改革開放40周年的回顧及新時代

改革開放40年來，中國由單向社會主義陣營國家開放的半封閉國家一躍而成全球化的世界貿易大國。但我國應該在此基礎上打造貿易強國，不馳于空想不騖于虛聲，深入貫徹實施十九大精神，全面總結我國改革開放40周年甚至民國時代的經驗教訓，加快形成“一是思想觀念再解放要出彩、二是體制機制再理順要出彩、三是政策體系再健全要出彩、四是對內對外再統一要出彩、五是軟硬環境再升級要出彩、六是產業結構再優化要出彩、七是金融效率再提高要出彩”的七彩全面開放格局。

全面開放格局最關鍵的就是解決成本與利潤問題、體制和機制問題、收益與風險問題，必須有“王炸、同花順”的沖擊力大震撼性強的組合行動。特別是，在某些方面要有超常規的大舉措和大手筆。例如，產業對外開放方面，要在范圍、層次、結構、布局等方面進一步拓展，除了經濟以外，還得有科技、文化、教育等各行各業的開放，但主要是建立我國全面開放格局的戰略支點，一是以建立“東部發達地區+云南+南亞東南亞”加工貿易產融合作共同體打造全面開放型獨立自主現代化制造產業鏈，二是以“生產性服務業+生活性服務業+社會性服務業”三管齊下打造全面開放型現代化服務業體系，三是以精準測度服務貿易SWOT、提升發展意識、質量、融合發展能力等舉措打造全面開放型現代化服務貿易產業，四是以“人民幣周邊化+離岸金融創新服務中心+多層次資本市場+國際化金融機構及產品”建設全面開放型現代化金融體系。五是以“撤市升縣+沿邊經濟+縣域經濟+園區經濟”建立全面開放型現代化空間系統。六是以“民營經濟+國資參股經濟+外資經濟+替代經濟+飛地經濟”建立全面開放型現代化立體混合所有制。

黨的十九大報告提出要“推動形成全面開放新格局”。第一要以“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。第二要拓展對外貿易，培育貿易新業態新模式，實行高水平貿易便利化政策，推進貿易強國建設。第三要實行高水平投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益。凡是在我國境內注冊的企業，都要一視同仁、平等對待。第四要優化區域開放布局，加大西部開放力度。賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。創新對外投資方式，促進國際產能合作，形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務網絡，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢。以上精神是我們未來對外開放的行動指南，特別是在對外合作、對外貿易、雙向投資、區域開放等方面，需要重點創新突破。加快形成新時代全面開放格局，必須全面貫徹實施十九大精神，并且結合具體實際，科學總結40年改革開放和民國時代對外開放經驗教訓，抓住全面開放趨勢，加大全面開放魄力，找準全面開放方向，出臺具有沖擊性震撼力的舉措，提升對外輻射能力和成效。

一、我國改革開放40年的經驗教訓

新時代建設全面開放格局，不僅要總結改革開放以來的經驗教訓，更要總結100多年前改革開放特色以及比較借鑒國際經驗教訓。

（一）我國改革開放的基本經驗

我國GDP從1978年的3645億元到2017年的827122億元，增長了226倍，這其中核心關鍵在于外貿的引領拉動。而外貿快速發展，在于中國相對適宜的刺激鼓勵政策。

第一，出口創匯導向的貿易政策。國家外匯奇缺，為了購買設備、技術、戰略物資甚至科技圖書都非常困難，因此改革開放最初就是把出口作為經濟增長第一引擎，通過各種優惠政策鼓勵出口創匯，支付經濟發展亟需的進口費用。隨后，中國開始廉價出口農產品、能源、礦產等初加工產品，同時大力發展三來一補或者轉口貿易，逐步積累外匯儲備。另外，國家實行強制結售匯制度，導致外匯沒有藏之于民而是集中于央行。出口創匯和強制結售匯制度實現了國民經濟特別是國際貿易和外匯儲備的急劇攀升。1978年到2017年，我國貨物貿易進出口總額從206.4億美元增長到41044.7億美元（增長198倍），外匯儲備從1.67億美元飆升至31399億美元（增長18801倍），2014年6月底達到39932億美元的最高峰（增長23911倍）。

