利比里亞移民和邊境管理工作特點

編者按

2012年～2014年，經公安部選派，廈門出入境邊防檢查總站趙雷被聘為聯合國警察戰略顧問，在利比里亞維和任務區擔任移民管理高級顧問。趙雷同志在外工作期間，深入一線考察了解當地移民管理的歷史與實踐，對有關問題進行了研究和思考。利比里亞的國情社情在非洲地區具有一定的代表性，本文為我們了解當地移民管理工作特點提供了近距離的視角。

一、利比里亞移民制度由其獨特的環境決定

利比里亞共和國于1847年7月建立，是一個移民建立的國家。經過上世紀末延續至本世紀初的兩次內戰，目前的利比里亞是一個百廢待興的國家，在聯合國特派任務團的全面支持以及部分國家和非政府組織的支持下，正致力于全面重建。在此進程中，充斥著現代思想、法律等方面的理念與非洲獨特客觀環境之間的矛盾和挑戰。利比里亞移民和邊境管理制度的建立正是基于利比里亞這種獨特的自然環境和社會歷史背景之上的，因此既有與之相適應的一面，也有不得不面對這些現實挑戰的一面。

（一）自然地理條件極其惡劣。利比里亞位于非洲西部，北鄰幾內亞、西接塞拉利昂、東臨科特迪瓦、西南瀕大西洋，面積約11.1萬多平方公里，海岸線長500多公里，全境北高南低，從沿海向內陸大致可分三級階梯：沿海狹窄平原地帶、中部的平緩丘陵地帶、內地高原。利比里亞屬熱帶季風氣候，年平均氣溫25攝氏度，全國均為大面積熱帶雨林所覆蓋，降雨量堪稱全球最多的地區之一。全國范圍內除沿海地區尚有公路之外，其余地區道路條件極差，雨季通行異常危險困難。

（二）人口社會環境非常復雜。利比里亞共和國建立后百余年均為美國黑人移民的后裔統治，1940年之前土著居民根本不具有公民權。全國有22個民族，較大的有克佩爾、巴薩、丹族、克魯、格雷博、馬諾、洛馬、戈拉、曼丁哥、貝爾等。官方語言為英語。全國40%的居民信奉拜物教，40%信仰基督教，20%信奉伊斯蘭教。上述民族與幾個鄰國均有跨境民族、部族的存在。美國黑人移民后裔與當地土著居民之間的矛盾長期存在，并且時有激化，是導致上世紀兩次內戰的根本原因。

（三）法律法規很不健全。基于利比里亞特殊的建國歷史，該國法律體系主要效仿美國法律體系，具有鮮明的海洋法系特色，行政機構無自行訂立行政法規的權力，所有法律事項均需要立法機關審議通過。但由于該國法治水平尚在起步階段，因此大量法律條文之間不乏矛盾沖突之處，也常出現種種法律空白等令人費解的現象。

（四）邊防執法力量和安全機構力量特別薄弱。1908年，利比里亞議會通過法案，組建利邊防警察部隊（Frontier Police Force），編制500人，首任司令官由英國少校麥奇·卡德擔任。1909年，利邊防警察部隊更名為利比里亞邊防部隊（Liberia Frontier Force），由利比里亞籍軍官擔任該部隊司令。1956年，利比里亞邊防部隊更名為利比里亞國民警衛隊（Liberian National Guard）。原先邊境管理職能轉交同時成立的負責移民和入境事務管理的機構——移民和歸化局（Bureau of Immigration and Naturalization，簡稱BIN）。1973年之后，《外國人和國籍管理法》通過之后，移民和歸化局正式成為負責該國出入境管理的行政主管機關和對違反該項法律案件進行調查的刑事司法機關，對外國人入境、停留、就業和歸化進行全方位管轄。現階段，該機構現有員額1847人（555女，1292男），正力求實現員額滿編3000人，實行準軍事化制度及軍銜等級制度。

（五）受國際環境影響較大。利比里亞參加了大量聯合國關于人權等方面的公約，以及非盟在成員國之間推行的各項關于難民和人權的公約。根據海洋法系國家立法特點，上述公約均直接成為其法律淵源。因此，《外國人和國籍管理法》從理論上也應有與之相適應的條款。另外，利比里亞屬西非區域性合作組織——西共體（ECOWAS）成員之一。基于西共體合作條約，所有西共體成員間現階段實行公民自由往來免簽制度，未來將實現成員國公民自由流動定居等。這些問題的逐漸浮現，都對未來BIN的工作帶來巨大影響和挑戰。聯合國利比里亞特派團（簡稱“聯利團”，UNMIL）的存在，也同樣對利比里亞的移民和邊境管理制度有著根本性的影響。

