聯合國警察執行維和任務的四個階段

尚洪強

不同于世界各國單獨的軍警行動，聯合國警察執行維和行動有一定特殊性，總體來說，聯合國警察執行維和任務整個過程可以分為四個階段：起始評估階段、部署準備階段、執行任務階段和撤離階段。每個階段都有其單獨的計劃、行動和后勤保障要求。鑒于聯合國維和行動需要協調安理會、成員國、當事國三方之間的關系，平衡三方的核心關切和需求，同時還要根據維和任務區安全形勢發展以及各任務區實際部署維和警察力量狀況，在實際操作中，上述四個階段存在一定重合，有時很難分辨出明顯的界限。而且四個階段的界限也并非一成不變，可以根據實際情況延長和縮短，聯合國需要根據實際情況和需求進行取舍，但前提是聯合國安理會通過的有關維和行動決議中的授權任務必須完成。

（一）起始評估階段

當一個地區局勢不穩、和平與安全遭受破壞、法律秩序無法維持時，聯合國秘書長就有可能建議安理會通過相關決議進而設立維和任務區，根據任務區安全形勢的需要，要求部署聯合國警察執行維和任務，這樣就構成了聯合國警察部署的最初階段——起始評估階段。這一階段的主要特點是聯合國相關部門開展維和警察相關的評估、調查、行動設計和后勤保障設計等內容。區別于維和警察的授權，該階段的規劃框架與維和警察是否被賦予執法權無關，但規劃深度和廣度卻有明顯的差異。首先是評估聯合國警察隊伍所需要的人數。一般情況下，根據聯合國測算結果，若要一個國家或地區安全形勢得以有效保障，前提是居民與警察比例達到500：1。

顯而易見，不能機械復制上述警民比例到維和行動中，維和任務區的執法環境與一個穩定國家的執法環境存在天壤之別。起始待命階段還需要考慮其他因素，如武裝沖突的持續性；非法組織和犯罪分子實際操控警務和控制政治環境的能力；可能出現的難民潮和大量流離失所者；可能先部署維和部隊以代行警察職能；在未來的自由和公正選舉中保護安全的必要性；任務區的運輸條件和通訊狀況；司法體制情況，邊境管理和罪犯改造機構等因素。總之，事先了解評估任務區潛在危險因素，以便制定不同領域和程度的應急方案，在維和警察行動的評估待命階段十分關鍵。

在新開辟的聯合國任務區，起始評估階段需要重點考慮以下三個因素：一是預測聯合國警察可能執行的特殊任務；二是確定這些任務所需聯合國警察的專業技能；三要測算具體分工和技術崗位所需要聯合國警察的數量。估算出所需的技能類型以及人員數量，進而從聯合國數據庫中挑選可用人員，快速制訂部署警察的初步方案，同時進行大量招募和選拔聯合國警察的相關工作。如果上述幾項工作能在短時間內高效完成，起始待命階段可以順利結束。

為提高效率，聯合國警察選拔也可以通過其他途徑，如號召成員國組建常備維和防暴隊或組建專業民事警隊等，以應對任務區的實際需要。此外，派遣人員時必須適當考慮維和警察履行執法權時的設備和后勤狀況。一般來說，除日常執法所需的警用裝備外，后勤資源可能還包括應急和特種警用車輛、刑事統計和分析的信息技術、防暴設備、法學實驗室、偵查設備、針對偽造證件和非法販運毒品的邊境和海關機構的執法條件等。

總之，起始評估階段的核心是制定一系列維和警察戰略和行動方案，即如何重建當地警察隊伍，以便他們能夠最終承擔執法任務。具體步驟包括：提出新的當地警察的概念（警察數量、指揮和警銜結構、警種和紀律要求等）；規劃招募和選拔當地警察的辦法；規劃警察學院的培訓方案；規劃財政預算、費用計算、人事政策、信息技術、設備保障和設施維護等。另外，可以建立一個警察信托基金，以資助當地警察部門重建時解決財政問題。一般來說，在評估待命階段維和警察和當地警察需要完成兩次過渡：一是，必須規劃執法權從維和部隊移交到聯合國警察的模式；二是，規劃執法權從聯合國警察移交給當地警察的模式。以上兩個條件根據任務區的實際情況不同，需要安理會決議中規定明確的授權，典型的案例如現在的海地任務區，經歷了以上兩個階段的維和警察授權，再次證明起始評估階段在維和行動中的重要作用。

（二）部署準備階段

當起始待命階段一系列相關保障方案完成后，維和行動進入部署準備階段，具體程序包括秘書長向安理會提交評估報告，安理會認可安全形勢和后勤保障后，維和行動進入具體實施階段，部署準備階段開始。在此期間，聯合國警察人數得以確定，并據此進行部署準備。安理會授權聯合國維和行動部行使全面戰略和行動控制權，維和行動部正式向各成員國發函電請求派遣警察參與維和行動。

部署前階段具體工作包括：技術調查；行動規劃終結；后勤保障規劃終結；行動方案的制訂；向警察派遣國提供指導原則等。該階段要求聯合國維和行動部、警察派遣國和聯合國相關機構進行各種資源和信息的充分整合與協調。鑒于部署準備階段是維和預算形成的重要階段，因此安理會必須對是否授予維和警察執法權進行充分考慮。除了維和行動部警務司直接參與所有的部署前準備工作外，這一時期極其重要的工作是盡早選拔出聯合國任務區警察部門的高級管理層，并確保他們能夠參與部署前階段的規劃和準備工作，后者早期介入將有助于順利實施安理會決議中的維和授權。

