高校腐敗治理中的權力配置均衡性

馬華

摘 要：高校的運行主要依賴于內部的權力存在及其結構狀態。我國高校的治理路徑是由行政權力高度集中的宏觀制度選擇和決定的，故而組織場域的同形導致的大學內部權力配置失衡以及權力監督約束機制缺失直接外化為高校腐敗與政府腐敗呈現出高度一致。從高校內部權力配置入手，在準確把握權力之間相互關系的基礎上強化權力的制約與均衡，保障權力在良性循環的軌道上運行，是實現高校腐敗有效治理及現代大學治理體系構建的路徑選擇。

關鍵詞：腐敗治理；權力配置；均衡

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0068-06

一、高校腐敗治理溯源

腐敗是一種復雜的社會現象，在不同的社會領域和不同的歷史發展時期其表現形式不盡相同。傳統意義上我們講腐敗主要是指公共領域內公職人員濫用公共權力謀取私利的行為。高校是基于知識和技能，自發形成的自治的、無功利性的組織。高校設立目的不在于營利，而在于通過傳授知識的教學、生產知識的科研和運用知識的社會服務等準公共用品提供以實現公共利益。從學理上講，高校不該和腐敗沾邊，更不該成為腐敗的高發區。但由于高校具有準公共性特征，決定了在其發展過程中不可避免地在一定程度上反映著國家公共性要求。西方大學在以自治的學校權力對抗神權統治以及世俗社會的政府權力的過程中逐漸走出了一條從大學自主到大學與政府合作的發展之路。大學組織獨有的自治特性得以保留，成為西方大學制度的核心。因此，西方大學的腐敗主要是指學術腐敗。而我國高校的治理路徑是由行政權力高度集中的宏觀制度選擇和決定的，故而在其治理實踐中所顯現出來更多的是鮮明而單一的國家公共性特征。這種依據和反映中國特色和國情的運行體制直接推動了我國高等教育的迅猛發展，但也嚴重影響了高校獨立性以及現代大學制度的構建。隨著高校辦學自主權的逐步擴大，社會服務領域與社會關系的不斷拓展，高校內部多層面腐敗現象的不斷出現引起了社會的廣泛關注。高校腐敗治理已成為當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要課題和迫切任務。

權力是一種廣泛存在的社會現象，權力具有天然的獨占性、擴張性和排他性，因此權力一旦形成，就會不斷自我強化，并以螺旋式的方式傳導下去。正如孟德斯鳩所言，“沒有制約的權力，必然會走向腐敗”。任何領域的腐敗治理，都須從權力切入，圍繞權力的內部配置和運行進行。因此，高校腐敗治理必須從高校內部權力配置入手，在準確把握權力之間相互關系的基礎上強化權力的制約與均衡，保障權力在良性循環的軌道上運行，繼而實現腐敗治理及現代大學治理體系的構建。

二、高校腐敗治理的癥結：組織同形與權力配置失衡

組織同形作為組織差異的相對概念，伴隨著制度理論的廣泛應用，而逐漸被社會學、政治學等各研究領域所關注。高校作為一個相對獨立封閉的社會組織，與政府有著截然不同的組織功能及組織目標。但無論是從理論研究還是實踐表現來看，高校與政府所表現出來的腐敗特點呈現出高度一致性。這里面一個關鍵性的要素就是組織同形。在高校的發展歷程中，政府與大學的關系一直是個無法回避的問題。西方的研究學者認為，“大學這樣的特殊社會組織的運行，應堅決地以大學的內在邏輯（即集體行動）為主，但要配合政府的、大學教育評議會的以及各研究會的合法力量?！盵1]而在我國高等教育史上，高校與政府之間一直在尋找一個契合點來平衡和協調兩者關系。由于我國政府相比西方政府擁有更多管理經濟社會的權力，在這種全能政府的體制下，高校與政府之間更多的是依附，這種依附性充分反映出中國特色和中國國情。