二、利比里亞移民和邊境管理工作舉步維艱

利比里亞周邊多個國家長年戰亂不止、政局動蕩，幾乎涵蓋了各種類型的民族、部族沖突以及宗教沖突、黨派紛爭。因此，反政府武裝和政府軍之間的沖突往往隨著難民潮跨界蔓延。西共體國家對此高度警戒，因而對派出國際干涉部隊持積極態度，或積極參加聯合國主導的維和行動。由于該地區大量跨界民族的存在，很容易出現一國政府軍強力支持另一國反政府武裝的情況，這個情況反作用于該國政府軍必然轉而支持另一國反政府武裝，使各國武裝沖突愈演愈烈，內戰長期不休，利比里亞前總統查爾斯·泰勒執政時期即存在此問題。

長期武裝沖突和各方混戰使大量跨界民族更容易因投親靠友形成難民潮，而后長期滯留一國，形成相對穩定的難民群體，并與當地同族人建立更緊密的關系，甚至獲得各種直接支持。這個復雜群體極易成為各種反政府武裝活動的溫床。

比如，利比里亞的東鄰科特迪瓦雖有聯合國主導的維和行動，但在利比里亞與科特迪瓦交界地區，反政府武裝依然活躍。他們白天混入跨界難民進入聯合國和其他國際人道主義機構設立的難民營作為托庇，夜間則返身回國進行各種武裝襲擊活動，甚至敢襲擊聯合國維和部隊。2012年6月，在利比里亞與科特迪瓦邊界地區就曾出現聯合國維和巡邏隊遇襲事件，造成尼日爾士兵五死，法軍兩重傷的慘劇。與此同時，科特迪瓦國防軍士兵也常在混戰中有意無意地越界。

BIN自身尚有各種困難未及解決，要面對這種具有一定烈度、超過一般執法意義的武裝沖突，其挑戰之大可想而知。

（一）聯利團監督下的BIN不具備獨立運轉的能力。根據聯利團對利比里亞國家執法機構的重建計劃，BIN于2007年9月啟動《改革和復原計劃》。該計劃旨在通過對BIN人員清理重整，使其重新成為能夠按照國際人權標準進行執法活動的國家機構。在清理工作中，聯利團警察司發現，BIN登記在冊的2074人，其時已有65人死亡、85人長期失蹤、97人因卷入內戰侵犯人權等活動而不能通過審查、85人因其他原因不能通過審查、789人超齡或身體狀況無法適應工作、391人系文盲類原因不適于工作、97人自行離職、52人在審查期間死亡。即便如此，剩下的人員中，仍然存在年齡偏大、文化水平偏低、缺少必要辦公技能和駕駛技能等問題。

聯利團警察司向BIN派出的移民和歸化事務顧問組14人，但通常只有10人在任。聯利團警察司的顧問們負責“建議指導BIN有效利用人力和后勤資源，全方位提供其他技術支持和指導，對BIN的表現進行定期評估和鑒定”。在現階段，聯利團顧問在具體工作中還協助BIN進行邊境巡邏人員部署規劃，依據戰略規劃對其日常管理計劃進行指導和提供咨詢服務，協調針對BIN的外來援助的申請和使用，對在職人員進行在崗培訓。在BIN制度建設方面，聯利團顧問負責對BIN培訓的支持、基建規劃、后勤支持協助、指導戰略項目規劃、指導政策和程序制定、日常事務方面咨詢，指導、監督和共同辦公等事務。

在聯利團顧問的努力下，目前BIN初步建立了相對成形的規章制度體系，有了自己的標準辦公執法程序、職務與行為規范以及人事制度等政府機構正規化建設的基本要素。

盡管如此，由于基礎過于薄弱，可供招募人員相對匱乏（該國成年人文盲率48.6%、兒童入學率不足50%），BIN仍然存在大量的無秩序低效、貪污腐敗、玩忽職守等問題，目前尚不具備脫離聯利團顧問監督而獨立運轉的能力。

