日本國家公園的生態規劃理念、管理體制及其借鑒

趙人鏡 尚琴琴 李雄

摘要：日本是亞洲最早建立國家公園的國家。作為自然公園體系中最為重要的一類，日本的國家公園制定相應的保護計劃，對具有特色的自然風景資源進行謹慎嚴格的生態保護和科學合理的利用。文章分析我國國家公園現狀特點和存在問題后，參考日本國家公園的發展規劃特點及保障管理體制，提出日本經驗對我國國家公園建設的借鑒意義。

關鍵詞：經驗啟示，管理機制，生態規劃，國家公園，日本

1 自然公園體系下的國家公園

日本的公園分為3類：城市公園、自然公園和其他公園[1]。自然公園體系是由政府指定并分級管理的自然風景地，這些自然風景地因包含重要的原始森林和海洋湖泊等自然景觀而作為國家自然風景的代表。自然公園體系根據自然風景地的典型性、原始程度等方面的差異分為3類。分別依據《自然公園法》條例，由相應部門指定并管轄（表1）。其中國立公園作為自然公園體系中最重要的一類，不僅代表日本典型資源特征，更具有世界意義。如尾瀨國立公園，其地域范圍涵蓋了日本典型的高山濕原生態系統，擁有拋水林（濕原中沿河流分布的帶狀樹林）、池塘等特殊景觀，并有一些珍貴植物，如水芭蕉、水苔等珍貴的濕原植物群落[2]。尾瀨國立公園在日本自然保護運動中具有代表性意義。

2 國立公園發展及生態理念演變

從游山玩水的傳統習俗發展到國立公園建設制度化、體系化，目前，日本共設立34個國立公園，如富士箱根伊豆國立公園、小笠原國立公園、尾瀨國立公園等。

隨著日本國立公園的發展，其管理建設逐步從民間團體走向政府機構。在國立公園的規劃中，生態環境問題正式被納入政府干預范疇。20世紀80年代泡沫經濟時期，日本經濟的快速發展對自然環境造成了極大影響，以生態旅游為依托大興土木建設度假村。1992年，日本開始重新審視國家公園發展，愈加意識到保護生物多樣性的重要，并簽署《生物多樣性條約》，從最初以“自然”為特色開發旅游轉變為以保護“自然風景地”資源為主要目的，同時科學合理進行生態游憩。管理部門政府化與保護理念自然化，體現了日本國立公園在發展歷程中的生態保護思想的融入和生態理念的不斷轉變。

3 國立公園的生態規劃

日本國立公園的建設主要考慮自然景觀的特殊性、典型性和物種生態保護的必要性和緊迫性，對具有特殊資源稟賦的自然資源、已經或極有可能遭受破壞的自然生態系統進行整體性生態保護：同時，日本國立公園在保護核心區域的基礎上，滿足大眾游憩體驗的需求。為了有計劃地對公園進行保護和利用，公園管理機構制定了各個公園的公園計劃[l]。

3.1 保護限制計劃

為保護國立公園自然資源的原始生態環境，防止因利用者過多而對其自然景觀風貌、生物多樣性產生影響，通過設置利用調整區，及時協調可能對公園生態環境產生影響的活動。為更好的對公園的使用強度進行規范，按照生態系統完整和風光秀麗等級、人類對自然環境的影響程度、游客使用的重要性等指標將所有國家公園的土地劃分為特別區域和普通區域[3]。根據公園類型，海域公園分為海中公園地區和普通區域：陸域公園分為特別區域和普通區域，其中特別區域是國立公園中最核心的保護區，應當實施最嚴格的保護控制措施[4].特別區域又細分為特別保護區及一、二、三類特別區域。

不同等級分區自然保護的要求、資源利用的程度、規劃景觀的內容都不同。陸域公園中的特別保護區對公園中最原始的核心自然景觀資源進行保護，在該區域，一切破壞自然的活動，如獵捕、采伐、開采礦石等都被禁止，在沒有許可證的情況下，不允許新建或對建筑物進行改建，不允許對地形地貌進行改動。一級保護區同樣要求對景觀資源進行嚴格保護。二、三級保護區可設機動車道，在有行為許可證的前提下，可進行農、林、漁業活動和其他設施建設。海域公園中海中公園地區具有熱帶魚類、海藻、珊瑚等代表性的海洋資源，以及海涂、巖礁地形和海鳥活動區域[5]：海中公園地區內所進行的活動受行為許可制限制。海域公園及陸域公園中所劃分的普通地區，主要為避免外界環境變化對公園主要保護區產生直接影響，其位置處于海中公園地區、特別地區與外界環境之間，起緩沖隔離作用，風景資源同樣受到保護。