（三）執行任務階段

該階段的工作以聯合國警察到達任務區為始點，以授權結束為終點。在該階段，聯合國警察的任務和職責歸屬于兩個部門，即聯合國維和行動部警察司以及任務區警察部門。其中，警察司有兩大作用：政策規劃和任務區管理。任務區管理主要包含監督、評估和審查任務區警察的工作表現；協助派遣國招募警察；管理聯合國警察的部署和輪換工作。

在任務區，聯合國警察是維和行動的組成部分，任何時候都要在特派團團長的授權下開展工作。不管行動的授權如何，聯合國警察必須認識到其活動將產生的巨大政治影響。在沖突后環境里，任務區聯合國警察的所有活動都會以某種方式直接或間接地影響到當地政治派別之間的權力平衡，甚至技術層面的警務改革都將產生政治后果。與此同時，任務區維和警察行動的成敗取決于這些當事國各政治派別力量對聯合國警察活動的認同或配合程度，他們的權力資源將不可避免地產生積極或消極的影響。因此，聯合國警察在執行任務時必須極其慎重，這一點在警察任務區尤為重要。任務區警察部門需要長期耐心，讓當地警察接受維和警察執行任務的現實（不論他們是新招募的還是經驗豐富的警察），即聯合國警察在任務區的存在和活動對他們的職業和國家都是有益的。此外，聯合國警察還需要協助當地警察部門建立管理系統，這種系統必須適應當地警察和本地政治文化的需要。

（四）撤離階段

當然，聯合國開展維和行動是臨時的，維和人員永遠是過客，而當地政府和民眾才是真正的主人。維和行動的終極目的是幫助東道國奠定一個持久、穩定的和平基礎。當聯合國維和警察授權完成之時，撤離階段就開始了，這意味著將其做的所有工作移交給接替它的下一個國際組織或當地政府。結束任務區授權的決定由聯合國安理會進行評估后作出。這些評估并非易事，時間表由安理會根據秘書長、總部和關鍵會員國以及秘書長特別代表的意見而確定。聯合國維和任務區成功撤離的一個標志是東道國人員可以有效地處理關系到當地國家和民眾長治久安的事務，不能出現任何的安全真空。移交的各個方面必須考慮周全，在撤離前必須盡力協調好，并以迅速有效的方式開展。需要說明的是聯合國警察的撤出不是孤立的，是聯合國維和任務撤出的一部分，因此需要從整體系統的角度做好撤出階段的各項工作：

第一，精心規劃。

從長遠看，一個深思熟慮的過渡階段對鞏固國際和平是非常重要的。特別是在當今綜合維和行動中，國際維和人員不再僅僅承擔傳統維和任務，尤其是維和警察，一定程度上也承擔某些國際管理的工作，這使得東道國政府在沖突后建設國家的進程中也能得到國際社會的幫助。需要強調的是，移交工作必須精心策劃，確定合適的移交時間和方式。

第二，綜合評估。如果聯合國維和人員還沒有完全實現規劃目標，或者當地人員尚未建立起足夠的能力，這就表明撤離階段的移交時機還不成熟。移交應該是東道國和國際參與各方達成同意。通常情況下，撤離階段評估指標主要包括下列內容：

1.特派團完成聯合國授權任務。

2.東道國沒有暴力沖突和大規模的踐踏人權現象，尊重婦女和少數民族的權利得以保障。

3.實現了對前戰斗人員的復員、解除武裝、重返社會的工作，正在恢復或建立負責的國家安全機構。

4.在接受民眾監督和尊重人權的前提下，國家武裝力量和警察具有維護治安和安全的能力。

5.正在建立一個獨立、有效的司法和矯正體制。

6.國家權力機構和基本服務的恢復。

7.在無家可歸者返鄉或安置中，幾乎沒有內部干預或沖突。

8.男女享有同樣的投票和選擇黨派的權利，通過自由公正的選舉，產生合法的政治機構。

聯合國總部在特派團撤出前派遣小組進入，一般情況下，協調小組在特派團撤出前六至九個月到特派團視察。小組包括后勤保障、行政管理、軍事以及警察和民事領域的專家。他們審查特派團撤出方案、特派團移交給東道國的財產情況、部隊和警察部門的撤出計劃、撤出階段裁員計劃和重要采購活動等。根據評估要求，特派團的保障主任編制一個預算方案，經特派團團長審查，提交主管維和事務的聯合國副秘書長。

第三，實施撤離。

1.制定撤離方案。該方案具體規定部隊、警察和民事人員撤離的時間表以及聯合國資產的撤出和處置的時間表。撤出方案也考慮危險物品的運輸和處理，以及保護環境等各種法律和法規。

2.成立撤出問題工作組。為確保撤出的順利開展，特派團團長成立撤出事務工作組。該組由行政部門一名高級官員領導，協調有關方面的各項活動。

3.人員的撤出。軍事和警察人員一般都撤回本國或部署到其他任務區。民事人員一般重新分配到其他任務區或者回到原來工作部門。

4.資產的撤出。撤出前剩余資產一般移交給其他任務區，有的則捐給東道國政府。