以績效考核驅動的健康城市建設

周玉萍 王曉吉

摘 要：政府推動、部門聯動、社會公眾參與是T市健康城市建設取得成效的關鍵所在，當前隨著城市發展的變化，居民健康期望的提高，對照健康城市新的指標體系，要加大政府的績效評估，通過績效考核驅動，推動健康城市建設取得新的發展。

關鍵詞：績效考核 健康城市

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（c）-065-02

1 T市健康城市建設成就

T市位于江蘇省東南端，市域面積810平方公里，2016年全市戶籍人口48.3萬人，常住人口71.2萬，綜合實力多年名列全國百強縣（市）前十位。近年來，先后榮獲國家衛生城市、國家生態市、國家園林城市、國家環境保護模范城市、中國富裕地區首個“中國長壽之鄉”“中國最關愛民生縣（市）”“最具幸福感城市”。

T市于2000年建成國家衛生城市。為鞏固提高創建成果，不斷改善人居環境，提高市民健康素質，2003年，T市市委市政府正式啟動了建設健康城市工作，提出了建設“健康T市”的工作目標，明確了健康環境、健康社會、健康服務等方面的基本要求和工作任務。同時廣泛開展宣傳培訓、健康單位試點等工作，健康城市建設在T市蓬勃開展。2017年，人均期望壽命83.56歲，孕產婦死亡0，嬰兒死亡率1.99‰，主要健康指標位居全國前列，達到發達國家水平。先后5次獲得世界衛生組織、世界健康城市聯盟授予的獎項。

在T市的健康城市推進實踐中，可以總結到幾個動力源：一是政府推動力。作為蘇南較為發達的縣級市，雖然經濟總量在全國縣級排名靠前，但是與周邊城市相比，因為體量、產業等先天限制，經濟表現并不耀眼。在縣級競爭的格局下，為了脫穎而出，政府將發展的目標部分轉向社會治理領域，推動了政社互動、健康城市建設等系列的社會事業。加上產業機構原因，外來流入人口較少，也為其社會治理領域的實踐提供了較好的外部環境。二是部門聯動機制。在總體的現代田園城定位下，在績效考核指標下，各相關部門整合資源、加強協作，結合部門實際制定了促進健康的公共政策。如市委組織部、紀委將村莊環境長效管理、健康社區建設等工作納入對村、社區的“365服務體系”測評、勤廉指數測評內容，與村、社區干部的報酬掛鉤。教育局制定了學校健身設施共享的政策，各個學校（幼兒園除外）逐步將體育設施分時段對公眾開放，至2015年底全市學校健身設施開放率達100%。三是社會公眾的參與。作為首批“全國社會工作服務示范地區”，T市不斷加強社工機構和人才隊伍建設。現有持證社工547人，志愿者79500人，社會組織2284個（登記869個、備案1415個）。通過激活社會組織力量，通過公益創投和購買社會組織服務的方式，廣泛開展親子教育、外來人員健康教育、心理咨詢等工作。同時，積極強化“每個人是自己健康第一責任人”的意識，廣泛開展健康教育，推行健康自我管理，提升市民健康知識和技能水平。這些綜合性舉措，有效地提升了T市的健康城市建設水平。

雖然T市健康城市建設取得了積極成效，但是也面臨新的矛盾。一是社會經濟變化對健康的影響。T市城市化率在“十五”期間僅5年時間就從32%提高到57%。城市人口的大量增加，帶來如垃圾污水處置、社會治安、社會保障、安全飲用水及食品安全等社會問題。工業化進程的不斷加快帶來的空氣、水質、土壤等載體質量的下降，也將對居民健康產生不利的影響。二是人口老齡化對健康的影響。2016年末T市60歲以上老年人口所占比例已達30.55%，連續19年出現人口自然變動負增長。T市老年人的社會保障問題、疾病問題、心理問題等日益突出。三是疾病因素對健康的影響。艾滋病、結核病等重點傳染病的防治任務仍十分艱巨。慢性非傳染性疾病防治形勢日益嚴峻，惡性腫瘤、腦血管病、心臟病連續多年位居T市居民死因前三位。還有相當部分慢性病患者及高危人群隱匿在普通人群中間尚未及時被發現。同時隨著生活節奏的加快，升學就業競爭激烈，心理疾患發病率也在增加。四是隨著健康城市實踐逐步深入，之前較為簡單的目標實現之后，剩下工作難度越來越大，涉及不同部門的利益越來越復雜，越來越難以形成合力。

2 新時期健康城市建設績效目標的明確

2016年8月，中央召開了全國衛生與健康大會，這是我國進入全面小康社會決勝階段召開的一次重要會議，在我國衛生與健康事業發展中具有里程碑意義。習近平總書記做重要講話，從實現民族復興、增進人民福祉的戰略高度，深刻闡述了推進健康中國建設的重大意義、方針目標、戰略舉措，明確提出了“堅持中國特色衛生與健康發展道路”“把人民健康放在優先發展的戰略地位”等一系列新思想新理念，“健康中國”上升為國家戰略。2017年2月，江蘇省委省政府召開了全省衛生與健康大會，省委李強書記指出，要著眼于公平優質、著眼于預防為主、著眼于人這個根本、著眼于“三醫”聯動，大力推進“健康江蘇”建設，實現與高水平全面小康社會相匹配的全民健康。2017年5月，蘇州市委市政府召開蘇州衛生與健康大會，市委周乃翔書記提出堅持問題導向，抓好關鍵環節，大力推動衛生與健康工作從“以治療為中心”向“以健康為中心”轉變，著力建設以維護生命周期全程健康為中心的健康促進體系，織密織牢人民群眾健康保障網。健康城市建設進入一個新的階段。

