項目扶貧場域碎片化衍生的貪腐問題

肖云忠 鄧淑萍

摘 要：項目扶貧是項目治國在精準扶貧領域的重要體現(xiàn)，是以項目為載體的精準扶貧形式，承載特定的價值目標和實踐功能，但在以項目為載體的精準扶貧過程中出現(xiàn)了貪腐問題，受到社會各界的關注。把扶貧項目衍生的貪腐問題放在項目扶貧場域中觀察和分析更能夠呈現(xiàn)其內(nèi)在實質(zhì)、發(fā)生機制和演化過程。項目制把主體、內(nèi)容、運行等要素集成而構成項目扶貧場域。多元主體的多元利益訴求、運行過程的多元規(guī)則并存、資金政策的多渠道投放共同作用建構了項目扶貧場域的碎片化特征，誘發(fā)部分扶貧干部價值取向偏差，扶貧項目成為追求私利的機會，構成“項目扶貧場域碎片化-價值取向偏差-貪腐行為”的邏輯機制。弄清項目扶貧場域與貪腐行為的關聯(lián)對通過項目扶貧場域治理來抑制貪腐行為具有理論和實踐意義。

關鍵詞：項目扶貧場域；碎片化；貪腐行為

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）03-0001-10

一、項目扶貧中的貪腐問題

目前我國正處于扶貧攻堅的關鍵時期，以項目制為載體的扶貧方式是實現(xiàn)扶貧目標任務的重要形式，項目扶貧是精準扶貧的重要體現(xiàn)和實現(xiàn)方式，有助于扶貧理念和扶貧任務落地，具有較強的實踐性、操作性、可視性和評估性，但不可忽視的是，項目扶貧實施過程中又容易滋生違規(guī)和腐敗行為，成為鄉(xiāng)村社會腐敗的集中區(qū)域。審計署2015年10月發(fā)布公告，廣西壯族自治區(qū)馬山縣存在扶貧資金未及時撥付或違規(guī)認定扶貧對象的問題，其認定的扶貧對象中有3119人不符合扶貧建檔立卡的標準，其中有343人屬于財政供養(yǎng)人員，有2454人購買了2645輛汽車，有43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司。《人民日報》在2016年8月2日以《中央紀委：九起扶貧領域腐敗問題典型案例曝光》為題報道扶貧領域中的腐敗問題，引起社會關注。通過對325起案例進行分析，發(fā)現(xiàn)扶貧領域腐敗呈現(xiàn)出四個特點：發(fā)生地域廣，西部12省份占一半；涉及領域多，危改、低保等領域是“問題高發(fā)區(qū)”；涉事者職級低，村官是主要違紀群體，占比為67%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占比19%，縣區(qū)干部占比9%，社區(qū)干部和地市相關部門干部占比為5%；涉事金額懸殊，最低為500元，最高為2970萬元，10萬元以下占半數(shù)，325起案例涉及總金額近億元，平均案值近30萬元。[1]主要手段包括：（1）無中生有、虛報套取，通過虛列項目、虛增工程量的方式套取國家扶貧資金；（2）以權謀私、坐地生財，利用職務影響，在扶貧建設項目發(fā)包、扶貧物資采購等環(huán)節(jié)索要回扣，收受好處費；（3）張冠李戴、優(yōu)親厚友，通過編造事由、虛報人數(shù)等方式，騙取、冒領低保、危房改造補助等資金；（4）雁過拔毛、順手牽羊，利用審批權或資金發(fā)放權等違規(guī)收費、截留私分；（5）欺上瞞下、挪作他用，違反財經(jīng)紀律和專項資金使用規(guī)定，將專項扶貧資金用于修路、風貌改造等非扶貧項目。[2]

2016年1月，十八屆中央紀委六次全會就嚴肅查處扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費問題作出專門部署。2017年1月，十八屆中央紀委七次全會聚焦扶貧民生，重點督查督辦，堅決整治侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題。2018年1月十九屆中央紀委二次會議指出：“要圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，找準定位、服務大局，開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，重點查處和糾正貫徹黨中央脫貧攻堅決策部署不堅決不到位、弄虛作假問題，主體責任、監(jiān)督責任和職能部門監(jiān)管職責不落實問題，嚴肅查處貪污挪用、截留私分、虛報冒領、強占掠奪等行為。”[3]基于項目治國及項目扶貧的時代背景，認真思考和分析扶貧領域的腐敗問題，聚焦扶貧項目如何成為貪腐載體的機制問題，為治理扶貧項目腐敗進而落實精準扶貧任務提供理論支持和對策建議。