第二，促進就業和技術引進的外資政策。為了填補資金短缺，除了出口創匯就是通過優惠政策積極吸引外資。一方面，中國上山下鄉的知識青年回鄉需要就業，另一方面跨國公司外包和一體化布局，促成了大量外資進入中國投資辦廠。中國引進外資也從出口創匯的邏輯取向提升至促進就業和換取技術，然而“市場換技術”換來的只是低端技術和辛苦加工組裝費而無法得到高端技術，或者換來的只是跨國公司的一個產業鏈環節或價值鏈環節。但外資企業的大量引進，促進了就業，也培育壯大了中國產業工人，帶動了中國民營經濟發展。1978年中國幾乎沒有外資，2017年利用1440億美元再創歷史新高，繼續成為全球第二大外資流入國。

第三，對外援助帶動的對外經貿合作政策。中國企業走出去最早都是出國實行軍事化的援助工作，援外精品或樣板工程贏得了受援國的高度認可，從而被授予一些有償項目或者接受邀請進行了一些投資。也就是說，我國對外投資經歷了援外帶動階段、激烈競爭階段到當前的“一帶一路”階段 。1978年開始，我國對外投資從無到有從小到大，2013年非金融類投資突破1000億美元大關，2014年1231.2億美元，2015年1456億美元，2016年1701.1億美元投資存量首次突破萬億元大關，2017年放慢腳步也高達1200.8億美元，也就是說中國3萬多億美元的龐大外匯以及100萬億元人民幣的巨額存款，蘊藏著通過對外投資來實現增值保值并且實現國家意愿的強烈需求。

第四，漸進式與空間試點相結合的突圍政策。在空間上，保障北京上海不亂的情況下，首先在沿海畫出了四個特區，然后確定沿海開放城市，接下來進行沿江開放和沿邊開放，最后內陸開放。在開放級別上，由出口加工區、保稅區，自由貿易試驗區，再到探索自由港建設。在制度開放上，人民幣匯率從盯緊美元的固定單一匯率制到有管理的浮動單一匯率，到參考一籃子貨幣進行調節的浮動匯率，最后到參考一籃子貨幣和美元的中間價制度。這種遞進式匯率制度改革，加上利率市場化、資本項目開放以及人民幣離岸市場建設等舉措，逐步推動了人民幣國際化。總之，人民幣自由可兌換依然十分困難，中國整體開放還有待提升。

第五，入市與入世齊頭并進。1992年鄧小平南巡講話再一次進行了思想解放，拋開了姓資姓社姓公姓私的爭論，市場化改革成為共識，外資再次魚貫而入。同年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，提出“要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；2012年黨的十八大提出要“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”；十八屆三中全會公報中指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用?！睂冗M行主動市場化改革的同時，積極通過開放來促進改革，特別是不斷加入各種國際組織進行制度化接軌。2001年加入了世貿組織，中國經濟大規模融入世界大循環，開始利用國際規則同市場經濟國家打交道，加上1997年國際經濟危機堅持人民幣不貶值的表現，中國經濟踏上了全球化快速增長通道直到2008年國際金融危機。