為貫徹落實全國衛生與健康大會精神及《“健康中國2030”規劃綱要》《“十三五”衛生與健康規劃》，推動健康城市建設科學、規范開展，全國愛衛辦委托中國健康教育中心、復旦大學、中國社會科學院3家單位，研究制定了《全國健康城市評價指標體系（2018版）》。該指標體系緊扣我國健康城市建設的目標和任務，旨在引導各城市改進自然環境、社會環境和健康服務，全面普及健康生活方式，滿足居民健康需求，實現城市建設與人的健康協調發展。指標體系共包括5個一級指標，20個二級指標，42個三級指標，能比較客觀地反映各地健康城市建設工作的總體進展情況。指標體系同時給出了每個指標的定義、計算方法、口徑范圍、來源部門等信息，確保健康城市評價的數據收集工作能夠按照統一標準開展。為了推進健康城市建設，國家愛衛辦在不同層面開展健康城市創建試點，至此，關于健康城市建設進入一個新的階段，不管是在政治層面，還是在操作層面，都為大范圍的健康城市規范化建設奠定了基礎，明確了目標。

3 以政府績效考核來推動政策目標的實現

政府績效評估是評判政府是否履責的有效工具。其能有效檢驗政府或政府部門是否切實履行其對公眾、代議機關和其他相關主體責任。在我國，政府的績效評估很多時候是由上級政府對下級政府（部門），關系官員晉升與部門績效獎金，是推動各項工作開展重要抓手。健康城市建設作為一個公共性話題，它涉及的范圍非常的廣，建設的內容涉及多個政府部門職能，而且主要依賴公共部門提供。通過對健康城市建設的5個一級指標，20個二級指標，42個三級指標進行分析發現，這些指標不同于經濟領域指標， 它對層層加碼性的政府績效考核適用性比較強，負面影響小。在健康城市建設領域，本文認為可以從以下幾個方面著手。

第一，加大績效考核導向作用。明確地方政府以人民健康為中心的政治責任，確立以人民健康為中心，牢牢把人民健康擺在優先發展的戰略地位。一是將健康融入所有政策。成立以市委市政府主要領導為雙組長的健康建設領導小組，建立健全議事協調機構和制度，加強對包括醫改工作在內的健康工作組織領導，從老百姓關注的熱點問題入手，組織各部門共同應對影響群眾健康的危險因素。二是建立“健康優先”的綜合決策機制。要全面建立健康影響評價評估制度，系統評估各項經濟社會發展規劃和政策、重大工程項目對健康的影響，讓健康成為一切工作的“先手棋”“緊箍咒”。三是各級黨委常委會和政府常務會議每年至少要專題聽取并研究一次衛生與健康相關工作。組織健康領域知名專家學者，建立“健康智庫聯盟”，加強前瞻性研究。

第二，健全“健康優先”的宣傳倡導機制。加大“健康城市”建設宣傳力度，加強正面宣傳、輿論監督、科學引導和典型報道，增強全社會對健康城市建設的普遍認知和認同，形成全社會關心支持健康城市建設的良好氛圍。要大力倡導健康文明的生活方式，引導全社會樹立正確健康觀。

第三，加大深化醫改的工作督查。緊扣上級醫改目標任務，加快公立醫院改革，充分發揮公立醫院管理委員會功能，加大政府財政投入力度，深化人事薪酬制度改革，建立現代醫院管理制度。加快推進分級診療，完善家庭醫生制度，提升服務質量和效果，健全收付費機制和激勵機制；加強醫療資源整合力度，建設多形式醫聯體。加強三醫聯動，完善醫保付費總額控制制度，探索建立醫保基金“總額包干、結余留用”機制，有效推進長期護理險；實施藥品購銷“兩票制”，探索藥品、耗材、試劑SPD供應鏈管理。

第四，加大社會公眾的參與。堅持預防為主，建立健全健康教育體系，普及健康科學知識，教育引導人民群眾樹立正確健康觀，倡導“每個人是自己健康第一責任人”的理念，促進全社會關注健康、重視健康，提升全民健康素養。加強影響健康的環境問題治理，建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度。加大政府購買力度，積極培育引進社會組織參與進來。

第五，加快健康產業融合發展。進一步鼓勵和引導社會資本舉辦上規模有特色的醫療機構，以高端醫療、健康管理、照護康復、養生保健、健身休閑等領域為重點，積極建設大健康產業。加強醫養結合發展，建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、覆蓋所有老年人，符合高水平小康社會要求的醫養融合服務體系。加快全民健身與健康的深度融合，廣泛開展全民健身活動，加強科學健身指導，完善公共體育服務體系建設，構建“10分鐘體育休閑生活圈”。促進食品與健康融合，加強從“農田到餐桌”全過程食品安全工作，杜絕“病從口入”，保障人民群眾“舌尖上的健康”。

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