（二）尷尬的法律環境造成法律執行無力。從宏觀角度看，該國法律立法過程中，存在大量“水土不服”現象。從立法用意上看，立法者試圖仿效美國司法體制，實現美式民主自由制度。但是由于其全然忽視本國大部地區和社會階層尚處于距離原始社會不遠的現實，因此經常出現“意存高遠，然則于事無補”的境地，若干法律條文其實就是一紙空文，不具備可操作性。另有若干條文又明顯違背該國參加的各項國際公約。

利比里亞對境內人員法律地位進行定位的依據主要來自兩方面。該國《憲法》第26、27條規定：憲法公布之前已有公民身份的人繼續保持其公民身份。為了保護其文明的特點，特別規定只有尼格羅人種（黑人）及其后裔方可通過出生地主義方式，或者因為父母血統而歸化的方式成為利比里亞公民。但是這在本質上，又與其憲法之中規定種族平等的條款發生沖突。

海洋法系國家弱化行政法的特征，造成了利比里亞法律體系中很少有與各種法規進行配套的“實施細則”，同時，各個行政部門也不具有自行制定部門規章的權限。其他發達國家可以通過立法機關的高效性解決這一問題，但利比里亞顯然不具備此類條件。這一系列立法司法體制矛盾具體到微觀方面的實例則數不勝數。例如，該國《外國人和國籍管理法》仿照美國1952年《移民和歸化法》（Immigration and Nationality Act）首先定位本國為一個移民國家，并且對移民采取歸化同化政策，同時著力強調保障外國人和移民人權問題，認為該國一系列已經參加的國際或地區國家間條約同為法律淵源。但同時卻對于現實存在的大量戰爭孤兒和前兒童士兵身份認定入籍等事項均無相關條款（美國通過另行立法，對無監護人少兒移民實行特殊政策）。該國參與了各項打擊跨國人口販賣行為的條約、公約，但刑法中又并無相關條款。又如，《外國人和國籍管理法》賦予總檢察長（司法部長兼任）及其代表（BIN官員）有權對違法者進行罰款等處罰，并非常明確地規定了各種違法行為的具體罰金數額，但實際上該國目前根本不具備會計、檔案記錄保存等能力，以統計、核定罰款的各種參數。再考慮到該國的惡性通貨膨脹率，因此該項法律第二章第六節根本不具有可操作性（1974年立法時，1利元等于1美元，而目前約75利元等于1美元，但該法律規定各項金額貨幣單位為利元，而且金額一直未變）。

所有的復雜而不合理的法律設置造成了BIN的官員在現實執法中大量濫用職權勒索受賄的行為。這是目前聯利團對其監督工作中的最大挑戰之一。

（三）行政資源匱乏導致監管力量嚴重不足。BIN雖然自建立迄今已有近60年歷史，但是由于歷史遺留問題和內戰破壞，目前的基礎辦公條件幾乎一片空白。作為一個政府執法機關，BIN沒有獨立的辦公場所，目前采取租借方式解決總部機關的辦公地點問題，但仍面臨辦公場所狹窄、無法容下全體人員、無法停車、辦公設備嚴重缺乏等問題，地方BIN派出機構同樣存在辦公場所匱乏現象。

由于該國電力供應系統嚴重不穩定，首都以外地區不存在集中供電的電網，因此不但不具備現代化邊防出入境管理基本所需的電腦網絡，而且BIN大量人員的電腦操作基本技能仍是一片空白。困于預算不足的窘境，BIN的出入境證件查驗工作大量依靠手寫，大量的檔案文件只能紙質保存。同時由于管理人員缺乏檔案管理能力，文件嚴重丟失，秩序混亂，在實際上難以發揮應有作用。這種局面嚴重地影響著執法的連續性和準確性。

邊界巡邏本應是BIN的主要工作之一，該國目前700多公里的邊界線上，約有176個過境通道，但BIN僅有能力在其中較大的36處設立地方派出機構進行控制。其余通道只能采取五人以上的機動巡邏，但是能夠用于巡邏的僅有六輛四驅越野車，另有14輛皮卡雖然也可以用于巡邏和控制非法入境人員，但是在雨季基本不具備大部分路段的通行能力。在違法案件偵查中的犯罪嫌疑人、非法入境/停留的外國人拘留以及流離失所的難民收容工作中，BIN實際上也沒有相關設施予以應對。目前，BIN僅能通過借用當地警察局的拘留室扣留犯罪嫌疑人，而對于待遣送非法入境的外國人也并無相應的專門拘留營，突發的越境難民安置完全依靠聯合國機構的救助和安置。瀕臨大西洋的利比里亞，海岸線長達500多公里，其中大型港口五處，各種小型港灣漁村尚無相應數據。目前，除大型港口尚可設立數個BIN官員對進出人員、車輛和貨物進行一定程度上的目視檢查外，其余地帶基本無力管理，且海岸/海上巡邏力量仍舊處于擬議中而遲遲無果。