關于精準扶貧中的腐敗問題研究有兩個方面：一是關注項目扶貧中的偏差現(xiàn)象，二是直接對扶貧領域中的貪腐問題進行描述、解釋和提出對策；在解釋貪腐原因時，主要觀點有權力監(jiān)督不力論、主客觀因素共同作用論，這些解釋是一種靜態(tài)解釋，不能較好揭示項目扶貧中的貪腐成因及作用機制。本文引入場域理論來考察項目扶貧中的貪腐問題，一是因為項目扶貧具有結(jié)構性特點，二是因為項目扶貧過程存在顯著的利益關聯(lián)與爭奪態(tài)勢。場域作為實踐社會學范疇，具有結(jié)構與行動互構的理論主張及方法論啟示，是考察項目扶貧結(jié)構復雜性與多主體競爭性的適合武器。

二、項目扶貧場域及其貪腐形態(tài)

（一）項目扶貧場域分析框架

項目制是指中央政府對地方政府、上級政府對下級政府采取專項化、項目化方式進行財政轉(zhuǎn)移支付以便重新配置資金，它突破了常規(guī)行為科層體制，尋找到另外一條財政資金的運作途徑。項目制是我國改革開放以來社會治理方式的創(chuàng)新，其特點有：資金方向明確，專款專用，專職專責，資金跟著項目跑；帶有技術治理的特點，力圖做到項目目標明確，資金分配平衡，預算結(jié)構清晰，過程管理嚴格，操作程序合理，審計監(jiān)督規(guī)范，在實施過程中一統(tǒng)到底，帶有明顯的專家治國傾向。地方政府或者村莊要通過申報才能獲得項目資金，使得項目制帶有市場競爭的特點，同時中央政府運用科層制對地方政府或者村莊進行管理和控制，也可以繞過省級政府和市級政府，直接到達縣鄉(xiāng)級政府甚至村莊，形成一種超越常規(guī)官僚體制的資金運作形式。

項目扶貧是項目治國在精準扶貧領域的體現(xiàn)，是以項目為載體的精準扶貧形式，具有項目治國的共性，表現(xiàn)在項目的來源是國家財政，構成發(fā)包-分包-抓包的流線型程序，項目制關聯(lián)著多元主體，具有多主體利益的關聯(lián)性，項目具有周期性，在時間上有立項、中期檢查和結(jié)項等過程監(jiān)督特點。項目扶貧的特殊性是：針對貧困問題而設立，有明確的價值目標和任務要求；在內(nèi)容層面把經(jīng)濟、政治、人口、資源、環(huán)境等多種要素集成，具有復雜性；在運作方式上試圖通過項目制來實現(xiàn)這些價值目標，所以項目扶貧的共性和個性使其成為一個顯著的社會事實，承載多元主體、多元利益訴求，由此集成而建構成為項目扶貧場域。在此把場域理論與項目扶貧相結(jié)合，用場域視角來觀察和分析項目扶貧中的貪腐問題，一是能夠更清晰呈現(xiàn)項目扶貧結(jié)構的組成要素及其內(nèi)在關聯(lián)，有助于揭示貪腐行為的發(fā)生機制。靜態(tài)看待扶貧政策、扶貧主體、扶貧利益，難以看出要素之間的關聯(lián)和互動，一旦把這些要素以項目扶貧場域視角聯(lián)結(jié)起來的時候，孤立要素之間的互動就使得項目扶貧結(jié)構及運行發(fā)生變化，項目扶貧的價值目標和實踐功能異化風險應運而生，認識和控制不當容易誘發(fā)貪腐行為。二是在弄清項目扶貧場域結(jié)構特征及誘發(fā)貪腐行為機制的基礎上提出治理對策，要在項目扶貧場域結(jié)構治理及優(yōu)化上下功夫，有助于防止扶貧項目的功能異化和運行偏差，從而發(fā)揮扶貧項目的真正價值。

場域是法國社會學家布迪厄用來觀察和解釋社會結(jié)構及社會行動的一個概念，是聯(lián)結(jié)主觀能動性與客觀制約性的一個綜合性概念，表明人的實踐活動總是在特定情境下做出的選擇，有助于從動態(tài)角度觀察和解釋行動的發(fā)生和演化。場域是一個相對穩(wěn)定的空間，有自己的特點和邏輯性；是一個由客觀關系組成的系統(tǒng)而不是實體系統(tǒng)；是一個動態(tài)的演進過程，是各要素不斷競爭博弈的結(jié)果。社會的抽象性被化解為以場域為代表的小社會，是更能夠細致入微地考察社會結(jié)構及其運行的分析性概念，“在高度分化的社會里，社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構成的，這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關系的空間，而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性”[4]。

項目扶貧場域是多元主體圍繞扶貧項目展開爭奪所構成的行動體系和運作態(tài)勢，其利益屬性和運作特點為貪腐行為提供基礎和前提，容易誘發(fā)價值取向偏差，并使貪腐行為有了明確的動機、目標和手段，最終生成貪腐行為，其實質(zhì)是借助項目扶貧場域以追求和實現(xiàn)利益的非正當行為。

