自貿區警務：循發展之律 創模式之新

劉宏斌

4月13日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。自2013年9月27日，國務院批復成立中國（上海）自由貿易試驗區運行以來，目前我國已有12個FTZ自由貿易試驗區。尚處試驗發展階段的自由貿易試驗區，給政府整體治理體系所帶來的挑戰不僅僅只有經濟政策的改變，面臨更多的是社會治理全方面與之調整適應的過程。就公安機關而言，自由貿易試驗區所在地區社會治安治理挑戰不言而喻。從最初的上海市公安機關為之配套打造成立的“探索型分局”—— 上海市公安局自由貿易試驗區分局，到為服務自貿區企業發展，調整出入境、車管等方面的警務機制，無一不是在為服務和適應自貿區經濟發展尋求一種創新警務模式。

自貿區警務的特征

自由貿易區分為兩種：FTA和FTZ。FTA （ Free Trade Area，簡稱FTA ）源于世界貿易組織（WTO）有關“自由貿易區”的規定，最早出現在1947年的《關稅與貿易總協定》里面。該協定第24條第8款（b） 對關稅同盟和自由貿易區的概念作了專門的解釋：自由貿易區應理解為在兩個或兩個以上獨立關稅主體之間，就貿易自由化取消關稅和其他限制性貿易法規。例如美國、加拿大、墨西哥三國簽訂北美自由貿易協定（NAFTA），捷克、波蘭、匈牙利和斯洛伐克構成的中歐自由貿易區、歐盟自由貿易區，中國與東盟2010年1月1日貿易區正式全面啟動，就屬于FTA自由貿易區。FTZ （ Free Trade Zone，簡稱FTZ ）源于世界海關組織（WCO）有關“自由區”的規定，世界海關組織制定的《京都公約》中指出： FTZ是締約方境內的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關稅而言，通常視為關境之外。其特點是一個關境內的一小塊區域，是單個主權國家（地區）的行為，一般需要進行圍網隔離，且對境外入區貨物的關稅實施免稅或保稅，而不是降低關稅。目前許多自由貿易區就屬于這種類型，例如中國香港、上海等自由貿易區。

雖然FTA和FTZ自由貿易區的法律基礎不同，地域范圍存在較大差異，自由貿易區FTZ屬于國家實施特殊關稅的境內特殊地域，但是，自由貿易的特殊經濟社會活動特征使自由貿易區的警務活動具有差異和共性，就FTZ自由貿易區所在的城市警務活動而言，已不再僅僅限制于被封閉管理的保稅區。

自由貿易區從自由港發展而來，通常設在港口的港區或鄰近港口地區。自由貿易區內允許外國船舶自由進出，外國貨物免稅進口，取消對進口貨物的配額管制。自由貿易區按照功能劃分有轉口集散型，貿工結合、以貿為主型，出口加工型，保稅倉儲型等。

由于自由貿易區的經濟運行模式，帶來了自由貿易區的社會治安特點，具體如下：

一是自由貿易區的內外經濟、金融相互聯通，跨過商品交易繁多，經濟財富集中，侵財案件往往較為突出，跨國金融詐騙案件更是難以避免，且易受到國際經濟秩序和國際貿易的影響導致由于經濟危機而引發的社會動蕩。

二是自由貿易區人口集中，人口國際化流動較為突出，自貿區內存在多文化交融現象，警察跨文化執法面臨社會問題風險。此外，自貿區的人口國際化流動也往往帶來非法移民問題。例如，美國的舊金山自由貿易區是加州的重要港口城市，人口接近80萬，人口密度每平方公里近1.6萬，居住著來自各個國家的人。華人在舊金山市的總人口中占12%，黑人也占有同樣的比例，另外有少數的菲律賓人、日本人、尼加拉瓜人、西班牙人、意大利人、越南人和薩摩亞人，存在著大量外國裔人口的居住社區。又如，中國香港自由貿易區，總人口700多萬，市區人口密度每平方公里約2.1萬人，香港居民的構成以廣東、福建和香港本地人為最多，外國人構成復雜，有菲律賓人、英國人、印度人、美國人、日本人、泰國人、澳大利亞人、馬來西亞人、葡萄牙人等。

