應繼續堅持和完善小麥、稻米主糧托市收購政策，并且加快現代農業發展步伐，按市場需求調整農業結構，走一條安全、高效、綠色糧食和農業發展道路。

小麥、稻米等口糧托市收購暫時不能取消。2018年小麥、稻谷繼續實行最低收購價政策，較大幅度調低收購價，落實“有保有壓”。農產品價格主要由市場形成，實行糧食品種差別化價格政策的具體舉措，繼續調低托市收購價格，接近市場價格或生產成本。改革的取向是完善最低收購價政策，綜合運用價格和補貼等手段，建立起既能充分發揮市場機制作用，又能保障農民利益、促進糧食生產穩定發展的糧食價格支持政策體系。

糧食最低收購價對托起糧食價格和市場、保護農民利益，起到了根本性保護作用。但是由于我國糧價市場形成機制不健全、不完善，并且受政府定價的慣性思維影響，目前最低收購價在執行過程中，起到了市場參考價的作用，形成了“風向標”和“標桿效應”。很多用糧企業和收購企業就是參照最低收購價收購，無形中形成當前市場糧價由最低收購價來左右的實際情況。

鑒于當前國際國內糧價倒掛，市場糧價形成過程的復雜性，國際國內、現貨期貨兩個的共同作用，玉米、大豆、棉花收儲制度改革、操作的精準性仍是問題。而小麥、稻米是主糧，其價格受國內糧食生產的制約性很大，近年全面實行糧食特別是口糧目標價格補貼政策的條件不成熟，可操作性不強。當前應著力健全完善糧食最低收購價政策，國家在制定最低收購價時，要慎之又慎、綜合考慮、通盤測算，力求科學合理，探索最低收購價形成機制。把農業生產成本、歷年糧食市場及收購價格、近年來的最低收購價水平、國際市場糧價等諸多因素作為形成價格的參照依據，出臺既能增加農民收入，又能有效穩控糧價，實現順價銷售，兼顧國家利益（最低收購價競價拍賣增加了國家財政收入，是一舉兩得的好政策），保護低收入人群利益的最低收購價。

小麥、稻谷應穩控價格，避免繼續上漲或下降。糧食產量及價格牽動各方，政策措施事關糧食安全，事關基層種糧積極性。完善政策，執行小麥最低收購價預案至關重要。糧食托市收購主體要全，應結合糧食三項補貼改革試點，改變糧食補貼方式，綜合考量托市收購和種糧補貼。一改種糧補貼方式，改為賣糧補貼，農民賣一斤糧，給一斤補貼。

同時加快糧食立法進程，用法律的形式調整糧食收儲體制及糧食市場價格形成機制，用法律規范托市收購主體、職責范圍、質量標準、價格形成機制、競價拍賣銷售的辦法，以及監督檢查主體和對象，把糧食產、購、儲、銷統一納入調整利益關系范疇，形成糧食政府宏觀調控和市場調節有機結合，這也是糧食人和農民多年的期盼。

糧食生產有保有壓。糧食價格由供求關系決定，糧食供求由生產決定。面對糧食供求需要新平衡，要立足確保糧食生產，走安全、高效、綠色農業之路，轉變農業發展方式，調整農業種植結構，發展規模種植和規模經營，提倡農業輪耕休作，落實國土空間戰略，發展糧食主體功能區，對糧食主產區實行特殊的保護政策。這事關國計民生，有利于國家長治久安。從社會和民生的角度看，糧食具有公共物品屬性，糧食生產是一種帶有社會公益性的行為；從產品生產效率的角度考察，糧食是一種自然與市場風險大、供給與需求彈性小、投入回報率低的產品。對糧食主產區實行保護糧食耕地和支持糧食生產的補償政策，符合社會公平、正義的原則。

適應國土空間開發以及建立糧食主體功能區總體要求，加大財政轉移支付力度。中央財政應繼續完善糧食主產區激勵約束機制，加大獎補力度，引導并幫助地方建立基層政府基本財力保障制度，增強糧食主產區基層政府實施公共管理、提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力。中央財政在均衡性轉移支付標準財政支出測算中，應當考慮屬于地方支出責任范圍的糧食主產區以及生態保護支出項目和自然保護區支出項目，并通過明顯提高轉移支付系數等方式，加大對重點糧食和生態功能區特別是“七區二十三帶”功能區的均衡性轉移支付力度。

糧食主產區要明確中央和地方財政等各項扶持的政策措施，保持政策的連續性，甚至用立法的形式加以固定。省級財政要完善對省以下轉移支付體制，建立省級農業、糧食及生態環境補償機制，加大對重點糧食、生態功能區的支持力度，建立健全有利于切實保護糧食生產、生態環境的獎懲機制。鼓勵探索建立地區間橫向援助機制，探索建立糧食主銷區或糧食調入區補償糧食主產區和調出區的利益機制，糧食調入或生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點糧食、生態功能區因加強糧食生產和流通及生態環境保護的投入以及造成的利益損失進行補償。

糧食主產區具有生產糧食產品和生產生態產品的雙重功能。糧食生產一方面是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產品產出過程，但同時也發揮了保護生態、美化田野和環境、吸收二氧化碳、制造氧氣、消化排放、凈化空氣、調節氣候等生態功能的作用。因此，將糧食主產區納入生態補償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發區基本相同的補償政策，既是國家主體功能區配套扶持政策的應有之舉，也是人類對主產區糧食耕地的生態關懷和對“衣食父母”的人文關懷。

糧食收儲體制和價格機制需要頂層設計。一是接地氣。對糧食主產區和種糧農民訴求要充分考慮，無論是玉米補貼生產者、大豆目標價格補貼、糧食種植三項補貼改革，都要提高指向性、精準性、可操作性；二是落實國土空間戰略。確保糧食主體功能區戰略的實施，從根本上解決誰種糧、能種糧、會種糧的問題；三是明確糧食價格市場形成趨向，探索價補分離的路徑，完善糧食等農產品保險機制，既保護種糧農民收益，又兼顧糧價和市場平穩有序。