銀行如何玩轉PPP

2017年2月，武漢市城鄉建設委員會實施的武漢市軌道交通8號線一期PPP項目社會資本采購預成交公示。公示信息及項目材料顯示，招商銀行股份有限公司（牽頭方）、中國光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份有限公司聯合體中標，成為繼濟青高鐵（濰坊段）、貴陽市軌道交通2號線一期工程之后第三個銀行中標的PPP項目。此消息一經發出，業界一片嘩然，引發業界關于“誰能成為合格社會資本”的大討論。雖然項目的信息細節披露并不完整，但幾乎可以肯定的是，該項目是以PPP之名，行融資之實。對于政府方股東武漢地鐵集團而言，不僅實現了資本金和債務的融資，還實現了出表。本文從銀行參與PPP項目的原因和動機、面臨的困難等方面做進一步的探討。

銀行參與PPP的原因和動機

放貸壓力巨大

近兩年金融圈流行的說法是“市場上錢太多，好項目太少”，這是當前金融業的真實寫照。對于銀行來說，最主要的任務是用好、用足政策，通過發放貸款將央行配給的貸款新增規模消化掉，而發放貸款是完成如中間業務收入、利潤、結算等其他指標的前提和基礎。各家銀行都面臨嚴重的資產荒，貸款規模很多，但沒有好的項目可投，主要原因在于以下三個方面。

（1）在經濟下行壓力下，各家銀行主動收縮了民營企業的貸款規模。各家銀行都面臨著不良貸款快速上升的壓力，對于基層銀行而言，一旦發生不良貸款，就有可能被追責，相關負責人甚至可能丟掉“帽子”。因此，銀行最重要的任務是控制不良貸款率的上升。在這一背景下，銀行對放貸項目的要求更高，寧肯少賺點，也不能發生不良貸款。對于好項目，哪怕利率低一點，也會去做;對于有風險的項目，哪怕給的利率再高，也會非常謹慎。

（2）地方政府債務置換導致銀行騰出很大的貸款規模。2015年，財政部為規范地方政府存量債務管理，計劃用三年時間，通過發行地方政府債券置換地方政府存量債務14.34萬億元。2015年、2016年、2017年分別置換了3.2萬億元、5萬億元、2.77萬億元的地方政府債務。在置換的存量債務中，融資平臺的銀行貸款占比最大。對于銀行來說，這些債務置換后，需要用新發放的貸款填補債務置換導致的“缺口”。

（3）銀行面臨各路金融機構的競爭。一般來說，銀行的資金在所有金融機構中利率最低、期限最長，但銀行的審批也是最嚴格的，資金的使用也是最不靈活的。對于地方政府而言，一方面希望資金成本低一些、期限長一些;另一方面希望手續簡便，使用靈活。有些時候，地方政府寧肯犧牲一些成本，也會選擇手續簡便、使用靈活的資金來源，如信托、資管計劃、基金等。

PPP市場規模可觀

在銀行面臨資產荒的近三年，我國的PPP在蓬勃發展。根據北京明樹數據科技有限公司的統計，截至2018年7月，全國范圍內公布中標的PPP項目已達11.52萬億元，總個數為7 904個。在PPP發軔伊始，很多銀行并不看好PPP。但隨著PPP以不可逆轉之勢快速發展，銀行逐漸調整內部政策以適應PPP的發展，積極通過以投帶貸、投貸協同的方式參與PPP。前述銀行聯合體中標武漢市軌道交通 8 號線一期 PPP 項目，正是通過投資獲得了后期債務融資的優先權。

適應政策變化

一直以來，政府類項目對于銀行來說屬于優質資產，尤其是近幾年各銀行不良貸款率快速攀升之后，政府類項目更成了“香餑餑”。國務院國發﹝2014﹞43號印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》和新《預算法》實施后，地方政府通過融資平臺新增負債受到限制，且不得違規舉債和擔保。2014年以后，各家銀行主要采用政府購買服務模式向政府類項目發放貸款。這一模式可行的依據是政府購買服務的支出不列入政府債務，僅算作政府的財政支出。

銀行出于風險防控的需要，要求地方人大和財政部門出具承諾函，承諾的內容如“政府協調財政資金償還銀行本息”“將政府購買服務資金納入財政預算和中長期財政規劃”等。最初，地方政府迫于銀行的壓力，抱著僥幸、跟風的心理出具了承諾函。

但目前看來，地方政府對銀行出具各種承諾函幾乎再無可能。2016年10月，貴州多地發文要求清查財政性違規出具擔保函和承諾函的自查自糾工作，部分地方政府甚至撤銷了此前向金融機構出具的各種承諾函。2017年1月初，財政部分別致函五省市和兩個部委，要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為，并依法處理個別企業和金融機構違法違規行為。由此看來，銀行與其繼續做政府沒有任何出函保障的政府購買服務類項目，還不如偏重PPP項目一些，最起碼可以光明正大地取得地方政府納入預算的函，間接與地方政府信用掛鉤。

