以色列通信監聽法律規制

羅琨

以色列自1948年宣布獨立以來，其國內外安全形勢一直較為嚴峻。幾十年來，以色列不僅發生了幾次較大規模的戰爭，還長期面臨著暴力恐怖襲擊的現實危害。以色列一方面強調保護人權，另一方面尤為重視保衛國家安全、打擊恐怖主義，因此在某些領域形成了獨特的法律規制，其中尤以通信監聽最為典型。以色列的通信監聽法律既注重對個人隱私的保護，又注重對國家安全、執法機構監聽權力的保障。

一、以色列有關隱私保護的法律

以色列有關隱私保護的法律主要有《基本法》（Basic Law）和《隱私保護法》（Privacy Protection Act）。

（一）《基本法》

以色列《基本法》相當于憲法，其第7條有關“人類尊嚴和自由”的表述如下：

（a）人人皆有隱私權；

（b）未經本人同意，禁止擅闖民宅；

（c）禁止搜查私人住宅、身體，禁止檢查他人的身體和所有物；

（d）禁止侵犯他人言論、著述、檔案中的個人隱私。

在幾起重要的判決中，以色列最高法院一再重申，隱私權是一項基本的憲法權利。然而，像其他基本權利一樣，隱私權也不是絕對的，它還需遵守《基本法》第8款的“限制條款”。“限制條款”稱，除了依照符合以色列利益或基于正當目的而制定的法律，且不超過必要限度的情形之外，禁止侵犯隱私權。

（二）《隱私保護法》

以色列《隱私保護法》適用于個人和公共部門，涉及民事、行政和刑事權利和義務。該法第1條禁止未經當事人許可侵犯個人隱私，第2條對個人通信隱私保護進行了規定，第19條規定了包括以色列警察、軍事情報局（阿曼）、安全總局（辛貝特）、情報與特殊使命局（摩薩德）在內的執法機構和安全機構的責任豁免情形，該條稱：

（a）依照法律授權的行為免責；

（b）基于安全目的的行為免責。

與安全機構和執法機構合作的非政府組織，如電信運營商，在主觀無過錯的情形下，可依據《隱私保護法》第18（2）（b）條和第19（a）條的規定，“基于法律、道德、社會或職業義務”提供用戶個人資料，并免于刑事和民事處罰。

二、以色列有關通信監聽的法律

以色列有關通信監聽的法律主要有《電信法》（Telecommunications Act）、《監聽法》（Wiretap Act）、《通信數據法》（Communications Data Act）和《安全總局法》（General Security Service Act）。

（一）《電信法》

與美國1994年《通信協助執法法》（CALEA）相似，以色列1982年《電信法》允許政府對電信運營商“發號施令”，要求他們修改、設計其設備和服務以保障政府可以實施秘密監聽。《電信法》第13條規定，以色列總理與以色列通信部長協商后，基于國防部長、安全總局、摩薩德的要求，會向電信運營商發布指令，內容涉及設備的安裝、服務的提供、設備的兼容和設備的使用等。《電信法》第13條還定義了“安全機構”的范圍：包括以色列國防部、安全總局、摩薩德、以色列警察和監獄。另外，《電信法》所指的運營商包括固定電話運營商、蜂窩網絡運營商、互聯網服務提供商以及廣播運營商（有線電纜和衛星）。

《電信法》第13（d）條規定，以色列總理依據《電信法》第13條做出的指令是秘密的。第13（e）條規定，對因履行法律義務而侵犯個人隱私的運營商及具體執行的雇員可免于刑事和民事處罰。有關以色列政府向運營商支付費用的事項一直以來都充滿爭議，《電信法》第13（c）條規定，依據本條之規定支付的費用按照相關安全機構和運營商之間達成的合理補償協議支付；若未達成或無協議的，由總檢察長指定專人決定。

（二）《監聽法》

1.概述

1979年的《監聽法》對執法機構和安全機構的監聽（或合法監聽）進行了規定，并禁止非法監聽。在該法中，“談話”不僅包括語音通信，還包括計算機之間的通信；“監聽”被定義為“未經任何一方談話人同意，使用設備竊聽談話的行為”。在許多法院決定和指令中，以色列法院和總檢察長對“攔截”實時和非實時通信究竟算“監聽”還是算“搜查”進行了斟酌。一般而言，獲取犯罪嫌疑人的語音郵件、文本信息或電子郵件算“搜查”，而對正在傳輸中的信息進行“攔截”算“監聽”。然而，總檢察長仍然認為，對任何非實時信息（即使是互聯網服務提供商服務器中的信息）進行“攔截”都算“搜查”。