由此，在項目扶貧場域中觀察和分析貪腐行為發(fā)生的關鍵點包括：利益變異的節(jié)點是什么，或在哪些環(huán)節(jié)存在廉政風險點？利益變異節(jié)點如何影響利益主體的價值取向，如何發(fā)生價值取向偏差并導致貪腐行為的發(fā)生，分析框架見圖1。

（二）項目扶貧場域中的貪腐行為特點

從項目扶貧場域視角對扶貧領域9起典型案例進行分析，表1顯示項目扶貧場域中的腐敗特點有：（1）扶貧項目的最終落實及其體現(xiàn)都是資金，資金構成貪腐行為發(fā)生的載體；（2）圍繞項目的貪腐主體多元化，可以分為直接主體和間接主體，直接主體是貪腐行為謀劃、執(zhí)行和造成結(jié)果的承擔者，是有意識通過項目來達成私利的操作者，從主體數(shù)量分布來看，9個案例的直接主體是1人的有4個，是2人的有4個，是3人的有1個；從主體職務來看，屬于村級職務的有5個，主要是村黨支部書記、村委會主任、村委委員，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務的有1個，屬于縣級職務的有3個。間接主體是與扶貧項目貪腐行為有關聯(lián)的主體，有6個案例，一是上下關系，上級負有項目監(jiān)督責任，但出現(xiàn)失職，有5個案例；二是縣委書記這個“一把手”做出錯誤決策，其他干部沒有阻止，導致貪腐行為發(fā)生，有1個案例。從直接主體和間接主體的關系來看，一是間接主體在數(shù)量上往往比對應的直接主體多，表明扶貧項目主體關系比較復雜，主體關系的復雜性意味著利益訴求的多樣性，利益訴求的多樣性意味著信息傳遞、行為選擇的差異性甚至異變性。二是從受處分的成員來看，有紀檢監(jiān)察部門干部受處分的案例只有2例，即甘肅和貴州，其他7例沒有涉及紀檢監(jiān)察部門，這表明項目資金運行過程失控現(xiàn)象比較普遍，是造成貪腐的重要原因。（3）從貪腐行為方式來看，有侵占、騙取、挪用、合謀、違規(guī)、造假等六種形式，其中挪用發(fā)生于縣級層面，如縣扶貧辦挪用扶貧資金，縣委挪用扶貧資金，而侵占、騙取、違規(guī)行為則發(fā)生在村級層面，挪用屬于資金把中央和省級扶貧資金截獲下來用作非扶貧用途，扶貧資金不能落地，侵占、騙取、違規(guī)行為屬于橫向截取資金謀取私利，也會造成扶貧資金部分或全部不能落地。（4）貪腐行為發(fā)生的廉政風險點，在空間集中于縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級，在環(huán)節(jié)集中于精準識別階段、項目競爭階段和項目實施階段。

三、項目扶貧場域結(jié)構碎片化及其衍生的貪腐行為

齊格蒙特·鮑曼指出：“現(xiàn)代性將世界的碎片化作為自己最大的成就，加以炫耀。”[5]碎片化是現(xiàn)時代的重要特征，碎片成為我們審視與反省現(xiàn)代社會的一面多棱鏡。碎片是事物結(jié)構的散亂、功能的分異、運行的各行其是，是多主體之間基于利益訴求的差異而呈現(xiàn)出來的低整合度現(xiàn)象，可以從系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部角度進行分析。系統(tǒng)內(nèi)部存在多種要素，系統(tǒng)外部是系統(tǒng)之間的關系，系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)碎片狀態(tài)，就是系統(tǒng)結(jié)構的散亂、功能的分異、運行的各行其是；系統(tǒng)外部出現(xiàn)碎片狀態(tài)，是系統(tǒng)之間在目標、規(guī)則和行為層面出現(xiàn)的不一致。項目扶貧場域以項目為載體，把各種利益相關者納入一個系統(tǒng)，構成多元利益主體介入扶貧，投入多種形態(tài)多種渠道的扶貧資源，圍繞扶貧項目展開競爭，使得項目扶貧場域結(jié)構和運行呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，造成項目扶貧場域結(jié)構的斷裂與空隙，形成廉政風險點，誘發(fā)當事人價值取向偏差，進而采取以權謀私行為，造成扶貧項目運行目標和功能偏移。