（二）我國改革開放的慘痛教訓

第一，發展不平衡不充分。一是國際收支失去平衡。經過40年的快速發展，中國終于成為世界第二大經濟體、第一大貨物出口國和第一大外匯儲備國，中國民眾的生活水平得到很大提高。與此同時，中國經濟的不平衡，特別是國際收支的不平衡，也達到前所未有的嚴重程度。3萬億美元巨額外匯儲備，一方面沒有實現藏匯于民，另一方面無法購買到我們需要的戰略物資和高新技術，積壓在中投和外匯管理局手中，為了保值增值不得不購買盈利性較好的美國債券，還得保留大部分防范美國匯率打擊，因而這些巨額外儲無法將戰略轉化為國內經濟發展的有效投資。二是區域發展不平衡。東部地區明顯好于中西部，南部發展好于北部，沿海發展好于山區，漢族地區明顯好于少數民族地區。一個省內發展也十分不平衡，經濟最發達的廣東省，中國四大經濟特區廣東占有三席，但只有深圳發展起來，汕頭和珠海不管是經濟總量還是質量遠遠沒有騰飛；珠江三角洲的深圳、東莞、佛山、廣州發展起來了，但是粵北的清遠、韶關、河源等地發展依然十分落后。三是經濟與其他領域發展不平衡。不僅經濟本身發展不平衡，經濟與政治、社會、文化、生態等各方面存在不對稱。例如，經濟發展了，造成了嚴重的精神和環境污染；經濟市場化了，政治市場化仍然遙遙無期；經濟騰飛了，社會保障中教育、醫療等仍然十分落后；經濟異軍突起，但是文化等服務貿易逆差十分巨大。四是貿易結構不夠合理。服務貿易占比偏小。我國服務貿易統計從1982年開始，從43.4億美元增長到2017年的6941.1億美元，增長159倍。但是1992年至今，服務貿易都是逆差，2017年逆差高達2389.6億美元。1982年服務貿易占貨物貿易比例為43.4/407.9=10.63%，2017年服務貿易占貨物貿易比例為6941.1/41044.7=16.91%。國內區域占比不均衡。2017年中西部地區出口占全國僅有16.2%，較上年同期僅提高1.0個百分點。商品結構亟待改善。2017年高技術含量、高附加值的高新技術產品出口占比僅為29.4%，同比增長只有0.6%。五是市場換技術不對稱。開放市場過度，外資占據了營銷渠道，沖擊了本來建立起來的供銷社系統。外資占據了產業鏈上游和價值鏈高端，導致中國沒有形成獨立自主的產業鏈，出口往往受限于國外市場，只能賺取廉價的加工血汗錢。市場開放沒有換來技術引進，或者說引進的都是西方已經過期的專利技術和低級技術。

第二，海外投資無序發展。盲目跟風導致投資巨虧。例如，2007年5月中投池子30億美金購買黑石9.4%股權損失逾173億港元。同年12月向摩根士丹利投資了56億美元賬面損失約60億美元。內保外貸投資國外虧損企業。對房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等不熟悉領域進行大額非主業非理性投資。例如，萬達在國內大肆貸款，然后出國收購虧損的院線和制片公司。海外資產被高管私有化。由于監管失力，海外資產被高管代持然后被私吞轉移或者注冊其他公司合法兼并。資本借各種名目外逃。在國家走出去戰略實施過程中，民營企業為了轉移資產，到發達國家或者自由島注冊投資。海外經營面臨合規性風險。由于沒有合規經營監管體系，出現企業屢屢違反國際組織、發達國家的有關規定，導致出現差點倒閉的“中興事件”。

第三，產業發展受制于人。改革開放以來，雖然融入全球化，參與了國際分工，但是在產業發展中沒有多大的話語權決定權。就連我國發明創造的抗瘧神藥青蒿素，雖然制造都在中國，但銷售主渠道卻被世衛組織和瑞士諾華等藥企控制，不得不借助它們進行推廣和銷售。大豆產業更是岌岌可危，80%依靠進口，壓榨能力90%被美國控制。石油外貿依存度已經超過60%，油價受制于美國的WTI指數和英國的BRENT指數。也就是說，我國沒有完全獨立自主的產業，高鐵、核電等中國名片，很多核心環節還得依靠進口。中興事件更加凸顯了我國在核心競爭領域的芯片、半導體、集成電路等方面的落后狀態，不管是人才、管理、技術、發展戰略、危機處理能力等方面，都存在令人十分尷尬的地方。

第四，中介服務十分脆弱。中國市場化建設通過改革開放40年取得了長足進展，但是市場化委托代理、契約精神和法律意識依然十分薄弱，中介服務十分有限，律師、律所、會計師事務所等現代化高端服務業沒有發展起來或者沒有規范起來，沒有做到一切交易事務律師全權代理，特別是跟政府打交道還得企業家親自出面，導致出現各種“跑部”進京和行賄送禮現象。

（三）我國改革開放的短板缺陷

一是形成了一切向錢看向房看的集體意識。似乎大部分人都鉆進了錢眼，整個社會就是為了升官發財，升官最終也是發財，以至于很多耐不住寂寞的官員下海經商或者貪污受賄。為了孩子獲得更好教育、家庭生活更加美好、防止病無所醫，每個體制外人士都拼命賺錢。高額的房價和相對低廉的工資，使得每個人努力工作一輩子就是為了一套房，最終還是鉆進錢眼里。金錢和利潤意識雖然激勵了個人和企業的艱苦創業，但也引發了個人喪失基本道德和法律意識，以及企業社會責任缺失。

