英國警務學徒制初探

栗長江

在英國，學徒制（apprenticeship）是一種讓學徒在工作崗位上學習工作技能，同時又使其在大學或者其他簽約培訓機構學習理論知識和實踐技能的制度安排。它既給學徒提供了工作崗位，也使學徒參加一種由雇主為其“量身定制”的特殊職業教育。雇主的投資在于為學徒提供的（部分）學費和支付的學徒工資，回報是得到了符合崗位需求的優秀員工；學徒不用支付學費，學到了可以“轉化”的技能和專業知識，同時又獲得了勞動報酬和工作經驗；政府在一定程度上解決了年輕人的教育和就業問題，收獲了大批富有活力的勞動力，為國家的經濟復蘇注入了活力，可以說是“一舉三得”的舉措。英國學徒制從傳統學徒制走向現代學徒制，已經有400多年的歷史，取得了舉世矚目的成就，但是由于制度設計還不夠“用戶友好”，雇主的參與度不夠高，直接影響著政府振興經濟的大政，為此，英國政府最近對學徒制重新進行了制度設計，將雇主推到“駕駛座”，充分調動雇主的積極性，期望到2020年，全英國可以創造300萬個學徒崗位。

一、英國警務學徒制：從普通學徒制到警務學徒制

英國的警察機構實施學徒制是近幾年才開始的新嘗試。警察局按照自身的實際需求實施不同類別的學徒制。以英格蘭為例：目前，英格蘭的學徒制有四個種類六個級別，對應不同的教育等級（詳見下表）。

近年來，英格蘭的一些警察局開始嘗試學徒制項目。蘭開夏警察局（Lancashire Constabulary）的學徒制項目為期12個月，結束后學徒可以達到國家職業資格二級（NVQ level 2）。現在正在招募的學徒崗位性質是“工商管理”，要求學徒年齡在16歲到23歲之間，學徒期結束后在赫頓派出所、普雷斯頓派出所或者喬利與利蘭派出所工作。肯特警察局（Kent Police）的學徒制項目類別是工商管理和客戶服務，屬于中級學徒制層次，學徒期結束后可達到國家職業資格水平的工商管理二級，大多數人的學徒期持續12個月，結束后在肯特郡各地的警務部門工作。大曼徹斯特警察局（Greater Manchester Police）的學徒制項目旨在培養學徒的客戶服務、管理以及信息技術支持等方面的能力，為他們勝任行動支持官（Operational Support Officers）的崗位做好準備。學徒期結束后，他們將與警察、警務文職人員一道在大曼徹斯特的社區警務隊（Neighbourhood Policing Teams）工作。從這些警察局試點的學徒制項目可以看出，這些學徒制項目大多是針對警察局內的文職人員（police staff）的項目，并不是針對正式警察的項目。

警務學徒制（policing apprenticeships）是英國學徒制的一個有機組成部分，在英國整個學徒體系中只是剛剛開始起步。需要指出的是，英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個主體部分組成，蘇格蘭和北愛爾蘭享有較高程度的自制，因此就警務而言，英國內政部只負責英格蘭39個警察局和威爾士4個警察局共計43個警察局的宏觀警務活動，蘇格蘭和北愛爾蘭各有一個警察局，其警務由各自的地方當局負責。但是在涉及警務學徒制上，英格蘭和威爾士也享有一定的自主權，可以按照自己的實際需要開展符合自身情況的警務學徒制。

成功獲得警察局職位的學徒在其他警察的帶領下從事警務工作，每周需工作至少30小時，從事的工作包括維護治安、出現場、進行搜查、實施逮捕、訊問犯罪嫌疑人、危機管理、向受害人和證人提供幫助等。16歲至18歲以及19歲的第一年學徒可享受英國學徒最低工資標準待遇——每小時不少于3.4英鎊，每年還可享有20天的帶薪休假。此外，某些警察局還會給一些額外的補貼。