（一）項目扶貧供給主體的碎片化

精準扶貧是一項國家戰(zhàn)略，具有重要的政治意義，使得參與主體眾多，中國扶貧開發(fā)實行“中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負總責、縣抓落實”的工作機制，縣級政府處于關鍵位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合縣級有關部門開展工作。項目扶貧主體包括供給主體和需求主體，供給主體是提供扶貧項目的主體及參與實施扶貧項目的主體，包括政府、企業(yè)和社會組織三類主體，其中政府是最重要的扶貧主體，其結(jié)構包括縱向的“條條”與橫向的“塊塊”，從條條來看，包括從中央到地方的各級政府部門，包括國務院-省級政府-市級政府-縣級政府-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，塊塊是各級職能部門。條條與塊塊構成復雜交錯的格局，扶貧項目在這個格局中緣起、流轉(zhuǎn)、運作，各種利益主體有各自的利益訴求和行動邏輯，造成項目扶貧供給主體的碎片化，它是多主體供給扶貧項目但缺乏有機聯(lián)系和協(xié)調(diào)一致的散亂狀態(tài)，這種散亂狀態(tài)留下項目監(jiān)管的盲點，為貪腐行為發(fā)生提供機會。一是中央政府提供財政扶貧資金，目的是精準扶貧和精準脫貧，省級政府一方面爭取中央扶貧項目，另一方面又把中央扶貧項目轉(zhuǎn)包到所轄地級市及其縣級政府，同時提供省級層面的扶貧項目。地級市及縣級政府承接省級政府的扶貧項目，并分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。精準扶貧涉及扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、旅游局、民政局等不同職能部門，不少扶貧項目需要多個部門協(xié)同參與，面對同一貧困對象的不同項目也可能落在不同部門管轄范圍，也需要部門間的協(xié)同，但現(xiàn)實是，每個職能部門主要考慮自己部門利益和績效目標，很難為了項目整體規(guī)劃或扶貧整體目標而壓制乃至放棄自我利益，勢必導致項目多頭管理、政出多門及扯皮等問題。

（二）需求主體的復雜性與供給主體不對稱造成的碎片化

需求主體即扶貧單元，包括區(qū)域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、家庭、個體，分別構成貧困區(qū)、貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困戶、貧困個體。扶貧需求主體貧困原因及需求是不同的，使得在滿足扶貧需求主體的項目供給層面存在信息不對稱、瞄準偏差等情況，甚至出現(xiàn)爭當貧困戶和貧困縣的情況。在項目進村過程中，村干部與村民之間信息和角色差異使二者對項目的感知呈現(xiàn)分化狀態(tài)，二者之間缺乏有效溝通和互信，心力分散而不能形成合力，部分村干部在承擔公共職能的同時，也大肆追求自我利益，甚至貪污腐敗，挪用或侵吞項目資源。

（三）項目扶貧內(nèi)容多元帶來的整合難度所產(chǎn)生的碎片化

扶貧項目的來源及資源的提供主體是多元的，由此決定項目扶貧內(nèi)容的多樣性以及追求目標和功能的針對性，一方面是作為政府職能部門的“條條”擔負著相應的扶貧任務，要把資源發(fā)包出去，對應著各項目提供者基于自身利益的考慮。2016年中央和省級財政專項扶貧資金投入首超1000億元（中央660億元、省級400億元），2017年中央和省級財政專項扶貧資金投入1400億元（中央860億元、省級540億元）。在我國，中央財政專項扶貧資金有10類專項，涉及7個主管部門，各部門的專項之間、同一部門扶貧專項與其他專項之間存在交叉重復，經(jīng)常出現(xiàn)多項資金投入同一項目的現(xiàn)象，為貪腐帶來很大的空間，成為某些官員斂財?shù)耐緩健７鲐氜k在實踐中擔任資金下發(fā)及使用監(jiān)督、效果評估的角色，主導著扶貧款的具體投向、工程驗收等日常工作，扶貧款使用權集中，往往是由少數(shù)領導說了算，卻又缺乏有效監(jiān)督，為暗箱操作及貪污腐敗甚至集體窩案埋下隱患。