而且即便進行檢查，BIN人員的裝備水平也嚴重無法滿足現實需要，不僅沒有必要的電子設備、警犬等，甚至沒有防偽紙印刷的封條可供封印集裝箱使用。

利比里亞財政管理仍然處于較低的水平，BIN成員不僅工資較低，而且經常被拖欠，數月無法拿到工資，退休人員的養老金更是難以保證。即便是聯利團的BIN顧問在后勤供應問題上多方協調，此類問題仍然是“老大難”，直到目前僅僅勉強解決了邊界巡邏隊的津貼和通過銀行發放工資（避免被中間管理層拖欠和克扣），實現了基本工資保障。因此，BIN的士氣受到嚴重影響，人心浮動，紀律渙散，大量濫用職權的現象層出不窮。如，根據當地媒體2012年12月13日報道，BIN若干官員勾結警察借檢查移民證件之機進行勒索。這一局面帶來的另一個嚴重負面影響也已充分體現，BIN現有人員實行軍銜制，但受制于招募新的工作人員的困難，因此年齡結構和軍銜等級分布嚴重不合理。例如，通過聯合國顧問組甄別的729人中，計有24名列兵，6名中士，可是卻有少校軍官200人，上尉240人。嚴重的官多兵少結構，如果僅僅是存在于管理機構中尚不會構成問題，但是如果將之用于具有軍事行動性質的邊防管理工作則必然帶來一些問題。而BIN不僅是一個單純的出入境管理部門，同時也擔負日常邊防管理工作，是一元化的出入境管理機構。

（四）單列的一元化出入境邊防管理體制不適應多元化社會的發展。縱觀當今世界各國，出入境邊防管理方面，多數國家實行了多元化的管理體制。即便是美國也在通過《國土安全法》之后將原有的移民與歸化局一分為三，所有的執法、服務和防衛職能分屬三個機構。而利比里亞仍然堅持將BIN作為唯一的職能部門，雖然其內部也是按照三個職能分為三個不同的部門（負責邊防口岸檢查和巡邏的力量、負責行政事務的部門、負責辦理移民歸化事務的部門分屬三個副總監管理），但實際上使原本不必使用現役人員的大量事務性崗位占用了現役員額。

BIN在政府序列上完全單列，從管理體制上說BIN是垂直直屬于利中央政府司法部，獨掌出入境邊防管理職權，與利比里亞國家警察機構和地方政府機構之間不存在“條塊”雙重管理模式。雖然國土面積較小，國家規模不大，不會因此帶來中央政府和地方政府爭奪事權的現象，但這個模式也使BIN在日常邊境管理執法中不得不依靠與其他政府執法機關的聯合行動。即便如此，BIN由于法定職權的限制，以及利比里亞落后的社會管理水平、通訊交通條件，使執法效率低下，執法水平無法提高。

現實中，利比里亞地方政府和警察部門對BIN提供的協作很差，某些時候甚至因為特殊政治和社會因素對其進行掣肘。例如2011年3月14日，當地媒體GNN就曾經在報道中提及大批前戰斗人員越過邊界參與鄰國科特迪瓦內戰，地方警察出于種種因素在某種程度上采取縱容的態度，而BIN對此難以提出有效對策。

利比里亞長期以來沒有人口登記制度，警察部門對于相對定居的人口群體尚可依靠社區警務活動了解和掌握。而BIN的管理對象本就是具有高度流動性的人口群體，使用前述方法基本是不可能的。日常實戰中，BIN對于經常出現的回歸本國難民和鄰國新入境難民只能采取一些比較原始的識別方式。例如，聽口音，詢問家鄉村鎮名稱、道路河流等自然特征。這一類方式對于臨時越境的難民也許有效，但對長期跨界活動的武裝分子，尤其是跨境民族中的反政府勢力基本無效。另外，由于BIN現階段不具備首都以外的出入境記錄保存查詢能力，因此對于有過被拒入境、拒簽、遞解出境等人員，都不能準確辨識。