教育場域中高校與政府的這種同形現象對于高校的實際運行具有重要的影響作用。現行體制下的高校有著科層化組織的鮮明特點，其運行主要依賴于內部的權力存在及其結構狀態。從來源上看，大學權力主要有大學組織特性所決定的大學權力、大學外部所賦予大學的權力、大學組織中內部各權力群體所拓展的權力。[2]我國現行的高校內部治理權力架構主要是依據《高等教育法》，結合高校組織特性，按照整個國家行政體制設計的。主要有政治領導權力、行政權力、學術權力、民主管理權力四種權力。[3]從邏輯上講，源于高校組織特性的權力是高校最核心、最穩固的權力。學術權力是以專業知識和技能為依賴，區別于以官僚權限為基礎的行政權力，是高校內部權力架構的核心。但在實踐層面，學術權力的獲得需要行政權力的授權和大學組織的確認，這就產生了邏輯上的混亂，導致了學術權力的泛化和所謂的“行政化”。與之相對的民主管理權力囿于缺乏有效的制度性權力機制保障，民主參與在一定范圍和程度出現了缺失，直接導致監督制衡機制出現漏洞，不能對權力進行有效制衡，加劇了腐敗機會的轉化。綜合來看，在現行高校管理體制運行中，四種權力總是交錯在一起，權責的劃分缺乏明確規定，權力的分離與制衡處于一種劣勢均衡①。

（一）行政權力與學術權力相互混淆，相互轉化

在傳統的二元治理結構中，學術權力與行政權力是大學治理的兩大主導力量。雖然治理主體多元化的現狀很難再用學術與行政二分法準確概括，但在高校治理研究中學術權力與行政權力的角色分配問題始終是研究繞不開的一個問題。學術權力的“準則主要源于專業，而不是某個直接有關的正式組織。這種權力被認為是‘以技術權限為基礎的，以專家為基礎的，而不是以‘官僚權限為基礎的。‘官僚權限是從正式的等級地位中派生出來的”。[4]當學術權力的獲得失去了特定專業知識和技能作為其合法基礎，學術自由也就無從而談了。在學術管理過程中，行政權力往往與學術權力交雜運行，學術權力從某種意義上已經成為一種“準行政權力”。這就帶來了一個很奇特的現象：以知識性權利為基礎的學術權力要獲得形成對他人支配力量的合理性必須依靠行政權力的賦予或授權；能夠使學術權力獲得合法性認同并制度化的學術委員會等組織，實質上是作為學校行政管理的輔助機構在一定的行政規則框架下運行。在權力本位的引導下，具有專業技術職務的個體學者主動往具有行政權力的行政崗位上聚集，學者頭銜成為學術權力，這一趨勢勢必導致學術管理過程中行政權力與學術權力的模糊，甚至出現相互替代的現象。最顯著的外在表現就是，在高校內部各類重要資源的分配中，尤其是招生、基建、采購等領域都集中在具有行政權力的行政部門，高校特有的學術權力在這些領域中基本沒有參與，從而使得這些掌握行政權力的人擁有著更多的腐敗機會。

（二）政治權力與行政權力平行運行，權力性監督乏力

黨委領導下的校長負責制從邏輯上已經明確了黨委書記的負責人地位。而校長作為“高等學校的法定代表人”，獨立全面負責學校的行政工作，是高校具體職能行使的第一責任人。由于高校黨委的領導核心作用必須通過履行職責才能體現出來的，這就導致了高校內部的政治權力與行政權力處于一種平行運行狀態。黨委處于核心地位，把握組織發展走向和重大事務決定。行政處于主導地位，執行黨委決定，獨立全面負責學校的行政工作，掌握各類重要資源分配?！霸诟叩冉逃龍鲇蛑校F實經驗告訴我們高校與該場域中的核心組織——政府高度相似?！盵5]政府組織的運行依賴于權力的施用與服從，這種運轉體制下權力的運行很容易出現異化，導致腐敗現象的產生。與之相對的是高校與政府監督機制的同形，紀檢和監察、審計等權力監督部門分別在黨委、行政領導下開展工作，高校內部權力監督只能監督同級部門和本單位中層干部以下人員。這種領導體制下的權力監督必然不是系統性、全面性的監督，問責機制的缺乏使高校黨委、行政領導和部門負責人擁有較大的決策權和自由裁量權，這也就意味著擁有更多的腐敗機會，在同等條件下，這一群體也更易發生腐敗行為。