四、項目扶貧場域運作碎片化及其衍生的貪腐行為

（一）扶貧立項過程中的斷裂

項目扶貧是一個從發(fā)包、分包到抓包的運行過程，每個環(huán)節(jié)體現(xiàn)行為主體的意圖和行動邏輯，在扶貧項目運行的各個環(huán)節(jié)因規(guī)則變異導致銜接不暢而出現(xiàn)的斷裂現(xiàn)象就是項目扶貧立項過程的碎片化，從發(fā)包、分包到抓包的運行過程具有科層制特征和要求，扶貧模式是政府主導型，存在著對扶貧資源的決策權、使用權和控制權的壟斷，具有鮮明的技術官僚主義特征，[6]容易在政策績效考核壓力下使精準扶貧偏離其正功能。學者對項目進村案例進行分析，揭示項目制的分級運作機制和治理邏輯，[7]這對項目扶貧運行主體及過程具有啟發(fā)意義，項目涉及中央政府、地方政府和村莊三個行動主體，國家部委“發(fā)包”，把國家“大盤子”進行“條條”分割，遵循自上而下的控制邏輯，地方政府“打包”，是把“條條”重新做成“塊塊”、“小盤子”，遵循的是自下而上的反控制邏輯，村莊“抓包”，村莊加入自己發(fā)展意圖，遵循自下而上的反控制邏輯。三者構成對立互補、競爭合作的關系，也反映出三個行動主體利益訴求的差異性，其間隱含著廉政風險：一是中央政府發(fā)包過程中的廉政風險，發(fā)包不是一個消極的轉(zhuǎn)移補貼，而是一個積極的調(diào)動誘因，發(fā)包的項目不是普惠性的，必須以競爭方式獲得，競爭方可用關系來運作權力，其中包括越級運作，出現(xiàn)分級的科層體制與競爭性的越級運作同時并存局面，這就不排除實際過程中有利用項目向下“尋租”的可能性；二是地方政府打包過程中的廉政風險，中央部委發(fā)包的專項資金單一地解決某個特定領域事項的意圖，與地方政府以項目拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性目標有沖突，這就為地方政府挪用資金提供了可能性，不能保證資金落實在合適的地方。這個廉政風險點的形成機制是：中央政府要求“一項目一政策”，同時又要求地方政府給予配套措施，也就賦予地方一種利用項目政策的彈性權力或自由裁量權，使得地方政府具有較大的“借殼建設”投資沖動，這就形成一個“結(jié)構漏洞”，為地方政府用打包消解國家條線控制提供了可能性。國家是項目發(fā)包者，真正的項目主角是地方政府，其中縣（市）級政府作用最為重要，縣（市）是社會轉(zhuǎn)型問題的交匯處，具有較大的發(fā)展沖動，項目制就成為發(fā)展的契機和載體，“狠抓項目立項，堅持項目引路”成為發(fā)展的有力抓手，并制定出獎勵辦法，激發(fā)跑項目的熱情，但項目運作過程中存在很大的不確定性，決定權主要掌握在部門甚至個別主管手中，要靠人際關系去疏通，難免產(chǎn)生“尋租”和腐敗行為。與此同時，地方政府在打包過程中，在整合各級項目以實現(xiàn)整體發(fā)展理念支配下，各部委項目資金與地方配套資金融合構成一種資金形態(tài)，使國家部門項目的“條線”秩序模糊化，為違規(guī)操作埋下隱患。

（二）扶貧項目運作規(guī)則的偏移

村莊是項目扶貧場域的重要載體，是行動主體行為發(fā)生的物質(zhì)空間和社會空間，精準扶貧最終要落地于村莊，在村莊場域中，鄉(xiāng)土邏輯對扶貧項目運行具有重要影響，對村干部貪腐行為的發(fā)生具有直接影響。一是指項目進村過程中的私人化運作方式，作為承上啟下的村干部尤其是村支書在項目進村過程中扮演著關鍵作用，對項目制的運行績效具有直接影響，這種私人化運作表現(xiàn)在項目爭取環(huán)節(jié)和項目實施環(huán)節(jié)，其后果是：容易形成以村支書為核心的私人化圈子，把項目實施帶來的主要利益分配給忠于自己的村莊精英群體，把反對自己的精英和村民排斥在分享利益之外，使得村莊治理由公共治理走向了私人治理，[8]難免產(chǎn)生以權謀私行為。二是多層級政府之間的委托代理問題、政策信息傳遞過程中不對稱效應、權力干預的參與悖論、權力分布的差序格局等構成了隔離國家權力和貧困者的無形藩籬，使得扶貧資源無法與貧困戶有效對接和公平傳遞，[9]出現(xiàn)村干部在扶貧資源上的違規(guī)行為。

（三）扶貧項目進村中的共謀行為與分利秩序

共謀行為表現(xiàn)為項目申請階段的共同包裝、項目建設階段的共同擺平、項目考評階段的共同應付，其生成邏輯是基于分稅制實施以來型構的社會結(jié)構，“政治集權，財政分權”逐漸成為理解中國上下級政府間關系的說法，但在多數(shù)情況下，實際上的權力卻是分散的，由縱向職能部門代表的“條”與橫向地方政府代表的“塊”所構成的矩陣組織長期以來彼此切割，形成“分散化的集權主義政體”[10]。基層政府間的“條”和“塊”基于各取所需的“分利”邏輯引發(fā)“共謀”行為，其后果是削弱壓力型科層體制的政策監(jiān)督，在鄉(xiāng)村構建一個局限于中國基層政府“條塊”官員各取所需的分利秩序，容易導致基層政府間形成尋租和設租等隱性的腐敗問題。[11]

（四）扶貧對象參與不足誘發(fā)廉政風險

在精準識別階段，目前學界的基本判斷是扶貧瞄準目標出現(xiàn)偏離，其原因既與瞄準機制有關，又與農(nóng)民的價值認知和行為有關。在評選機制上，主要依賴農(nóng)戶參與民主評議，但是受到外出務工、信息封閉的影響，一些農(nóng)戶不愿意參與到扶貧中來，或者表現(xiàn)出無所謂態(tài)度，或者作為扶貧對象的村民或貧困戶處在項目底層，加上信息渠道少、文化素質(zhì)不高，不了解監(jiān)督權行使方法，甚至連知情權也難以保證，更多的是聽從地方干部把自己的材料上交而無法參與到整個項目運行的監(jiān)管運行之中，很難發(fā)現(xiàn)地方干部出現(xiàn)的技術性腐敗問題。當農(nóng)戶自身參與不足時，只能依靠村民代表進行評議，參與討論和監(jiān)督會議的代表缺乏代表性和廣泛性，且參會代表和村兩委的權利關系不平衡，村兩委權力過大使得村民監(jiān)督成為虛設，扶貧資源容易被鄉(xiāng)村精英捕獲，資源分配容易出現(xiàn)不合理現(xiàn)象。