正是以上各種矛盾和困擾，使得BIN目前被稱作“公共安全服務部門中的孤兒”。

三、利比里亞移民和邊境管理極具特色的經驗

利比里亞《外國人和國籍管理法》的立法背景及立法參照對象都是基于市場經濟條件和開放社會環境的，因此較早考慮了外國人入境、停留、就學和就業管理等因素，條文設置上相對完整。但隨著時代和區域合作的不斷發展，執行該法也面臨不可避免的矛盾。

（一）利比里亞對外國人及移民的定義、管理和處罰。《外國人和國籍管理法》明確：外國人為“一切不具有利比里亞公民權的人”，可以分為：外交人員；外國來訪者（以合理理由入境且停留不超過60日者，如超過則列為外僑）；臨時過境轉機換乘者；臨時入境的海員、航空器乘員；外僑（留學生）；交流教師、訪問學者、其他類型代理人；經商停留超過60天者及其配偶、未婚未成年子女；受雇于利境內雇主的合同工人；雖不具有謀生手段但在利居住達15年者；總統宣布關系國家利益者；移民（利比里亞人的配偶、子女及其他符合條件、申請進入利比里亞欲成為公民者）。

對于違反管理法的人員，利比里亞主要通過罰金、拘留、遣送及有期徒刑等手段進行處罰。法條所規定的罰金數額普遍在當時相當于1000美元左右。對于外國人拒絕配合移民官員（BIN官員）的調查傳喚或離境命令等情況，也可通過總檢察長的命令進行行政罰款或通過法庭判決罰款并處有期徒刑。對于涉案工具（偷渡船只、車輛等），總檢察長有權要求法庭予以沒收。

外國人取得簽證后不得從事與簽證類型不符的活動。如果未經法定程序變更簽證種類并從事上述活動，將被處以繳納罰款、沒收保證金甚至驅逐出境的處罰。如不配合，將被提起刑事指控。

（二）外國人出入境的管理和入境許可的簽發。在利比里亞境外簽發簽證的權力屬于外交機構，在利比里亞境內則全部歸屬總檢察長及其代表--移民官員（BIN）官員。除去國際通行的禁入標準外，該法規定了數項含有政治歧視的禁入條款，但又賦予總檢察長和國務卿（外交部長）臨時授予被禁入人員簽證，以及在緊急情況下特許無護照外國人入境、過境的權限。

值得注意的是，該國對外國人入境管理采取保證金制度。比如，規定留學生必須有足夠生活資金，交流教師須提供3000美元保證金，自行經商者需提供5000美元保證金。而被利比里亞境內雇主雇用的外國人，必須取得勞工部的許可方能申請簽證。

移民簽證由領事官員負責受理，由國務卿（外長）審批；其他類型的長期居留簽證由領事官員受理，由總檢察長審批。但總檢察長有權知會國務卿，出于國家利益考慮停止發放和撤銷既有移民簽證，而國務卿應當接受此類要求。其余領事官員同樣有權自由裁量一個簽證申請者是否符合條件或者是應被拒絕。

通過一系列互相制約又互補的立法設定，總檢察長和國務卿理論上在對外發放簽證的權限上既實現了一定的彈性，又能保證整個簽證制度的可靠有效。

（三）利比里亞地理、人口狀況與移民管理工作的關系。利比里亞所處的特殊環境和人口狀況給移民和邊防管理工作帶來巨大的挑戰和困難。惡劣的自然環境使邊防管理工作成本高、效率低；復雜的人口狀況和政治環境一方面使移民和邊防管理工作的需求增大，一方面又造成該項工作的風險大、穩定性差。

這個困境也可以表述為：復雜的人文社會環境使國家處于不穩定狀態，因此難以對移民和邊防管理工作進行足夠的投入，而投入不足的邊防管理使種種影響利比里亞國家穩定的因素隨時可能失控，如：毒品走私、跨國組織人口販賣、武器走私、鄰國反政府勢力越界、本國雇傭軍參與鄰國內戰等。自然環境的惡劣正好成為上述因素得以托庇的有利條件。

因此，想實現利比里亞國家的穩定，在聯利團的傾力相助之下，穩定和逐步強化移民與邊防管理工作顯然是各項戰后重建工作的重中之重。在此基礎上，通過培訓、引導和監督等工作，聯利團移民邊防顧問組協助利比里亞BIN有效利用現有資源，最大化發揮效率，因地制宜地改進自身組織設置，并提醒利比里亞政府，BIN對其國內社會的安全穩定起到了不可忽視的重大作用。