（三）民主管理權力的生存空間被嚴重擠壓

民主是現代社會組織實現善治的前提和基礎。高校的民主管理和民主監督是健全高校內部權力運行制約和監督機制，推進現代大學善治的重要保障。從政治學角度看，任何權力都需要制衡，缺少制衡的權力都有走向異化的可能。通過民主管理權力的實施，建立利益表達和協調機制，可以形成有效的權力制衡，整合協調不同利益群體的要求，更好地促進高校組織的和諧發展。隨著高校規模的擴張，社會管理體制的變革，公民意識和公民社會的興起，傳統高校有機體的概念逐漸被無機體代替，大學已不再是自我封閉的機構，大學與外部的聯系正在日益加強。多元主體的有效對話、合作和相互監督已成為現代高校治理的內在要求。我國的《高等教育法》對高校教職工參與民主管理的形式和內容作出了明確的規定。但由于缺少有效的制度性權力機制保障，教職工代表大會、教授委員會、學生委員會等師生參與民主管理和監督的基本形式虛設問題比較嚴重。這與國外大學的教授會在大學治理中發揮著重要作用存在比較大的差異。加之，行政權力的泛化、異化造成了大學單一化治理權獨斷，民主管理權力的生存空間被嚴重擠壓，師生參與民主管理的話語權較為有限。因此，教職工如何把參與管理的權利變成能夠有效發揮作用的權力形式，以實現權力對權力的制約是破解大學治理困境，抑制腐敗滋生和蔓延的當務之急。

三、當前高校腐敗治理的路徑選擇

規范大學治理中各項法定權力的行使、運用及其相互關系，實現大學治理權力的劣勢均衡向優勢均衡轉變，是當前加快構建高校腐敗治理體系的可行嘗試。

（一）探索構建以服務為導向的行政權力配置與運行機制

探索構建以服務為導向的行政權力配置及運行機制，可以確保行政權力穩定化、全息態與規范性地運行，以實現辦學自主權的回歸和對社會公共需求的回應。

法律配置是高效行政權力配置的最基本方式，集中體現在政府通過特定程序和方式對高校進行權威性供給，以足夠的公共權力資源保證教學、科研、社會服務等準公共用品提供，繼而實現政府對高校合法有效管理以及公共利益實現。國外有學者在分析高校與政府的關系時指出：“國家監督模式”逐漸取代“國家控制模式”是政府管理高校的一個趨勢。[6]根據《高等教育法》的規定，我國高等學校具有獨立法人資格，高等學校與政府管理機構之間的關系，不屬于隸屬和附屬的關系，是一種分權管理和相互協調的新型關系。政府對學校享有一定的管理權，但對《高等教育法》明確規定的學校自主權，政府不能隨意干預。從我國大學辦學自主權的發展過程來看，我國在特定的歷史背景下提出的大學辦學自主權實質上是指行政管理權限，而非學術權力。因此，高校治理首先就是要在限定的法律規定框架內厘清政府與大學之間的關系，為大學自主辦學創造良好的外部環境，避免組織形同帶來的干擾，充分發揮高校的自主辦學權。政府應該從大學的特定使命出發，遵循大學的學術邏輯，改變傳統資源配置方式，把“主導型”行政權力轉化為有效“輔助型”行政權力，按照法人地位要求落實高校的辦學自主權，減少行政權力對大學事務尤其是學術事務的過度介入和不當干預，讓大學回歸本位。同時，加強對大學權力運行的法律監管，以保障大學的辦學自主權不被濫用。高校獲得辦學自主權之后，要堅持公共價值取向，進行自我規范，以更好地完成公共責任擔當。