（五）基層政府扶貧工作投入不足誘發(fā)廉政風險

基層政府面臨的農(nóng)戶是很分散的，而且與鄉(xiāng)村社會距離往往比較遠，使得政府沒有時間和精力來主持和監(jiān)督扶貧項目，難以掌握足夠信息來甄別真正的貧困戶，只能委托基層干部來實現(xiàn)。作為代理人的基層干部有自己的利益訴求，貧困戶評選的最終決定權掌握在村兩委手中，在實際操作過程中，難免出現(xiàn)一些照顧自己親屬、朋友的違規(guī)現(xiàn)象，正如案例所示：“人情還是人情，有關系的托關系，精準是不可能的。就那個張榜公示，有的寫上去了，有的還沒寫上去，有個暗榜，他不在榜上錢照拿，甚至拿的比你多。給的時候?qū)δ阏f你不要講，用關系用錢買的，一半都不止。”[12]“鎮(zhèn)里就一個分管扶貧的副鎮(zhèn)長和我一個扶貧專干，每天要處理很多行政事務，哪有時間去監(jiān)督啊！鎮(zhèn)里要求按照建檔立卡的相關程序開展識別工作，各村也上報了農(nóng)戶的申請表、村民代表會議記錄和照片，我們也知道很多村沒有按照相關程序認定，但也沒有辦法。即使我們?nèi)z查也發(fā)現(xiàn)不了什么問題，村委會干部可以把你帶到農(nóng)戶家給出很多貧困的理由，而且我們也沒有什么更好的辦法對農(nóng)戶進行比較，還是他們最清楚。基層工作很復雜，只要村里沒有太大的意見和矛盾就行。”[13]

（六）扶貧項目監(jiān)督力量分散造成的碎片化

在監(jiān)督體制中，不同層級的部門之間各自為戰(zhàn)，彼此溝通協(xié)調(diào)不夠，紀檢監(jiān)察機關所開展的專項監(jiān)督檢查往往存在滯后性，緊缺的監(jiān)察工作費用與高額的監(jiān)察成本使國家監(jiān)察更多用于打老虎、殺雞儆猴，難以達到全方位、多角度、全過程的監(jiān)督目標。紀檢監(jiān)察機構是主導的扶貧監(jiān)督力量，第三方監(jiān)督力量還很薄弱，相關的社會組織缺乏自主性與必要的資源和制度支持，既無法與政府監(jiān)督有機配合，也難以對政府和企業(yè)等強勢主體形成有力監(jiān)督。貧困村民在村莊中的弱勢地位加上項目進村中的信息不對稱等因素，使得村民難以發(fā)揮監(jiān)督作用。[14]這種分散化的監(jiān)督狀態(tài)削弱了監(jiān)督效力。

項目扶貧場域碎片化誘發(fā)部分扶貧干部的利益追求心理和僥幸心理。現(xiàn)有貧困農(nóng)村普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一、增收渠道狹窄、自然環(huán)境不佳、專業(yè)人才外流等現(xiàn)象，在農(nóng)村推行精準扶貧工作缺乏專業(yè)技術人員和管理人才，基層干部一家獨大的主導局面普遍存在。個人道德修養(yǎng)和約束能力在面對扶貧資源時往往難以抵制誘惑，基層干部自身法治意識不強，加之反腐機構普遍存在查處時間長、懲處彈性較大、查處范圍通常不及鄉(xiāng)村等問題，造成心存僥幸的干部官員觸碰法律底線而彼此之間達成某種心照不宣的潛規(guī)則，彼此牽連，相互袒護。

在項目扶貧場域結(jié)構失衡、規(guī)則變異、取向偏差共同作用下，部分扶貧干部出現(xiàn)貪腐行為后果。地方基層政府、資本方、村莊精英等強勢利益主體結(jié)成利益聯(lián)盟，通過各種“共謀”吸吮了“項目下鄉(xiāng)”中的財政資源。從精準扶貧政策在村莊級層面實施過程和效果來看，發(fā)生了大量扶貧補助被村干部及其關系人侵占冒領、扶貧項目與貧困戶實際需求脫節(jié)等在“最后一公里”發(fā)生的瞄準偏離現(xiàn)象。