二是制度接軌成為國際化最大的軟肋。雖然雙軌制在價格闖關中成為改革動蕩的緩沖器，在初期改革中發揮了巨大作用。但是后續改革最大的遺憾是存在形形色色的雙軌制，導致腐敗滋生和效率耗損。例如，央企數量少但卻掌控絕大部分的優質資源，包括人才、資金、技術、土地、礦產等資源，而數量龐大的民企則嗷嗷待哺；外貿體制分為國營與非國營；政府管理體制分為公務員（或參公）與事業編制，事業單位里面又分為事業編制與企業編制，央企編制分為正式編制和合同工。電視臺更是花樣百出，有臺聘、欄目聘、項目聘，還有臨時工。還有諸如退休金、公積金、醫療保險多軌制。總之，制度缺乏國際性接軌，是我們最大的軟肋。金融是制度敏感型產業，但金融一直是中國“未完成的經濟改革”，金融市場中存在各種各樣的制度缺陷，而且這些制度置換一時難以成功，因為制度總是有內生性和不斷內卷不斷自我加強的慣性。另外，人民幣自由兌換、人民幣全球化等金融開放還十分有限，也從另一方面反證我國金融市場化和金融制度健全等方面亟待提升。因此，特朗普訪華的重中之重就是商談中國金融改革，我國也似乎傾向“實業走出去，金融引進來”的改革開放新格局。除了金融領域的制度滯后，行政、司法、立法、監察等領域的制度建設也存在很多不足，特別是建政60多年來沒有民法典，社會主義法律體系依然不夠健全。另外，不善于運用國際規則、國際慣例、國際法律同國外進行博弈性競爭。最大一個制度漏洞就是信用體系。例如，沒有建立起全面系統的涵蓋企業、金融、個人、行業、政府的信用體系，加上沒有第三方市場化信用評級機構，使得整個營商環境難以如西方發達市場經濟體那樣公正透明。

三是國際談判綜合成效亟待全面提升。入世以來，連續十多年成為貿易摩擦最多最重的國家，對外貿易遭受嚴重阻礙和損失，貿易爭端貿易摩擦應對十分不力。1991、1994、1996三年對中國進行三次特別301調查，公布了數十億美元的報復性關稅征收清單。1991年還就市場準入的不公平壁壘向中國發起301調查并宣布39億美元報復性關稅懲罰，最終我方承諾5年內取消許可證、配額、管制等進口壁壘。2010年針對中國清潔能源產業發起301調查，迫使我方取消相關補貼或項目。2017年8月在前5次301調查的基礎上，再次宣布對中國進行301調查，涉及技術轉讓、知識產權和創新領域的法律、政策和行為。沒有組建類似美國的貿易談判代表統領對外經貿談判，導致我國對外談判分散于外交部、發改委、財政、商務部、海關、質檢等各涉外部門。氣候變化與大氣污染防范談判積極參與，但是沒有話語權決策權。雙邊自由貿易協定已經有16個，數量還是偏少、層次還是偏低。組建以我為主為我服務的國際組織的能力還很欠缺，亞洲基礎設施投資銀行和瀾湄合作機制相對比較成功，但也是剛剛起步。上海合作組織雖然是發起方，但因為有俄羅斯和印度，導致我方無法主導。金磚國家合作機制也是因為有俄羅斯和印度，導致十年發展效果有限，機構十分松散，我方話語權受到限制。

四是服務貿易低素質增長局面還在持續。服務型政府還沒有建立，因此創新型政府沒有建立；服務業雖然已經成為經濟最主要組成部分，2017年三大產業比例為7.9：40.5：51.6，而世界平均是5%、31%、64%；服務貿易自1992年開始一直逆差，2017年全年服務進出口總額46991.1億元，同比增長6.8%，連續4年保持全球第二位，但逆差高達16177.4億元。雖然電信計算機和信息服務、知識產權使用費和個人文化娛樂、金融服務、維修維護等新型服務貿易取得了長足發展，但是文化貿易逆差巨大，技術貿易十分低端，旅行、運輸和建筑等三大傳統服務仍占據主要份額。