2.執法機構的監聽

作為主要的執法機構，以色列警察要想進行監聽，只有在獲得地區法院院長或副院長簽發的許可令之后實施才是合法的。以色列警察實施監聽的次數如表1所示。不難算出，其監聽比例相較于人口50倍于己的美國（2005年監聽次數為1773次）是非常高的。

表1

3.安全機構的監聽

相較于執法機構，安全總局、摩薩德、阿曼等安全機構只要得到總理或國防部長的授權，就可以在沒有司法監督的情況下進行監聽。《監聽法》第4條規定，安全機構負責人以書面形式提出監聽申請后，總理或國防部長應充分權衡侵犯隱私和保衛國家安全的輕重，如果認為后者更重要，則可以書面形式批準實施監聽措施。《監聽法》第4（b）～（c）條規定，書面批準中應包括以下信息：被監聽者的身份及其通信設備、談話發生地點、監聽期限（不超過3個月，但可延長）等。在緊急情況下，安全機構負責人可以授權實施不長于48小時的監聽，但需要立即告知總理或國防部長，而總理或國防部長可以停止這樣的監聽。涉及國家安全的監聽許可盡管不受司法監督，但需每季度向總檢察長進行匯報，而此類監聽的數量應每年向議會匯報。

4.《監聽法》規定的其他事項

《監聽法》還對下列事項作了規定：監聽設備的生產、進口和合法取得，通過合法監聽獲取的證據材料的保存和銷毀，非法監聽或不適當授權監聽所獲證據的采納等。通常情況下，非法監聽或不適當授權監聽所獲證據應予排除，但在涉及重罪的訴訟中，若法庭認為查清事實比保護隱私更重要，則證據可以采納。此外，若批準實施監聽措施的程序有不適當之處，但在執行監聽時主觀善意，則證據也可以采納。《監聽法》1995年修正案中還規定，使用監聽措施所獲取的證據材料可用于指控在監聽過程中發現的除監聽目的之外的其他違法行為。

（三）《通信數據法》

1.概述

2007年，以色列議會通過了《通信數據法》，規范了執法機構獲取通信數據的程序。在此之前，獲取不含內容的通信數據是由20世紀30年代制定的晦澀難懂的《刑事訴訟法》所規范的，而當時以色列還是英國的殖民地。此外，2002年通過的《安全總局法》也有一條專門對不含內容的通信數據的搜集程序作了規定。《通信數據法》引發了以色列公眾的強烈爭議，被普遍認為挑戰了具有憲法地位的以色列《基本法》的效力。與之形成鮮明對比的是《安全總局法》，它授予了安全機構不受司法監督的寬泛權力，理應會遇到更大阻力，卻順利地通過了議會投票。造成這種結果的原因有三：首先，個人手機在2002年才剛剛普及，其上網功能幾乎可以忽略不計，以色列民眾尚未意識到通信數據對個人隱私的潛在影響；其次，《安全總局法》出臺時恰好碰上以色列國內第二次因提法達（即巴勒斯坦人武裝起義），以色列民眾需要一部強有力的法律來保障國家安全；最后，安全總局、摩薩德等國家安全機構在以色列一直享有法律特權，相較于以色列警察而言極少遭到公眾的起訴和批評。

2.執法機構的通信數據獲取

《通信數據法》將“通信數據”定義為“不含通信內容的位置數據、用戶數據、流量數據”。《通信數據法》規定在三種情況下執法機構可以獲取通信數據：

第一種情況。該法第3條規定，為保護人身安全，揭露、調查、阻止犯罪，逮捕和起訴嫌疑人或依法沒收財產，警察及指定的執法機構可向法院申請獲取通信數據。電信運營商必須立即提供協助，但不得探聽事由。

第二種情況。該法第4條規定，為了防止重罪的發生，逮捕重罪嫌疑人，挽救人的生命，且在時間緊急的情況下，無需法院授權，高級警官可以簽發獲取通信數據的緊急許可令，但許可時間不得超過24小時。《通信數據法》要求警方定期向總檢察長和議會報告使用緊急許可令的次數。與第一種情況一樣，電信運營商必須立即提供協助，但不得探聽事由。