3.2 保護設施計劃

保護設施規劃主要服務于自然生態環境，為自然植被、動物、水土等提供必要的保護。包含為已經遭受破壞的荒廢自然景觀建設輔助復原設施的規劃，如植被恢復設施等，或為防止未來災害發生建立保護設施的規劃，如防火防沙、水土保持設施等。

在對國立公園進行謹慎科學保護規劃的同時，也允許在一定區域進行適當利用，如為游客休息、野營、交通等建造集中或單獨服務設施、運輸及道路設施等：但需要進行嚴格限制，如控制公園人數及游覽時間，控制車輛允許進入的區域及限制通行時間、控制機動車尾氣排放及停車場容量等。

4 生態保障體系

4.1 綜合管理體制

日本因其土地權屬的特殊性形成了由中央和地方協同管理的地域制自然公園體制。管理組織嚴格而統一，自上而下層層部署，權責清晰。環境省作為最高管理部門負責國立公園的總體管轄，根據各地區具體情況設置相應的自然保護事務所，自然保護所專門為負責國立公園管理事務的自然保護官設自然保護官事務所。在國立公園數量較多的地區，增設自然環境事務所作為二級管理機構。自然保護官負責對國立公園管理進行“計劃立案”、協調各方關系。同時在國立公園管理中引入公眾參與機制，公眾不僅參與管理決策制定，還可以具體執行各項管理事務，如自然公園指導員對公園管理工作進行輔助，主要對來訪人員活動及公共設施情況進行管理。公園管理團體、學生公園護林員、志愿者等以民間團體或市民白發組織的形式廣泛參與到國立公園的保護管理中，負責國立公園內的巡邏調查、為游人進行科普解說、定期對公園美化清掃等。

4.2 法律法規體系

地域制自然公園規劃理念的落實和管理計劃的實施離不開法律法規的保障。《自然公園法》專門針對國家公園管理等方面進行立法，《自然公園法施行令》《自然公園法施行規則》作為配套法規輔助《自然公園法》的實施。《白然公園法》主要對國家公園的選定與發展計劃進行規定，對行政管理體系及主要職責進行明確，根據公園計劃制定白然公園內設施的種類及配置、保護程度的強弱[6].從法律法規的層面保障了國立公園更為科學合理的生態規劃和游憩利用。

相關法律法規還包括《自然環境保全法》《自然再生推進法》《瀕危野生動植物保護法》《鳥獸保護及狩獵正當化相關法》等，這些法律法規相關的施行令與施行規則作為配套規則同樣有效。總的來說，包括《景觀保護條例》與《自然環境保護條例》以及上述相關法律條例在內，共同構成了日本國家公園自然保護和管理的法律制度系統，以便相關從業人員與社會民眾的遵守與執行[7]。

5 我國國家公園發展現狀

黨的十八屆三中全會正式提出在我國建立國家公園體制。黨的十九大報告明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，進一步明確了國家公園定位和作用，指明了新時期我國生態保護的重要方向[8]。2018年4月10日，自然資源部和國家公園管理局揭牌儀式的正式完成，標志著我國國家公園建設進入了新的發展階段。目前，我國正在穩步推進10個國家公園試點建設，探索完善自然生態保護的新體制、新模式[8].包括保護源頭生態系統的三江源國家公園、保護物種為主的大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園，保護森林生態系統的神農架國家公園、綜合保護地質地貌、水源、森林生態系統的普達措國家公園等。目前，國家公園試點建設正在平穩發展，并探索了一些行之有效的管理方法：各方在國家公園的生態保護、體制建設等方面也達成了共識：國家統一的管理體制的建立也改善了此前多頭管理的現象。但同時我國國家公園的建設仍存在一些問題，如地方對國家公園功能作用的認識仍有偏差，發展方式與生態保護理念相矛盾：現行法律法規、管理體制對國家公園體制建設形成制約[9]：原住民利益保障措施缺失；社會力量參與不足等。我國仍需在借鑒國際經驗的前提下，發展具有中國特色的國家公園管理體制。

6 經驗與啟示

6.1 堅持可持續發展思想

日本的國立公園在對自然資源進行謹慎嚴格保護的同時也進行了科學合理的利用。其管理原則始終圍繞保護自然資源的原真性和完整性而展開，最大化確保國立公園能持續發揮維持生態環境穩定的功能。我國自然生態系統多樣，原有建立的以最嚴格保護為目標的自然保護區面積相對小，生態系統不夠完整。不同于日本國家公園相對小規模的建設，中國國家公園的建設應該是保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的[10].我國國家公園是在自然保護區、森林公園、風景名勝區等保護地的基礎上建立的范圍更大、生態系統更完整、原真性更強的保護地類型。同時，為實現中國國家公園全民公益性、全民共享、提升生態系統服務功能[10]的另一大目標，應借鑒日本國家公園為國民提供游憩機會，實現合理利用的目標。但資源的合理利用絕不是走旅游帶動經濟發展的商業化運作模式，自然資源的過度開發導致了景觀的人工化。在中國生態文明建設背景下，我國國家公園的建設應始終堅持原生態恢復、嚴格保護、科學利用的可持續發展思想，借鑒日本國立公園平衡利用與保護關系的分區規劃思想，堅持“生態保護第一”的管理原則，保護國家自然資源和文化資源永續利用，堅持“科學利用”的開發理念，建設必要的基礎設施，為國民提供科普游憩與休閑的場所。