五、項目扶貧場域重構與貪腐治理

弄清項目扶貧場域碎片化特點及對貪腐行為生成的作用機制，對通過重構項目扶貧場域來治理貪腐行為提供了依據(jù)。項目扶貧場域的碎片化是廉政風險發(fā)生的重要因素，治理貪腐行為就是治理項目扶貧場域的碎片化，也就是在找到扶貧項目可能的斷裂點基礎上，采取措施防控、彌補、修復斷裂點，既要有制度和技術的介入，也要有價值觀教育的深入，這樣才能在項目扶貧場域碎片整合上取得實效性。

（一）加強項目扶貧供給主體的整合性

由于扶貧項目供給主體多元，存在各自為政的情況，加強整合是必要的，整合就是在扶貧部門、職責、工作機制等方面建立溝通協(xié)作機制，有效減少銜接中的斷裂點。一是中央層面的整合，參與扶貧的七個職能部門要加強協(xié)調(diào)，可以建立聯(lián)席會議制度，明確各自責任，形成既合理分工又相互協(xié)作的工作機制，減少銜接中的斷裂點。二是省級層面的整合，針對轄區(qū)貧困縣，整合省級扶貧職能部門，建立聯(lián)席會議制度，減少銜接中的斷裂點。三是縣級層面的整合，針對所轄貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整合縣級扶貧職能部門，建立聯(lián)席會議制度，減少銜接中的斷裂點。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是扶貧的主戰(zhàn)場，是扶貧項目落地之處，也是貪腐行為高發(fā)頻發(fā)之處，需要建立扶貧項目清單，既要上報縣級部門，又要公開給鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的貧困村和貧困戶。

（二）以技術手段強化扶貧資金的規(guī)范運行

扶貧項目是以資金形式呈現(xiàn)的，多渠道多用途的項目資金構成復雜交錯格局，資金的使用和開銷名目比較多，容易形成資金使用和監(jiān)管的盲點，出現(xiàn)虛報冒領、騙取、貪污侵占、挪用等違規(guī)行為，緊緊抓住項目資金的流向是防控項目資金違規(guī)使用的關鍵點。一是發(fā)揮審計部門對扶貧資金的審計功能，盡量減少資金的違規(guī)使用。在縣紀委牽頭督辦下，由縣組織、財政、農(nóng)業(yè)、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合成立專門審計小組，對扶貧項目資金進行審計，對發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)問題，必須跟蹤監(jiān)督，限期整改。二是把大數(shù)據(jù)技術引入扶貧項目財務管理，借鑒貴州黔東南州建立大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)有效監(jiān)督的經(jīng)驗，建立集民生資金數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)預警、數(shù)據(jù)分析為一體的“民生資金云”大數(shù)據(jù)平臺，設置干部及親屬領取補助資金、人均領取補助標準等若干個督查模型，精準發(fā)現(xiàn)民生資金發(fā)放和管理中的問題。群眾可以輸入身份證號碼查詢自己的民生資金收益情況。三是完善立法懲治統(tǒng)計數(shù)字腐敗，目前《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計違法違紀行為處分規(guī)定》對統(tǒng)計數(shù)字腐敗的懲治力度不夠，只規(guī)定了違紀處分，沒有行政處罰力度，更談不到刑事責任，通過完善《刑法》，根據(jù)造假情節(jié)，分別按照濫用職權罪或玩忽職守罪來定罪量刑，提高威懾力。[15]

（三）強化對基層干部的監(jiān)督和激勵

一是破解鄉(xiāng)土邏輯對項目扶貧的違規(guī)操作，需要加強扶貧信息公開監(jiān)督監(jiān)察制度，紀委應增強主動反腐意識，提高主動發(fā)現(xiàn)腐敗線索的能力，組織精準扶貧監(jiān)督辦公室成員單位開展扶貧信息公開情況專項監(jiān)督監(jiān)察。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第111條的規(guī)定，從嚴追究不如實公開扶貧信息的相關部門直接責任者和領導責任者，倒逼扶貧相關部門履行信息空開職責，并結(jié)合扶貧信息公開情況倒查其中隱藏的腐敗行為，消除腐敗黑數(shù)，用明規(guī)則取代潛規(guī)則，防止暗箱操作。在防止干部優(yōu)待親友問題上，借鑒重慶市渝北區(qū)紀委的做法，出臺《村干部及其直系親屬享受惠民政策情況必須全面公開》的規(guī)定，村民可以通過村務公開欄、聚居點公示欄、廣播、電視、短信、微信群、QQ群等渠道，隨時查看村干部及其直系親屬享受扶貧政策情況。二是在精準扶貧領域，借鑒中央反腐敗協(xié)調(diào)小組設立國際追逃追贓辦公室的成功經(jīng)驗，設立精準扶貧監(jiān)督辦公室，[16]吸納扶貧、財政、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革、水利等相關扶貧部門領導成員，建立專門溝通協(xié)調(diào)機制，形成監(jiān)督合力，對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的疑難問題，要發(fā)揮扶貧領域技術專家、管理專家、評估專家的作用，為扶貧提供專業(yè)支持。三是推動紀檢工作向村級延伸，根據(jù)江蘇省的經(jīng)驗，應該以縣為單位整合全縣的紀檢力量，成立多個紀檢監(jiān)察工作室，分片進駐農(nóng)村一線，農(nóng)村工作室直接設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便于對重大項目、惠農(nóng)資金進行監(jiān)督監(jiān)察，也便于直接接待群眾來訪工作。四是建立村干部扶貧敬業(yè)奉獻的激勵機制，這是從正面激勵村干部在項目扶貧工作過程中做到敬業(yè)奉獻、廉潔自律，也就需要激勵制度，提高村干部待遇，對其工作和勞動給予物質(zhì)上的肯定。對扶貧效果顯著的鄉(xiāng)村干部，在進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍時給予政策傾斜，優(yōu)先考慮。