三是自由貿易區的經濟發展促進了自貿區的文化發展，自貿區內的大學、科研單位較為集中，由此引發了自貿區的文化繁榮和信息的快速頻繁流動，各種不良信息混雜其間，信息管控難度較大。

四是自由貿易區的國際影響力大，使社會安全問題容易具有國際影響力，且近年來自貿區發生暴力恐怖襲擊案件較為突出。例如，英國倫敦自由貿易區遭受過多起恐怖襲擊；美國紐約自由貿易區遭受過“9·11”恐怖襲擊，波士頓自由貿易區2007年受到過炸彈襲擊；法國馬賽自由貿易區受到過恐怖襲擊等。

世界主要國家FTZ自由貿易區的

警務工作趨勢

自由貿易區的警務工作（簡稱自貿區警務），不僅關系到自貿區的社會治安，也關系到國家對外開放的形象。自貿區警務受到廣泛重視，例如，英國倫敦自由貿易區1829年建立了現代職業制服警察；美國警察執法起源于波士頓自由貿易區，1838年在美國第一個成立波士頓警察局，職責是執法和調查波士頓市的犯罪，僅比英國職業警察成立晚九年。其原因既有自貿區是國家經濟樞紐，經濟發展離不開社會安全和穩定，又有自由貿易區對國內其他地區的社會影響和輻射。

從世界范圍看，自貿區警務與所屬國的發展程度密切相關。一般而言，經濟發達國家的自貿區警務的現代化程度較高，而發展中國家自貿區警務則相對落后。此外，由于各國社會制度和警察傳統的不同，各國自貿區警務制度也各具特色。例如，美國自貿區警務工作體現為聯邦制的警察體系，聯邦、州、市都有相應警察組織且職能相互聯系和交叉，也有部門警察；英國倫敦自貿區警務則體現了大都市警察體系；而法國馬賽自由貿易區的警察體制則體現了大陸警察模式，全國警察由中央實行垂直領導，經費則由國家財政負擔，地方政府基本不干預警察事務。新加坡自貿區警務則呈現亞洲文化特點，社會參與式的整體警務使新加坡社會治安成效顯著。

各國自貿區警務各具特色的同時，也存在一些宏觀共同性的警務發展趨勢，具體如下：

一是多渠道開展了國際警務執法合作，利用國際警務合作，共同打擊跨國犯罪。例如，美國作為聯合國、國際刑警組織成員，通過國際組織開展國際警務執法合作；聯邦和州警察組織通過司法部國際事務官員（OIA）開展具體跨國執法行動；此外，美國聯邦調查局通過與合作國簽訂雙邊協定在全球的美國使領館共建立了法務專員辦公室61個， 其中美洲地區共11個， 歐洲九個， 非洲八個， 中東九個， 亞洲12個， 歐亞大陸12個， 擁有法務專員及助理專員200余人。“9·11”恐怖襲擊以后， 紐約市警察局在紐約市警察基金會的支持下，開始構建自己的警務聯絡機構， 并向多倫多、蒙特利爾、巴黎、倫敦、里昂、馬德里、特拉維夫、安曼以及新加坡等地派駐了警務聯絡官，以進行諸如信息交流、預警以及經驗交流等活動。

二是實施了反恐警務，以有效維護社會安全。以美國為例，從聯邦層面，聯邦調查局設立聯合反恐特遣隊，作為全國反恐的第一線，包含受過高度訓練、以當地為基礎的調查員、分析人員、語言學家、特警專家，以及來自美國數十個執法和情報機構的其他專家。特遣隊在全國104個城市設有辦事處，第一個辦事處是1980年在紐約建立的。現今，特遣隊成員有4000多人，分別來自500多個州和地方機構，以及55個聯邦機構。通過跨部門的聯合反恐部隊，協調相互之間的工作，確保信息和情報在地方各部門之間自由流動。從城市層面，紐約警察局反恐局（CT）作為該市的主要地方資源，防范國際和國內有關針對紐約的恐怖主義威脅。作為歐盟自貿區，歐盟內部的各國自貿區已經融入了整體自貿區，近些年的歐盟難民危機，以及由此帶來的持續恐怖襲擊，使得歐盟自貿區內的反恐信息合作不斷強化，并實施了歐盟共同外部邊境的管控。