英國第一個真正意義上的警務學徒制項目出現在威爾士，該項目由司法行業技能理事會（Skills for Justice），教育培訓機構考萊格塞噶大學（Coleg Sir Gar）和威爾士技能學院（Skills Academy Wales），以及威爾士四個警察局中的三個警察局，即南威爾士警察局（South Wales Police）， 德韋達-波厄斯警察局（Dyfed-Powys Police）和格溫特警察局（Gwent Police）聯合推出。該項目是一個三級的學徒制項目，包含以下技能領域：三級警務文憑（Level 3 Diploma in Policing）； 員工權利與職責（Employee rights and responsibilities）；基于工作的指導（Work based mentoring）；威爾士基本技能三級——交流 （Essential Skills Wales Level 3 Communication）；威爾士基本技能二級——信息和通信技術（Essential Skills Wales Level 2 ICT）；以及威爾士基本技能二級——數字應用（Essential Skills Wales Level 2 Application of Number）。

現在司法行業技能理事會針對在職警察推出了刑事調查類的高等學徒制項目，級別為五級，學徒崗位涉及刑事偵查、家庭犯罪、嚴重犯罪調查、暴力犯罪調查、高科技犯罪調查、金融犯罪調查、秘密警務以及反恐等。學徒需要在警察局從事刑事偵查類工作，內容涉及詢問被害人、證人以及犯罪嫌疑人，設計并且評估調查戰略以及收集信息與證據等，崗位起薪為年薪23000英鎊。

二、警務學徒制變革的源動力

英國政府強調財政支出的“物有所值”和使用效果，把保障國家安全和國家經濟安全放在工作的首位。最近幾年，英國的經濟開始走向正軌，經濟開始復蘇，但是英國的生產力卻依然不夠理想，比加拿大低6%，比德國低11%，比意大利低14%，比法國低15%，比美國低38%。生產力的低下與勞動力的教育和文化水平息息相關，而提高勞動力的教育和文化水平的一個重要途徑便是學徒制，因此，近期英國政府加快了學徒制的改革步伐，大力提高學徒制的質量和數量，從而更大限度上促進經濟社會發展。在國家整體改革背景下，英國的警務改革也在如火如荼地開展。順應國家學徒制的改革，英國的警務學徒制在此背景下也正在進行重新設計。

（一）警務執法環境和警務改革的驅動

隨著經濟社會發展，人類已經進入網絡時代，但與人民生活水平極大提高伴之而來的是網絡以及電信犯罪的蔓延；全球化在使世界變成地球村的同時，也為國際恐怖主義提供了溫床。這些變化是全球警察普遍面臨的挑戰，英國警察也不例外。另外，英國警察面臨著一些特有的執法環境，比如（1）英國有13萬名年輕人來自不同的少數族裔，文化差異對警察執法提出了挑戰，而且，新媒體環境對警察的宣傳工作提出了新的挑戰；（2）來自東歐的一些人由于歐盟的自由流動政策，對于英國的福利制度提出了一些挑戰，這也是促成英國脫歐的一個助長因素，也同樣造成了一些警察不得不去應對的社會問題；（3）聯合政府大幅消減公用部門的開支，其中也包括警務支出，2011年3月至2015年3月實質減少20%，這使得一些警察局被迫裁員，形成的局面已由“警力無增長改善”變成 “警力減少改善”，對警察執法效能提出了更高的要求。不用說警察在日常警務活動中要不斷應對網絡犯罪，防范恐怖主義襲擊，就連一起普通的家庭糾紛事件處理不當都有可能使警察付出生命的代價。所有這些都給警察呈現出與以往迥異的執法環境，對警察的知識結構和執法技能提出了極大挑戰。警務工作已經不單單需要健壯的身軀，誠實、勇敢的品格，更需要交流溝通技能，危機化解技巧，獨立判斷能力，研究技能，批判思維能力以及符合警察倫理的推理判斷能力等。事實上，英國絕大多數警察并不攜帶槍支，他們在日常警務執法中最重要的武器就是交流。而這些“軟實力”的取得需要高等教育的支撐，警察接受高等教育是警務執法環境改變對警察提出的客觀要求。

從1829年英國建立起世界上第一支制服警隊一直到現在，英國各地警察局對于警察招募并沒有統一的學歷要求，這使外界對英國警務工作是否合乎職業標準意義上的“職業”打上了問號，因為嚴格而言，像醫生和教師等職業都有外界認可的學歷標準。雖然許多警察能力非常高，但是由于沒有學位，其學識往往不能被其他行業認可，如果轉行或者在退休之后另謀高就，其資格問題就成為很大障礙。由此可見，警察接受高等教育也是警察職業化的必然要求。在此背景下，英國警察專業機構——警務學院（College of Policing）推出警察教育資格框架項目（Policing Education Qualifications Framework），提出警員入職條件應該是擁有學位的畢業生，而警司的教育水平則應達到碩士學位。其重點工作涉及三個方面：（1）對現任警務人員的學歷進行認證；（2）開發實用的警務學位；（3）高層次的警務學徒制項目。

