美國(guó)單一窗口建設(shè)及其啟示①

王慧敏

摘 要：2018年2月，美國(guó)自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境/國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ACE/ITDS）核心功能全部部署完畢，標(biāo)志著美國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口的建成。本文介紹了美國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口的建設(shè)歷程，并提出我國(guó)單一窗口建設(shè)可從建立法律框架規(guī)范、建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、與利益相關(guān)者的密切合作以及完善績(jī)效監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)我淮翱?貿(mào)易便利化 ACE/ITDS

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）10（c）-054-02

我國(guó)作為《貿(mào)易便利化協(xié)定》的締約國(guó)，承諾在2019年建成全國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口。2016年正式把“全面推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易單一窗口”列入“十三五”規(guī)劃后，各省（區(qū)、市）政府都在以電子口岸的升級(jí)改造為依托，積極開展單一窗口的建設(shè)工作，現(xiàn)已有30多個(gè)單一窗口試點(diǎn)。

2018年2月，美國(guó)已完成單一窗口核心功能的部署，建成了一個(gè)技術(shù)先進(jìn)、功能完整的單一窗口。對(duì)美國(guó)建設(shè)單一窗口的經(jīng)驗(yàn)與問題的總結(jié)對(duì)我國(guó)具有重要價(jià)值。

1 美國(guó)單一窗口建設(shè)背景及進(jìn)程

美國(guó)單一窗口的概念是1993年的未來自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境工作組（FACET）的工作報(bào)告中提出。1994年6月，副總統(tǒng)辦公室發(fā)布一個(gè)名為“建立一個(gè)表現(xiàn)更佳、成本更低的政府——利用信息技術(shù)”的國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告，報(bào)告中提出建立國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS），這一系統(tǒng)要滿足參與國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)管理的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的需求、從事國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)的所有企業(yè)需求以及一般公眾的需求。

為落實(shí)報(bào)告中的工作，1995年9月在財(cái)政部建立ITDS項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督ITDS項(xiàng)目的落實(shí)。1998年9月，明確了ITDS的基本需求、設(shè)計(jì)思想和操作方式后，啟動(dòng)ITDS試點(diǎn)系統(tǒng)。試點(diǎn)系統(tǒng)名為北美貿(mào)易自動(dòng)化框架（NATAP），暗示這一系統(tǒng)不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易管理的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享，而且還要與加拿大、墨西哥實(shí)現(xiàn)國(guó)家間的協(xié)調(diào)管理。試點(diǎn)系統(tǒng)最大的受益者是當(dāng)時(shí)的海關(guān)總署，所以，1999年11月，ITDS項(xiàng)目辦公室從財(cái)政部轉(zhuǎn)到了海關(guān)總署。

并入海關(guān)總署后，ITDS的設(shè)計(jì)和實(shí)施就與海關(guān)現(xiàn)代化及自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境（ACE）這個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施整合到一起。海關(guān)總署的計(jì)劃是從1998—2005年分階段完成ACE部署。2001年8月，ITDS試點(diǎn)系統(tǒng)在紐約州布法羅上線。但隨后的9.11事件導(dǎo)致暫停此系統(tǒng)。

2003年，海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）成立，ITDS項(xiàng)目辦公室隨之轉(zhuǎn)到國(guó)土安全部。2001年，《總統(tǒng)管理議程》提出一項(xiàng)動(dòng)議是擴(kuò)大電子政務(wù)，并明確執(zhí)行績(jī)效與預(yù)算掛鉤。在2003年開始利用平衡積分卡對(duì)執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果公布在www.expec tmore.gov網(wǎng)站上。這一舉措激發(fā)了相關(guān)政府部門（PGA）參與ITDS的積極性。