6.2 完善保障管理體制

日本國立公園的管理體系嚴格而統一，從上級政府管理部門到基層管理人員分工明確、權責清晰。我國已經制定了充分體現國家意志的統一管理體制，對國有自然景觀資源、人文遺產資源的保護、國有資源社會公益性、公平性的體現也將更加徹底，但同時我國國家公園的管理體制尚未完善，資源保護與社會經濟發展的矛盾、規劃管理問題仍然存在。為保障國家公園受到最大化保護，在未來國家公園的發展建設中我們應該充分協調中央事權與地方積極性的關系，堅持貫徹上級領導方針，堅持統一管理體系的同時，合理劃定不同層級政府行使所有權邊界：創新經濟發展模式，改變現有資源利用方式，對相關企業進行整體規劃，引導企業經濟的綠色轉型：建立生態補償機制，協調經營、消費與使用者之間的關系，保障生態資源的投資者收到合理的回報；完善國家補償機制、資金籌措機制，在建設國家公園的同時考慮地方經濟發展和原住居民的生活，如優先聘用原住民負責解說導覽、巡守、清潔等工作，國家公園營建工程及維護整修等項目優先由原住民廠商競標，國家公園游客服務點優先由原住民負責經營[11]。樹立國家公園從業人員的主人翁意識、生態保護意識，調動各級組織積極性、人員積極性，變被動維護為主動管理。

管理理念的貫徹執行離不開法律法規體系的保障。日本國立公園的發展歷程中伴隨著相關立法的不斷完善，從整體規劃到細節保護形成了一套完整科學的法律法規體系。我國尚需進一步總結經驗，適時制定出一部更為全面統一、針對性和執行性更強的國家層面的國家公園保護法[12].通過法律法規體系對國家公園的選定標準、主要功能、規劃管理等進行規范；同時根據不同地區、不同特點的自然人文景觀資源制定相應的保護計劃，結合法律法規體系，形成完善科學的保障制度。

6.3 建立社會參與機制

日本國立公園土地權屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對公園行使保護管理的權利和義務，這種參與模式使他們參與國立公園保護的同時也獲得了國立公園帶來的經濟效益。中國資源豐富，人口眾多，保護與利用協同規劃為生態文明背景下中國國家公園未來發展提供了新思路。資源保護和經濟發展并不矛盾，妥善處理兩者之間的關系，在對自然資源進行嚴格保護的基礎上科學合理地開發利用，使當地居民和相關企業參與到國家公園的管理和生態游憩功能的開發中，并從中獲得經濟效益。居民生活的穩定，企業發展的平穩必將反作用于國家公園的保護管理工作，從而形成長久穩定的良性循環。增加社會團體組織，如以村民自治的形式建立環境保護組織，組建社會團體開展國家公園維護的志愿活動，從全社會參與角度推廣國家公園保護理念。

參考文獻

[1]豐婷.國家公國管理模式比較研究[D].上海：華東師范大學.2011.

[2]谷光燦，劉智.從日本自然保護的原點：尾瀨出發看日本國家公同的保護管理[J].中國園林，2013，29（8）：109-113.

[3]豬狩貴史.尾瀨自然觀察手賬[M].東京：JTB 出版社，2008.

[4]馬盟雨，李雄.日本國家公園建設發展與運營體制概況研究[J].中國園林，2015，31（2）：32-35.

[5]張玉鈞.國家公園身兼保護與游憩的雙重任務[N].中國綠色時報.2014-08-26（A04）.

[6]國家林業局森林公同管理辦公室，中南林業科技大學旅游學院.國家公園體制比較研究[M]北京：中國林業出版社，2015.

[7]伊藤秀三.國立公園④[J]國立公園，1992（501）：8-13.

[8]關于新時期國家公園建設的思考與建議[EB/OL] .http：//WWW.forestry.gov.Cn/Main/4294/201801 l l/1066449.html

[9]黃寶榮，王毅，蘇利陽，等我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議[J].中國科學院院刊，2018，33（1）：76-85

[10]中發辦.建立國家公園體制總體方案[J].生物多樣性，2017，25（10）：1033-1036.

[11]羅亞文，魏民臺灣地區國家公園社區規劃初探[J].中國城市林業，2018，16（2）：63-68

[12]李麗娟，畢瑩竹新西蘭國家公園管理的成功經驗對我國的借鑒作用[J].中國城市林業，2018，16（2）：69-73.