三是開展了社區警務，且各有側重。自貿區所在警局大多數都開展了社區警務工作，通過社區警務密切警民關系，同時，提升警察執法的社會效能。由于各國社會文化差異和警察文化傳統不同，社區警務的方式方法各有不同。例如，美國紐約市在20世紀90年代開始的對犯罪零容忍策略，以及引入計算機犯罪統計分析，在警局中設立犯罪控制戰略局、協同警務局、社區事務局、公共信息局、訓練局等。2017年美國哥倫比亞廣播公司（CBS）報道說，紐約市犯罪率在持續下降，2017年7月的最新數據顯示，紐約市的謀殺、槍擊案比去年下降了17%；與2016年7月相比，紐約主要犯罪數量下降了8.1%。若該趨勢繼續保持，今年暴力犯罪案件數量將再創新低，成為有記錄以來最低的一年。而波士頓的社區警務則體現為徒步巡邏計劃，20世紀90年代，警察部門重新樹立步巡和談話的策略，指派巡邏警車的警察每次執勤時必須步行一個特定的區域長達45分鐘或更長時間，開展諸如“同一警察區”和“安全街道巡邏隊”等活動，鼓勵執行行政職務的巡邏監督員和警官開展徒步巡邏。新加坡警務工作的特點是社會整體性警務，新加坡創建了以鄰里警崗制為特點的社區警務，實現了警察部隊“扎根社區、攜手社區、依憑社區”，警方通過與社區建立密切的合作伙伴關系，從而達成守望相助與共同預防犯罪的目的，有效保障了新加坡的社會治安。

四是加強了移民管控，積極應對非法移民問題。自貿區的全球化特征，交通的國際互連性，自由貿易區的經濟活力，對國際移民具有較強的吸引力，由此構成了自貿區的多元人口文化特征，反過來又成為吸引新移民的因素。為了預防非法移民問題，以及保護本國就業市場和維護社會治安，移民管控成為自貿區的社會管理重要工作。雖然在許多國家，移民管理與警務工作屬于兩個不同部門，但從打擊跨國人口販運犯罪和反恐工作需要的角度，移民部門與警務部門之間往往相互協作、配合，共同打擊跨國人口販運和涉恐犯罪。

我國自貿區建設中的警務發展

自2013年中國（上海）自由貿易試驗區運行以來，目前我國已有12個FTZ自由貿易試驗區，我國自由貿易區還屬于試驗運行階段。伴隨著國家整體改革和深化公安體制改革，我國自貿區警務也相應地進行了系列改革，以提高警務工作服務經濟建設的能力，進一步提高人民群眾的安全感與滿意度，例如，公安行政管理的“放管服”改革，以及公安執法規范化建設，警務工作的信息化所帶來的智能警務建設，出入境管理的系列便民改革，民生警務改革等。

在我國自貿區、自貿港的建設中，警務工作是城市社會發展的重要安全保障和對外展示的窗口，為此，自貿區警務在發展建設過程中，既需要從本國國情出發進行自身建設，又需要遵循國際警務發展的一般規律。具體而言，一是自貿區城市的國際警務執法合作需要加強，既需要強調國際警務執法合作的中央事權性質，又需要滿足自貿區警務工作的地方特性；二是加強自貿區城市的社區警務工作，提高警務的跨文化執法能力，提升警務執法的社會效能和效率；三是加強自貿區城市警務的安全保障能力，有效提升應對各類社會安全事件的能力，為自貿區經濟社會發展創造安全環境。