（二）國家學徒制改革的驅動

為了調動雇主參與學徒制項目的積極性，英國政府于2013年推出雇主主導的“開拓者”項目（Trailblazers），規定學徒制項目為期至少一年且20%的時間用于脫產培訓，旨在使學徒達到雇主需要的專業技能。近期的改革更是提升了雇主在學徒制項目中的主導作用，主要表現如下：（1）用標準代替框架。英國現在大約有230個行業機構（sector bodies）開發的學徒制項目，各自規定了所要達到的具體資格和學習時間等，但是這些項目往往難以滿足具體雇主的崗位需求，因此改革方向是用雇主制定的標準來代替原來行業機構制定的框架，更好滿足雇主的特定要求。（2）用終點評估（end-point assessment）代替原先由評估機構進行的評估。在原先的框架結構下，評估機構對學徒的教育培訓進行評估，無法反映出學徒是否達到了雇主需要的專業技能，因而現在由雇主、專業機構以及行業專家組成評估小組對學徒進行全面的終點評價，使評估更加客觀、真實。（3）根據《2016企業法》（Enterprise Act 2016）建立了新的雇主主導的獨立機構——學徒制學院（The Institute for Apprenticeships），其職能包括審批學徒制標準和評估計劃等，以更好保障學徒制項目的質量，提高“用戶體驗”。（4）最為重要的改革是政府于2015年醞釀、2017年3月開始實施的學徒附加稅，稅率為員工工資總額的0.5%，但每一個雇主為此可以獲得政府15000英鎊的補貼。這就意味著工資發放額在300萬英鎊的雇主才需繳納此筆附加稅；照此計算，英國大約不到2%的雇主需要繳納此筆費用，雇主為了使“羊毛用在羊身上”，自然會增加參與熱情。此外，政府還推出一些e-政務措施，招募廣告、費用支付等等均可網上辦理。所有這些舉措都無疑會激發雇主的參與熱情，加入或者擴大學徒制項目的規模，警察機構作為公立部門的大型雇主，當然也不例外。

三、警務學徒制變革：

從普通警務學徒制到警務學位學徒制

目前，英國的警察機構對入職警員并沒有統一的學歷要求，更沒有要求申請者必須有大學學位。對于警察的教育訓練，現行的做法是警察入職以后有兩年的試用期，在這兩年當中要進行崗位培訓，稱作“警察入職學習發展項目”（Initial Police Learning Development Programme），培訓費用和工資都要由警察局負擔，這在許多成熟的行業中是不多見的，亟待改革。

根據警務學院發布的《警察教育資格框架項目》征詢意見稿，改革后的警員入職通道有三個：（1）警務本科學位項目（an undergraduate degree in policing）。獲得大學本科警務學位的畢業生經過選拔程序進入警隊，教育和培訓費由申請入職者自行負擔。這種入職模式在英國警隊已經有一些先例，比如，早在2012年，泰晤士河谷警察局（Thames Valley Police）就與牛津布魯克斯大學（Oxford Brookes University）、新白金漢大學（Bucks New University）以及北安普頓大學（The University of Northampton）合作推出警務基礎學位項目，學生畢業后并不能直接進入泰晤士河谷警察局工作，但是如果通過選拔程序被錄用，則可省去以前的培訓環節直接上崗，在崗培訓則是帶薪免費。與其他警察相比，這類畢業生首先有了國家承認的學歷，即使轉到其他行業，其教育資質同樣會得到承認，而且其工資增長也將進入快車道，但是畢業生求學期間的學費需自己支付。2017年，泰晤士河谷警察局與牛津布魯克斯大學、牛津市學院（City of Oxford College）等教育培訓機構在總結經驗的基礎上，新一屆警務基礎學位項目開班。申請者必須首先被泰晤士河谷警察局招錄為志愿警察，承擔每月不少于18個小時的志愿警察任務，然后經過泰晤士河谷警察局和牛津市學院的共同篩選進入警務基礎學位項目。該項目是為期兩年的全日制項目，重點學習社區警務以及減少犯罪等領域的課程，每年還有頂崗實習，確保理論與實踐相結合。學生每年需交學費7000英鎊，畢業可獲牛津布魯克斯大學頒發的警務基礎學位。（2）畢業生資格轉換項目（a graduate conversion programme）。該項目由警察局與大學合作，由警務學院出臺各項相關標準，然后由警察局和合作大學設計、實施、評估培訓項目；項目可能為期半年，培訓期間學員享受培訓工資，學費由警察局負擔，畢業合格后直接進入警察局工作。（3）高等學徒制項目。項目由政府和用人單位共同承擔相關費用，由于警務學院對未來入職警隊的申請者提出了學位要求，所以這個級別的警務學徒制重點方向應該是警務學位學徒制。具體構想是推出社區輔警高等學徒制，教育水平相當于4級；警員學位學徒制，教育水平相當于6級；警長學位學徒制，教育水平相當于6級；警司與總警司學徒制，教育水平相當于碩士程度，為7級。