行政權力作為一種內在的支配方式依托于嚴格的等級制度使高校內部各部門成為相互作用且不可分割的整體，以達到提高管理效率和實現整體目標的目的。從目前高校內部行政權力配置及運行機制來看，傳統的權力結構即校長—分管副校長—部門—學院（系、室、所），權力過度集中于校一級層面。權力的運行實質上是依賴于支配性權威資源，吸納、引領、支配和導控相關事務主體參與高校治理，樹立行動權威的過程。由于學術性的組織和行政性的組織系統并存，加上行政權力強制性、科層制的屬性，使得高?！肮俦疚弧彼枷雵乐胤簽E，浮夸與不實之風蔓延、腐敗滋生。因此，必須適當下放和分散部分行政權力，用權力分散消解權力壟斷。一方面，要適當向學院分權，通過一定的制度和程序安排對權力和利益進行二次分配和控制，實現權力規范運行基礎上公共利益最大化。在這個過程中尤其要注意權力下放可能會產生的權力過分集中、“一把手”獨大、民主權力得不到保障等問題，避免權力運行在基層產生變異導致的腐敗下移及轉型。另一方面要進一步明晰橫向分權過程中各個層次決策機構的事項、職責以及職能，合理規范學術權力與行政權力各自發揮作用的領域、范圍和程序，優化行政權力和學術權力的二元權力結構，充分保障學術權力權威性的發揮。比如各學術專業委員會與各行政職能部門應實行明確的分權，在強調行政與學術分開的基礎上，構建以學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、教師職務評定委員會、教授委員會等學術管理機構為主體的學術權力系統。

（二）建立完善學術權力配置學術性公共資源的渠道和機制

建立完善學術權力配置學術性公共資源的渠道和機制，適時推進學術權力回歸基礎的“去行政化”，可以避免大學治理過度行政化，達到行政權力、學術權力相互制約的狀態，從而有效地減少腐敗機會，遏制腐敗的滋生與蔓延。

在我國高等教育改革歷程中，由于采用自上而下的強制性制度變遷模式，高校獲得的權力越來越多，學校管理中“行政化”傾向不斷強化。相比之下，學術權力彰顯力度不夠，學術制度沒有得到有效建設，學術權力與行政權力制衡的高校內部治理結構也就無從談起。科學合理地區分和規范這兩種權力，著力解決學術資源的行政化配置問題，讓學術權力回歸本位，是實現學術管理秩序健康運行和良性發展的需要。隨著高等教育改革的不斷深入和發展，高校管理重心下移和權力下放已成為當前一個顯著特點和趨勢。與之相對，高校內部科層制“金字塔”的管理結構正在被打破，行政權力高度集中的態勢正在逐步分解，學術權力的生長空間得到一定程度的擴大，這都為學術權力配置學術資源機制的形成提供了組織基礎。

從理論層面分析，學術資源是高校事業有效開展的基礎，學術權力在學術資源配置過程中擁有不可替代的作用，學者等學術權力主體應在分配環節發揮關鍵作用。在學術資源配置領域，應通過大學章程中對資源配置原則、主體、程序進行明確規定，確保學術權力主體在資源配置中的主導性話語權、學術權力機構在教育與學術資源配置中的主導地位以及學術權力機構對學校行政管理的參與決策與監督權，并通過學校資源配置制度和財務預決算制度等微觀層次的制度保障來保障上述各項權力的落實，進而在此基礎上實現校內資源配置由行政主導向學術主導的轉變。從實踐層面來看，隨著大學與社會聯系的日益緊密，大學學術資源的來源呈現出多樣化、多渠道化等特征。完全依賴學術權力主導資源分配并不能有效協調多元學術目標和學術主體需求，由于行政權力自身有獨特的價值取向在一定程度上彌補了學術權力在資源配置方面的不足。學術資源分配在實質上往往是學術權力主體和行政權力主體多次博弈的過程。因此，行政權力有必要參與學術資源分配，但必須堅持以服務為導向，參與資源配置的程序監督和調控，其作用的發揮必然是有限度的。

作為學術活動的直接承擔者，教授在學術權力運行中占主體地位。因此，教授治學是現代大學學術管理的主要模式，完善教授治學的學術管理體制是實現學術權力配置學術資源的重要途徑。教授治學應包含兩方面的內涵： 一是教授在涉及大學的常規學術事務中應占主導地位，學術是專業性極強的領域，必須尊重學術規律，肯定教授在學術活動中的主體地位。二是教授治學不應該僅僅局限于常規學術事務領域，還應該適當延伸到學校的管理領域，大學本質上是學術性的組織，教授們有充分的理由參與事關學校發展的重大戰略決策，如學校的整體規劃、學科發展、專業課程設置、教師聘任等相關事務，這些權利必須通過學術機構的完善以及配套的制度予以保障。[7]