第三種情況。授權警方要求電信運營商（固定電話運營商、蜂窩網絡運營商，但不包括互聯網服務提供商）提供信息，包括所有手機用戶的識別信息（如ID號、住址、電話號碼和手機唯一識別碼）、運營商蜂窩天線分布圖（如每部天線的識別細節和覆蓋范圍）等。

此外，《通信數據法》第3條規定，如果涉及到享有證據特權的專業人士，如律師、醫生、記者，則法院只有在這些人“牽涉到犯罪時”才能簽發針對他們的通信數據獲取許可。第5條規定了電信運營商的保密義務，即除非法院命令這樣做，電信運營商及其雇員不得向用戶及其他任何人披露通信數據提供給警方及其他執法機構。第10條規定，運營商因依照本法第3、4、6、9條將通信數據提供給警方和其他執法機構所產生的費用將得到補償，具體數額由通信部長決定，但僅針對合理的支出。第15條對《監聽法》進行了修訂，授權簽發監聽命令的法院或負責人亦可簽發獲取通信數據的許可令。

3.有關《通信數據法》的爭議

自2008年4月起，以色列人權委員會（ACRI）等組織曾先后向以色列最高法院上訴，認為《通信數據法》部分違憲，且嚴重侵犯隱私權。該委員會具體指出了三方面的問題：第一，在輕罪調查中獲取通信數據的情況廣泛存在，應將獲取通信數據的行為限定在重罪調查中；第二，對根據《通信數據法》第3條進行授權的審查太寬松，有些授權只是為了搜集情報而非調查案件；第三，警方根據第4條簽發的緊急許可令不能針對享有證據特權的專業人士。

以色列最高法院于2012年5月否決了以色列人權委員會的訴求，盡管也承認《通信數據法》具有侵犯隱私的本質，但在花97頁篇幅分析了《基本法》的“限制條款”后，最終得出結論：《通信數據法》的制定目的正當，而且沒有超過必要限度。最高法院還認為，限制執法機構的這種調查權力將會顯著降低他們與日益高科技化的犯罪分子作斗爭的能力。與此同時，最高法院也對三方面的問題做出了解釋：允許對輕罪進行調查，但只限定于調查特定犯罪嫌疑人或犯罪事實，且不能用于單純搜集情報；緊急許可令只有在緊急情況下調查重罪才能簽發。然而，在緊急許可令是否能針對享有證據特權的專業人士這個問題上，法官們產生了分歧。大多數法官認為，緊急許可令不能針對記者，除非記者自身是嫌疑人或被侵害人，而對于除記者外的其他人士，通信內容可受到保護，通信數據則不在保護之列。少數法官認為，獲取通信數據會侵害律師和醫生的秘密，執法機構不能簽發針對享有證據特權的專業人士的緊急許可令。

（四）《安全總局法》

在20世紀90年代之前，安全總局主要是依據行政決定而非法律來獲取通信數據，因此以色列政府決定制定一部法律來確定安全總局的地位并規范其權力。經過安全總局法律部門和以色列司法部多年的籌備，《安全總局法》最終于2002年得以通過，明確規制了安全總局對通信數據的獲取。

《安全總局法》第11條規定，安全總局可以獲取的通信數據來源于《電信法》所指的運營商，包括固定電話運營商、蜂窩網絡運營商、互聯網服務提供商以及廣播運營商（有線電纜和衛星）。第11（b）條賦予總理幾乎不受約束的權力來規定運營商需要向安全總局提供的通信數據種類。第11（c）條賦予安全總局局長允許安全總局訪問這些通信數據的寬泛的權力。為了限制這種寬泛的權力，《安全總局法》對透明度做出了要求，第11（c）條規定，安全總局局長需要在每一份許可令中就所搜集數據的詳細內容、使用目的、數據庫地址進行闡釋。此外，每道許可令的有效期為6個月，但可以不限次數延長期限。第11（d）條規定，安全總局局長必須每季度定期向總理和總檢察長，每年向議會就根據第11條簽發的許可令及所獲取的數據進行匯報。第11（e）條授權總理要求運營商將通信數據保存一段時間。此外，第11條還對免除電信運營商和雇員因履行提供數據的義務而產生的民事和刑事責任進行了規定。有必要指出的是，只有安全總局能基于維護國家安全的目的依據《安全總局法》獲取通信數據，其他安全機構，如摩薩德、阿曼、8200部隊（以色列類似于美國國家安全局的信號情報機構）則無此權力。