警務學徒制的推出是一個系統工程，需要學徒制學院、警務學院、警察局、簽約合作的高等教育機構以及其他相關警務機構，如國家警察局長理事會（National Police Chiefs Council）、英格蘭與威爾士警察聯合會（The Police Federation of England and Wales）等通力合作。2016年，坎布里亞大學（University of Cumbria）就與中央蘭開夏大學（University of Central Lancashire）、利物浦約翰摩爾大學（Liverpool John Moores University）、切斯特大學（University of Chester）、斯塔福德郡大學（Staffordshire University）、伍爾弗漢普頓大學（Wolver Hampton University）、倫敦都市大學（London Metropolitan University）、新白金漢大學（Buckinghamshire New University）、普利茅斯大學（Plymouth University）以及開放大學（Open University）組成高等教育機構聯盟，領導該聯盟與警察局等其他部門聯合開發英國第一個警務學徒項目，并于2016年9月獲得了英國高等教育基金理事會（Higher Education Funding Council for England）首筆450萬英鎊的撥款。其實，早在2007年，坎布里亞大學就與坎布里亞警察局（Cumbria Constabulary）開展合作，建立起坎布里亞大學警務學院，有開展警察高等教育的豐富經驗，因而可以在警務學位學徒制項目中起到領導作用。2017年秋季，第一批警務學位學徒制學員將走進校園，預示著英國警務學位學徒制一個良好的開端。

結語

傳統上，英國的警察來源于警察所生活的社區，人際交往能力和想當警察的意愿被認為是比受教育程度更為重要的素質。但是，隨著經濟社會的發展，警察的執法環境發生了巨大變化，對警察應對新的犯罪形勢的技能提出了更高的要求，而且，許多行業現在都對入職者有學位要求，警隊缺乏統一的教育標準也使得外界認為警察作為一種職業缺乏“合法性”，正是在此背景下，警務學院才提出了入職警員需要有學位的新要求。這種要求的推出不是沒有阻力：與某些國家“控制而制”（Policing by control）相比，英國有“得民眾授意而治” （Policing by consent）的警務遺產，而學位要求的提出給英國警務戴上了“依學位而治”（Policing by degree）的帽子，但是，國家學徒制的改革，特別是國家警務改革，使英國的警務學徒制轉向發展的快車道。《警察教育資格框架項目》征詢意見稿中提出了三種入職警員的路徑，其中警務學位學徒制因其“多方共贏”的特性將會在英國加速發展學徒制的背景下快速發展，特別是《2016企業法案》授權教育與技能大臣（Secretary of State for Education and Skills）可以對特定公立部門規定必須招收學徒的配額，有一種建議是此政策適用于250以上規模的公立機構；照此計算，英國的警隊均可在配額實施范圍，因為英國的警隊小到800多人（倫敦市警察局），大到32000多人（倫敦大都市警察局）。可以預見，英國的警務學徒制將在很大程度上提高英國警務人員的知識素養，使其更好適應21世紀復雜的警務環境，更好地當好打擊犯罪的勇士，服務人民的公仆。