（三）探索構建立體監督控制的約束機制

“絕對權力導致絕對的腐敗”，必須創設一種實時、立體性的監督控制機制，通過自上而下的權力性監督與自下而上的非權力性監督、外在的體制性監督與內在的民主性監督，控制大學權力的發展與走向，確保其公共性和公共利益的實現。

黨委主體責任是堅持黨在高校領導的必然要求和法定職責，是推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的“牛鼻子”。落實黨委主體責任必須堅持民主集中制，克服傳統人治和行政權力首長負責體制下的權力高度集中等缺陷，充分發揮黨委對重大事項集體領導的約束作用和民主管理的監督作用，這在大學權力結構制度設計中格外重要。因此，必須堅持和完善以民主集中制為依據的黨委領導下的校長負責制，強化集體領導對個人行使權力的約束機制，協調好政治權力和行政權力的分工和配合。具體而言就要嚴格遵循黨的民主集中制原則中所規定的黨內政治生活、組織生活和領導活動中的基本規范，以集體領導和個人分工負責相結合制度為準繩，正確處理黨委的集體領導和校長的個人負責的關系，充分發揮黨委和行政兩個方面的積極性。

高校紀委作為高校黨內監督的專門機關，在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。隨著高校辦學自主權的下放，辦學資源投入的激增，高校內部管理仍然保持舊的封閉運行模式，權力高度集中，“一把手”掌握著資源和權力的再配置，紀委同級監督、獨立性不強、監督不力的弊端逐步暴露出來。為此，有學者提出可以探索“實行以一種權力制約另一種權力的異體監督和以中立性和獨立性為保障的權威監督方式”[8]。這一做法雖然解決了高校紀委“缺乏獨立性和權威性”的問題，但行政權力高度集中容易導致權力的異化，國家公共性將逐漸取代大學自身特有的組織特性。因此，我們可以在堅持現行同級黨委和上級黨委雙重領導，以同級黨委為主的領導機制不變的情況下，通過進一步優化和完善制度機制和組織格局，實現現行體制的功能強化和效率提高。比如，進一步完善紀委參與干部選拔任用的考核機制，實現干部任用監督的關口前移；適當擴大紀檢監察機關的監督制約范圍和權限，實現紀委對同級黨委、重大決策過程的全程參與；強化紀委在機構設置中“委員會”的角色定位，彰顯高校紀檢監察機構的權威；持續深化“三轉”，強化監督執紀問責；完善機制保障，拓寬履職途徑，促進紀委履職由“舉手”向“動手”轉變，角色由“虛位”向“實權”轉變。

高校作為培養高級人才的搖籃和知識創新、傳播和應用的基地，在腐敗治理中應充分發揮人才多、素養高、參與意識強的優勢，尤其是在基建、招生等廉政風險較大的領域可以突出專家參與和監督，確保群眾性監督機制落實。進一步強化教代會對高校內部權力運行的監督和制約，確保涉及學校發展和教職工重要利益的事項，必須經過教代會投票表決。探索實行教職工代表大會質詢制度，由代表直接提出問題，決策者和具體執行部門負責人面對代表直接回答問題，提高代表民主監督質量和效率。進一步強化校內監督力量整合，多層次、多角度、多專業地選聘紀委委員、部門紀委監督員、特邀監察員等進行全方位、多角度的監督，在此基礎上建立常態化監督議事機制，定期研究、部署、執行特定監督事項，形成師生支持和參與反腐倡廉建設濃厚氛圍。進一步深化校檢合作平臺，建立健全高校違紀違法案件的預警預防機制，聯動合作解決高校腐敗治理中的資源配置和工作力量薄弱等問題的關鍵，形成筑牢廉政防線的強大合力。

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責任編校 張煜洋