銀行參與PPP面臨的問題

整體來看，銀行目前操作的PPP項目還非常有限，甚至很多大型銀行的省級分行近三年都沒有做成PPP項目。概括起來，這是如下兩個問題導致的。

做不了

目前，銀行在開展PPP業務時仍然存在很多的障礙。

（1）過于挑剔，自設的準入門檻太高。銀行對項目、社會資本和地方政府都有相應的要求。對項目，銀行優先支持進入省庫及以上級別的PPP項目，最好是相關部委的示范項目;優先考慮采用政府付費模式或者可行性缺口補助模式的PPP項目，以間接與地方政府信用掛鉤。對社會資本，銀行要求是央企、地方國有企業，最起碼也要是上市公司。對地方政府，銀行要求其滿足一定的財力標準，最起碼要求是百強縣的項目。

（2）期限、利率難以滿足PPP項目的要求。PPP項目的合作期一般較長，軌道交通類等大型項目的合作期更是達到25年以上，這就要求銀行在貸款期限上能夠匹配。目前，大型銀行的PPP項目貸款期限基本上能做到與PPP合作期一致，但大多數中小銀行還做不到。在利率方面，多數情況下，貸款利率較基準利率的浮動比率是投標報價的指標之一，銀行的實際貸款利率只有低于社會資本的投標報價水平時，社會資本才會接受。一些強勢的央企和地方國有企業直接提出貸款基準利率下浮的要求，一般中小銀行也很難做到。

（3）投貸協同難以滿足社會資本的要求。社會資本的資金需求分為兩部分，一部分是項目貸款，另一部分是資本金。以項目公司為主體進行貸款融資相對容易一些，但資本金相對較難。此前，常用的是采用產業基金的模式來解決社會資本資本金不足的問題，但在資管新規及一系列PPP相關政策出臺后，現階段通過產業基金解決資本金已幾乎不可能。實踐中，社會資本往往希望銀行投貸聯動以真股權方式參與PPP項目，以項目貸款支配權來解決資本金不足的問題，但銀行在現階段還很難做到以真股權方式投資PPP項目。

搶不著

PPP項目與一般項目的融資有三個方面的顯著差異。

（1）資本金到位時間存在剛性約束。PPP相關協議中會明確資本金到位時間，協議一旦簽訂，社會資本必須按期繳納首期資本金（一般是PPP合作協議簽訂后3個月內）。在這種情況下，社會資本選定某一家銀行合作是不明智的，因為一旦銀行不能如期完成審批，或者坐地起價，提出額外條件，就會使社會資本陷入被動。因此，比較好的做法是讓有參與意向的銀行同時去審批，誰先完成審批就給誰做;同時完成審批的，選擇條件最優惠的;同時完成審批條件又相同的，可以拼盤來做。

（2）PPP項目融資異地化的特征明顯。絕大多數情況下，社會資本與項目處于不同地域。社會資本可以在全國范圍內選擇合作銀行，不一定會優先考慮不熟悉的本地銀行，因此對于本地的銀行來說，未必具有“近水樓臺先得月”的優勢。

（3）PPP項目的融資方式更加多元化。社會資本最關心的是資金的可獲得性和及時性，其次才去考慮成本、期限、信用結構等因素。由于銀行審批速度相對較慢，社會資本在尋找銀行的同時，也在嘗試其他方式，如基金、信托、租賃等。多元化的資金供給渠道也對銀行參與PPP項目產生“擠出效應”。正因為PPP業務很難搶，與其讓社會資本挑挑揀揀，讓社會資本賺利差，還不如擼起袖子自己干，有些銀行直接作為社會資本參與到PPP項目中來，這才出現前述銀行聯合體中標武漢市軌道交通8號線一期PPP項目的情況。

對銀行參與PPP的建議

接受PPP發展不可逆轉的大趨勢。過去，對于政府類投資項目，銀行是直接與政府（平臺）發生借貸關系。采用PPP模式后，社會資本成為“第三者”，銀行將直接與社會資本發生關系。銀行要接受和適應這種轉變。

加強頂層設計，從總行層面制定適合PPP項目的相關政策。PPP項目的融資市場是相對公平的，不用拼關系和資源，誰能在滿足社會資本訴求的前提下，審批的速度快，效率高，誰就可以獲得項目的融資參與權。在期限上，要能夠適應PPP項目合作期長的特征。在信用結構上，要能夠接受資產不抵押，股東不擔保，僅使用PPP合作協議項下收益權質押的擔保方式。在審批權限上，總行要賦予下級銀行更多的權限，最起碼要讓省級分行有更多的自主權決策審批PPP項目。

加強創新。PPP項目的投融資模式非常復雜，每個PPP項目也都具有很強的個性化。銀行要在產品、模式、服務和流程等方面加大創新力度，以適應PPP項目的需求。

加強PPP專業人才隊伍的培養。對傳統的政府類投資項目，夸張地說，銀行閉著眼睛做都沒問題，因為這些項目是基于地方政府的信用來做的。在PPP模式下，對銀行的風險識別、評審能力提出了更高的要求，需要有一批懂PPP的專業人才來參與。

結語

雖然PPP在我國已經發展得如火如荼，但銀行在PPP方面的思想理念、授信模式、經驗積累和人才儲備還遠不能適應PPP快速發展的節奏。順利融資是PPP項目成功落地最重要的保障因素之一，缺乏銀行參與的PPP項目肯定難以達到真正的物有所值。希望我國銀行業能夠加快自身的變革，盡快適應PPP大潮，為PPP行穩致遠保駕護航。

劉新平，中鐵（上海）投資有限公司副總經濟師兼投融資研究中心主任，浙江杭海城際鐵路項目公司監事會主席，國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家，特許金融分析師（CFA），高級經濟師，金融學博士。