（四）注重扶貧項目結(jié)構的合理性

對于扶貧項目結(jié)構中的碎片化問題，有關部門早有預見及安排，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015）強調(diào)“精準幫扶與連片特困地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”、“項目安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜”及“項目安排精準”，2016年中央“一號文件”也強調(diào)“項目”在支農(nóng)中的重要性。系統(tǒng)探究扶貧項目結(jié)構的合理性有利于在精準扶貧中破解“項目進村”碎片化難題，防范“項目進村”衍生的廉政風險，使扶貧從各方“單打獨斗”到整合資源“協(xié)同出擊”，提升扶貧精準性與實效性。扶貧項目結(jié)構是指扶貧項目之間的一種整合狀態(tài)，合理的項目扶貧結(jié)構是項目本身的有效性及項目之間的協(xié)同性。項目本身的有效性是指項目的精準性及功能的有效發(fā)揮，能夠針對扶貧對象需求提供相應扶貧項目。項目之間的協(xié)同性是指各種項目相互支持、相互配合為村莊發(fā)展提供幫助。

一是項目要針對貧困個體及家庭的特點供給，可以量身定制。二是項目要瞄準村莊的特點供給，能夠為村莊發(fā)展補齊短板。如村莊陷入貧困的主要影響因素是教育、人才短缺、資源開發(fā)不力、道路不通，那就要針對這些制約因素提供相應項目支持，使不同類型的項目供給能夠精準，防止產(chǎn)生項目之間的碎片化，出現(xiàn)某種項目過多、某種項目缺失或過少的情形，這就需要不同項目供給主體通過平臺建設實現(xiàn)信息互通互聯(lián)。項目能夠與村莊發(fā)展構成相互支持、相互促進的關系就是合理性關系。三是項目要與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，防止扶貧項目結(jié)構失衡。需要調(diào)查貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、自然環(huán)境、人文傳統(tǒng)、人口結(jié)構等基本情況，篩選出影響發(fā)展的重要因子，由鄉(xiāng)村規(guī)劃師進行扶貧整體設計，這樣可以有針對性供給扶貧項目，減少扶貧項目盲目性導致的碎片化，這在很大程度上能抑制項目碎片化帶來的廉政風險。四是項目要瞄準連片貧困區(qū)域的實際與特點，立足于整體性治理及區(qū)域整體脫貧。整合推進連片特困地區(qū)的“項目進村”與精準扶貧，要克服貧者失語及項目第三方監(jiān)督缺位等難題，夯實扶貧項目的社會基礎，化解“項目進村”碎片化的社會風險，使資源“好鋼用到刀刃上”，保障連片特困地區(qū)精準脫貧。貫穿項目扶貧四個單元的紅線是項目與扶貧對象之間的匹配性，努力實現(xiàn)項目與扶貧對象之間的匹配性也就實現(xiàn)了扶貧項目結(jié)構的合理性，扶貧項目結(jié)構的合理性能夠最大限度減少項目多主體供給帶來的雜亂、項目運行過程中的紊亂、項目監(jiān)督中的散亂，從而有效治理項目扶貧場域衍生的貪腐問題。

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責任編校 王學青

Abstract： Project poverty alleviation is an important manifestation of poverty alleviation projects of China in the field of precise poverty alleviation， a form of precise poverty alleviation carried out in projects shouldering specific value targets and practical functions. However， problems of corruption arise out of this process， which arouse public attention. When observed and analyzed in the background of project poverty alleviation， such corruption problems can better be seen as of their internal nature， generating mechanism and the process of their evolution. The field of project poverty alleviation is composed of such elements as subjects， contents and operation of projects. The multiple interests of multiple subjects， the coexistence of multiple rules in the process of operation， and the multi-channel investment of capital policy play a role in the fragmentation of the project poverty alleviation field， which induces value deviation for some poverty alleviation cadres， poverty alleviation projects becoming opportunities for personal benefits， which form the logical mechanism of “project poverty field fragmentation - value orientation deviation - corruption behavior.” It is of theoretical and practical significance to understand the relationship between the project poverty alleviation field and corruption behavior， and to curb corruption through treatment of project poverty alleviation field.

Key words： project poverty alleviation field； fragmentation； corruption