為推動(dòng)ITDS/ACE工作，2006年美國(guó)港口安全法（SAFE）第405款提出必須建立單一的門戶系統(tǒng)，即ITDS，實(shí)現(xiàn)所有有關(guān)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)要求提交的進(jìn)出口貿(mào)易電子數(shù)據(jù)都通過這一門戶系統(tǒng)進(jìn)行收集和傳送。SAFE規(guī)定，ITDS的運(yùn)行應(yīng)不遲于ACE的運(yùn)行。至此，ITDS有了法定依據(jù)。

2007年9月，預(yù)算管理局（OMB）的備忘錄M-07-23中要求各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)立即委派一名高級(jí)官員加入部際協(xié)調(diào)委員會(huì)，并在2007年11月12日之前提交本機(jī)構(gòu)系統(tǒng)接入ITDS的時(shí)間表。

因ITDS/ACE進(jìn)展緩慢而成本支付遠(yuǎn)超預(yù)算，國(guó)土安全部在2009年對(duì)ACE進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估與設(shè)計(jì)復(fù)審（PADR），提出了31條整改建議，預(yù)算管理局2010年對(duì)ACE進(jìn)行Techstat問責(zé)審計(jì)提出6項(xiàng)建議。因此，國(guó)土安全部在2010年暫停ACE的開發(fā)，要求CBP修訂項(xiàng)目時(shí)間表、成本預(yù)算以及績(jī)效目標(biāo)。2012年9月，對(duì)ACE再次評(píng)審，批準(zhǔn)了CBP的調(diào)整計(jì)劃。從2013年開始，CBP采用名為“Agile”的快速系統(tǒng)部署戰(zhàn)略，縮短系統(tǒng)交付周期，提高對(duì)項(xiàng)目過程的監(jiān)督和問責(zé)。

2014年2月，13659號(hào)總統(tǒng)行政命令明確規(guī)定不遲于2016年12月31日完成ACE的部署。行政命令確立了ITDS/ACE兩層管理體制，即邊境跨部門執(zhí)行委員會(huì)（BIEC）和ITDS董事會(huì)。BIEC主要是負(fù)責(zé)項(xiàng)目協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)控制以及與各個(gè)政府機(jī)構(gòu)以及企業(yè)進(jìn)行溝通。ITDS董事會(huì)則主要是負(fù)責(zé)監(jiān)控系統(tǒng)的技術(shù)問題。

2015年簽署的《貿(mào)易便利化和貿(mào)易執(zhí)行法》第107款中明確規(guī)定各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須建設(shè)和維護(hù)必要的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以支持ITDS系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)，并且各機(jī)構(gòu)要以諒解備忘錄等形式規(guī)定必須與CBP進(jìn)行信息共享以保證ITDS的運(yùn)營(yíng)。

按照CBP的原計(jì)劃，從2003年6月—2016年11月分7個(gè)階段完成ITDS/ACE核心功能的部署。但在實(shí)施過程中，由于困難重重，前后耗時(shí)15年，直到2018年2月完成核心功能的部署，花費(fèi)數(shù)十億美元。

2 美國(guó)單一窗口的效益

2.1 提供了便捷的“一站式”綜合服務(wù)

除CBP外，美國(guó)還有22個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)參與貿(mào)易活動(dòng)的許可或清關(guān)管理。這22個(gè)機(jī)構(gòu)都和海關(guān)簽署了諒解備忘錄，可以通過ACE獲取企業(yè)填報(bào)的數(shù)據(jù)信息。ACE可以根據(jù)各個(gè)機(jī)構(gòu)需要的數(shù)據(jù)內(nèi)容和類型將相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息分送給相應(yīng)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)將受理結(jié)果返回到ACE，企業(yè)通過ACE得到所有機(jī)構(gòu)的處理信息。

2.2 企業(yè)和政府都實(shí)現(xiàn)了成本節(jié)約

通過ACE實(shí)現(xiàn)電子化數(shù)據(jù)提交，CBP及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)所要求的269個(gè)表單完全可以自動(dòng)化生成，這為政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)都帶來了成本節(jié)約。另外，企業(yè)通過ACE可以即時(shí)跟蹤貨物動(dòng)態(tài)，提高了全球化供應(yīng)鏈的效率。