五是政府管制依然十分嚴重。政府還沒有從管制向服務轉變，更不用說創新型組織建設。全國被劃分為三六九等的開發開放層次，最高的層次是自由貿易試驗區，如上海、福建、廣東、天津等省市的部分區塊；第二層次的是各地的保稅區、出口加工區；第三層次是邊境跨境合作區；第四層次的是各地國家級開發區；第五層次是各地的省級開發區；第六層次是除了上述五個地方的大部分地區。對外開放負面清單依然十分冗長，自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2017年版）還劃分為15個門類、40個條目、95項特別管理措施。

六是企業沒有金融屬性。企業大都已經進入衰落期，所謂獨角獸企業也大都日落西山或舉步維艱。大部分企業都有負債，投資價值和投資前景均十分暗淡。就連萬達、恒大等大企業負債率都遠遠高于50%的合理水平，截至2016年6月底負債分別為72.6%和81.8%。國有企業負債情況，根據財政部數據，截至2017年6月末，國有企業負債率為65.6%。學者研究發現 ，有40%到60%的國有企業，資產負債率在90%以上；5%到15%的國企負債率超過95%；甚至還有一些企業負債率超過100%。根據科法斯調查，中國企業負債比最高，2015年負債總額已占GDP的160%，較2008年增加60%。根據國際清算銀行（BIS）的統計數據，從1996年以來，中國實體經濟債務總額逐年上升，尤其是2008年以來擴張幅度加快。從杠桿率來看，截至2015年9月末，實體經濟杠桿率為248.6%，較2008年上升了100.3個百分點 。因此2017年全國金融工作會議“把國企降杠桿放在重中之重”，特別強調“國企去杠桿”。另外，企業大都沒有核心技術，而且熱衷于房地產和礦產資源投資，導致不斷舉債經營，導致國際金融危機以來，在外需不足和創新落后的情況下，不得不生產短平快的低級產品進行網絡內銷，雖然造就了虛假的電商繁榮，但成長性和投資性不強。

總之，中國改革開放40年，主要還是被動開放和被動現代化，外向型經濟發展在很多方面沒有根本性破題。一是外向型經濟發展理念沒有根本性破題。五大發展理念中，開放發展理念已經確立，但是創新發展、協調發展、綠色發展、共享發展等理念還沒有根本樹立。二是外向型經濟體制機制沒有根本性破題。熟悉經濟工作的人才沒有得到挖掘任用，黨政一把手缺乏開放眼光和理念，特別是全國依然很多縣區沒有外向型經濟。外交部門不是服務而是阻礙外向型經濟發展，發展改革委缺乏統領對外經貿合作服務體系，商務主管部門職能分散特別是地方分散于發改委、工信委、服務委、外事辦、博覽局和招商局，外向型經濟九龍治水最終治不了水。三是外向型經濟政策體系沒有根本性破題。雖然提出貿易自由化投資便利化，但沒有標志性的外向型經濟政策，自由貿易區仍只是保稅區的翻版，不敢提自由港而仍停留于自由貿易港（區）。四是外向型經濟對內對外轉換沒有根本性破題。對內開放和對外開放、內貿和外貿、內資和外資沒有協調統一。參與全球經濟治理建樹不多，一帶一路建設具體項目推進滯后，人類命運共同體構建剛剛起步，南亞東南亞輻射中心建設不足，生產力南下和兩洋戰略沒有出臺，瀾湄合作、金磚國家合作等機制發展緩慢。五是外向型經濟軟硬環境沒有根本性破題。國際大通道建設徘徊不前，電子口岸通關便利化依然效率不高，政府開拓創新和配套服務能力十分有限。六是外向型經濟戰略支點沒有根本性破題。沒有形成強大的加工貿易產業鏈、服務業供應鏈、服務貿易價值鏈、科技創新鏈，嵌入國際分工、全球價值鏈不深，沒有強大的企業產業火車頭。七是外向型經濟金融支撐沒有根本性破題。沒有形成自身強大的支持對外經貿合作的銀行業體系、資本市場、保險機制、金融產品、金融服務，也沒有形成走出國門的屬地化金融體系。（未完待續）

（作者簡介：楊枝煌，國家商務部工作人員，中國首位法金融學博士后，長期關注中國經濟金融熱點問題研究。）