關于歐盟成員國治理模式——“開放協調法”的思考

王可心

摘 要：歐盟各成員國為了緩和成員國的多樣性與歐盟治理的統一性之間的矛盾，創造性地開創了“開放式協調法”，它作為一種“軟法”在運用于歐盟社會政策領域時，取得了比傳統“硬法”更好的效果。它是一種打破固有傳統的思維創新，在諸多敏感領域的社會實踐中也發揮了不容忽視的積極作用。

關鍵詞：開放協調法；軟性治理手段；創新治理模式

一、“開放協調法”的提出

在歐洲整合初期，主要任務是區域經濟一體化，各成員國將經濟權力委托給歐共體，歐共體集中這些權力，制定統一的經濟政策和貨幣政策并依靠行政力強制推行。但是，經濟統一后的歐洲面臨著嚴重失業問題，同時，歐盟每次擴大后，都要改革原有制度以適應歐盟各成員國的發展問題。但這些制度改革還不足以解決成員國的多樣性與歐盟治理的統一性間的矛盾。

為了找到這一平衡點，歐盟提出了一種新的治理模式，即開放協調機制。這種機制在 2000年3月的里斯本特別首腦峰會上正式提出，當時用來協調成員國之間的就業政策，后來這種治理模式被逐漸推廣開來，應用到宏觀經濟政策、就業政策、社會包容政策、養老金改革等“所有成員國不愿意讓渡權力、但又希望加強協調的政策領域”。

二、“開放協調法”的內容及運作

根據歐洲理事會的文件，“開放式協調法”作為一種理想類型，在歐洲討論已久，但最早出現里斯本高峰會的結論中，該峰會從四個要素來界定：

1.為歐盟確定指導方針，連同實現各國確立的短、中、長期目標的具體時間表；

2.與世界上最好的相比較并與各成員國和部門的需求相適應，并在適當的場合建立定量和定性的指標與基準，作為一種比較最佳實踐的手段；

3.在考慮到各國與各地區差異的情況下，通過確立具體目標以及采取相應措施來把這些歐洲層面的指導方針落實到各國與各地區的政策中；

4.組織定期監督、評估與同行評議，作為相互學習的過程。

由此可見，開放協調方式的關鍵詞是基準設定、最佳實踐、定期評價和共同學習。它并不是一個立法決策機制，而是一個以目標為導向的、進程靈活的協調機制，是相較于傳統硬治理手段的一種軟性治理手段。開放式協調法與傳統的治理方式均是由歐盟委員會制定相關的行動方針，經歐盟理事會審議后再下放給歐盟各成員國。但在后續的進程，“開放式協調法”中各成員依據歐盟委員會制定的行動方針，參考本國國情再制定本國的行動計劃，即各國對行動方針具有解釋權。隨后，各國將本國制定的具體行動計劃反饋給歐盟委員會，相關部門再依此起草聯合報告，從而為歐盟委員會制定新的具體行動方針提供參考，歐委會只在提供基準信息、比較分析、提供建議等方面扮演重要角色?！伴_放協調法” 具有非強制性、容許分歧性、采取循環的執行程序、加強參與、政策相互學習以及強調政策相互關聯等特征。這種軟性的治理機制有利于在多元化環境下協商、合作及共治。

三、“開放協調法”的特點

作為一種具有創新性的社會治理模式，在一次次的實踐中，“開放協調法”的特點逐漸顯現。

1.同一性與差異性相結合，保證各國高度自由決定權。“開放協調法”給予了各成員國高度的自由空間。即在政策制定中，歐盟從宏觀的角度擬定政策目標和指導方針，并設定實現這些政策目標的具體時間表，并不干涉各成員國具體政策的制定，只在評估監督中起提供建議的作用，且建議不具有強制執行性。各成員國作為政策的實施者，在制定具體政策時，有權從本國國情出發，制定體現本國特色的政策。從實質上看，“開放協調法”所追求的就是一種求同存異的局面，為各國主觀能動性的發揮提供了廣闊的自由空間。

2.參與主體多樣化，提高了民主參與度?！伴_放協調法”注重非政府組織與利益相關群體的參與。傳統的政策制定，民主參與只是一種理想的追求形式，但“開放協調法”不僅將歐盟官員和成員國國家政府官員納入到政策制定中，更為非政府組織和與此政策相關的利益群體提供了參與的平臺。參與主體范圍的擴大為政策的有效性、針對性提供了保證，也為不同身份的公民提供了一個相對平等的協商平臺。這不僅有利于公民民主意識的提高，也有利于非政府組織責任感和社會公信度的增強，還將推動整個歐洲民主進程的進一步加快。

3.建立科學的激勵機制，兼顧競爭與合作。與傳統的治理手段相比，“開放協調法”是一種軟性的治理手段。通過建立滿足不同成員國和部門需要的定量、定性指標和基準以及定期循環的監督評價程序，各國可以根據評估給出的相關建議對國內政策進行調整，爭取更好的國家形象和為人民提供更好的福利。在循環性的監督機制和量化的評估體系的壓力下，也可以提高各成員國的競爭意識。另一方面，由于各國的政策都是基于歐盟的指導方針制定的，在相互競爭的同時，實質上都在朝著同一個方向努力，看似競爭其實質是一種促進歐盟發展的合作。

四、“開放協調法”對中國的啟示

在我國社會政策推行的過程中，同樣面臨著政策主體的多層級、目標群體復雜、利益多元化、地區及發展水平差異性大等問題。開放協調法的靈活性、彈性化、尊重差異、強調交流與合作等特征，可以應用于我國社會政策執行中，以協調不同利益、不同層級、不同地區、不同部門之間以及政策主體與目標群體之間的關系，也可以嘗試將該方法應用于其他涉及敏感性問題或是牽涉利益群體眾多、執行阻力大的政策領域。

在中國中央與地方關系治理上，歐盟的開放式協調法有一定的借鑒意義。盡管開放式協調法的協調對象是歐盟的 27個成員國，但是對于中國中央與地方關系的改善也不失為一部好的素材。比如，中央出臺相關政策時，盡量從宏觀角度訂立基本的政策目標和指導方針，留給地方足夠空間。各省市在貫徹中央政策精神的基礎上，綜合考慮地方的具體發展情況，再制定細化的地方政策。這樣的模式可充分發揮地方自身的主觀能動性，制定有針對性的政策。另外，“開放協調法”十分注重監督評估環節，通過對各國政策實施過程中的監督評估，能有效推動政策的執行和修訂，激發各國競爭意識，加強各國間的合作。對于我國國內來說，對各政府部門的監督和評估也顯得十分必要。通過制定時間表對各省市政策執行情況定期評估，不僅有利于保證政策的長久執行，還有利于各地方政府總結經驗，相互學習，發現不足并及時修訂政策，最終惠及百姓。