2.3 降低了合規(guī)程序的復(fù)雜性，加快了貨物清關(guān)和放行

ACE系統(tǒng)可以自動(dòng)審核企業(yè)提交的數(shù)據(jù)，所以，如果提交的數(shù)據(jù)完整、格式正確且貨物不需要檢驗(yàn)的話，幾分鐘就可以完成貨物清關(guān)放行手續(xù)。ACE系統(tǒng)具有互操作性Web服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)傳輸與共享，無需重復(fù)錄入數(shù)據(jù)。

2.4 提供了一種完全透明、可預(yù)測(cè)的邊境環(huán)境并保證邊境安全

ACE匯集了大量的貿(mào)易貨物、企業(yè)的數(shù)據(jù)，通過采集、分析這些數(shù)據(jù)，海關(guān)能夠更有效地管制欺詐行為、更好地確定監(jiān)管、檢查對(duì)象，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性。

3 美國(guó)單一窗口建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)的實(shí)踐表明，“單一窗口”的建設(shè)要由國(guó)家最高部門統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)各方力量，為“單一窗口”的推行制定各種法律政策、制度機(jī)制和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)施頂層設(shè)計(jì)；另外要與所有利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)良好合作。

3.1 建立法律框架規(guī)范單一窗口建設(shè)

美國(guó)的法律法規(guī)方面保障一直比“單一窗口”建設(shè)先行一步，而我國(guó)單一窗口建設(shè)過程中，政策推動(dòng)作用十分顯著，法律保障不足。單一窗口的法律地位一直沒有得到確認(rèn)，應(yīng)修改《對(duì)外貿(mào)易法》，增加“實(shí)行單一窗口制度”這一規(guī)定。

同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)專門的法律規(guī)章認(rèn)可電子數(shù)據(jù)、電子單證、電子簽名的法律效力；“單一窗口”平臺(tái)的數(shù)據(jù)使用制度、數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)的保存、銷毀及存檔的安全保密問題等具體工作，也需要相應(yīng)部門及時(shí)提出法律條例予以支持。隨著單一窗口業(yè)務(wù)范圍的不斷拓展、應(yīng)用的不斷深入，平臺(tái)將積累海量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的使用急需立法規(guī)范。

3.2 建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

法律應(yīng)當(dāng)明確單一授權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)或領(lǐng)導(dǎo)地位，并確認(rèn)其他機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力與協(xié)作地位，明確在單一窗口中合作的義務(wù)與權(quán)力劃分。美國(guó)在13659號(hào)行政命令中明確了BIEC的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)地位，這為ACE項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)提供了組織保證。SAFE則明確了ITDS董事會(huì)主要管理技術(shù)層面的工作。

我國(guó)各地“單一窗口”由各地政府進(jìn)行設(shè)計(jì)、實(shí)施，各地的模式并不相同。而我國(guó)的目標(biāo)是建成全國(guó)一體化單一窗口，國(guó)家口岸管理辦公室也在進(jìn)行全國(guó)的“單一窗口”建設(shè)，用以連通各地方“單一窗口”。但在建設(shè)進(jìn)度不一、信息溝通缺乏的情況下，各地方“單一窗口”與國(guó)家“單一窗口”之間必然會(huì)出現(xiàn)功能重疊或不適配。

出現(xiàn)這些情況的一個(gè)重要原因就是缺乏整體規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，沒有一個(gè)單一的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。特別是涉及到數(shù)據(jù)共享的問題時(shí)，由于所需的數(shù)據(jù)項(xiàng)所有權(quán)在各部委，而地方政府不太可能與各部委去溝通協(xié)商數(shù)據(jù)共享問題，只有一個(gè)有法律授權(quán)、有足夠政治支持的全國(guó)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)才能承擔(dān)這一任務(wù)。因此，應(yīng)建立一個(gè)包含各中央部委高級(jí)官員以及技術(shù)專家的部門間管理機(jī)構(gòu)，并給與相應(yīng)的政治支持、法律授權(quán)、人力和財(cái)力的支撐，來對(duì)單一窗口的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，甚至進(jìn)行必要的強(qiáng)制性命令。

3.3 與利益相關(guān)者良好合作

單一窗口實(shí)質(zhì)是變革貿(mào)易管理體制，影響到各相關(guān)政府部門的現(xiàn)實(shí)利益，所以必須要爭(zhēng)取各相關(guān)部門的配合與支持。

企業(yè)、行業(yè)組織的全過程參與、合作也是關(guān)鍵。CBP建立了貿(mào)易支持網(wǎng)絡(luò)（TSN），共有300多位會(huì)員，有進(jìn)出口企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、報(bào)關(guān)行、行業(yè)組織等，會(huì)員單位從自身業(yè)務(wù)流程需求的角度對(duì)ACE功能設(shè)計(jì)提出意見建議。TSN將各會(huì)員單位歷年提出的建議內(nèi)容，建議被采納的情況等都進(jìn)行了匯總記錄，（文件名為user requirements tracking matrix）并公布在CBP的網(wǎng)站上，這一舉措調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性。ACE系統(tǒng)在開發(fā)、試點(diǎn)過程中也不斷聽取行業(yè)組織的建議，如美國(guó)國(guó)家報(bào)關(guān)經(jīng)紀(jì)人和貨運(yùn)代理人協(xié)會(huì)，海關(guān)行政擔(dān)保委員會(huì)，海關(guān)電子系統(tǒng)行動(dòng)委員會(huì)對(duì)系統(tǒng)中功能不完善、使用不便利的環(huán)節(jié)都曾向CBP提交建議報(bào)告。

因此，我國(guó)在進(jìn)一步推動(dòng)單一窗口建設(shè)過程中，一定要保證與企業(yè)的多維度溝通。建立適當(dāng)?shù)臏贤C(jī)制保證企業(yè)真實(shí)的貿(mào)易便利化需求成為單一窗口的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

3.4 完善績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，提升項(xiàng)目建設(shè)成效

美國(guó)預(yù)算管理局在2010年1月推出針對(duì)政府IT投資情況的TechStat問責(zé)制會(huì)議。這種問責(zé)審查機(jī)制幫助聯(lián)邦政府對(duì)可能失敗或未產(chǎn)生預(yù)期效果的項(xiàng)目提出后續(xù)行動(dòng)計(jì)劃，以改善項(xiàng)目績(jī)效。TechStat問責(zé)制被寫入了《聯(lián)邦信息技術(shù)采購(gòu)改革法案》中。現(xiàn)在，美國(guó)政府形成了一個(gè)擁有具體操作和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的、更加完善和持續(xù)性的績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府信息化項(xiàng)目的全流程跟蹤與評(píng)價(jià)。

目前，單一窗口建設(shè)工作中的績(jī)效評(píng)估問題在我國(guó)還未引起重視，沒有建立明確的績(jī)效評(píng)估辦法和指標(biāo)體系。中央和地方政府都應(yīng)探索制定單一窗口項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估管理辦法，并要注重評(píng)估結(jié)果的長(zhǎng)期跟蹤、對(duì)比，切實(shí)提高單一窗口項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)效。

單一窗口是國(guó)際貿(mào)易便利化的重要舉措。我國(guó)正處于加速建設(shè)單一窗口的階段，在這個(gè)過程中，需要借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，找到適合我國(guó)的發(fā)展路徑及策略。

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①基金項(xiàng)目：北京市屬高校教師職業(yè)發(fā)展支持項(xiàng)目資助（06717531500）。