水利支撐長江經濟帶高質量發展的舉措

胡甲均 馬水山

摘要：面對高質量發展新的形勢與要求，認真梳理了長江流域水利發展的現狀與問題，從加強水生態環境保護與修復、完善防洪減災體系、提升水資源保障能力、統籌加強流域綜合管理等四個方面提出了水利支撐長江經濟帶高質量發展的對策與建議。

關鍵詞：水利；長江經濟帶；生態文明

中圖法分類號：F127 文獻標志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0302

長江是中華民族的母親河。自源頭到入東海口，干流全長6 300余km。長江流域面積約180萬km2，涉及我國19個省級行政區域，其人口和經濟總量均超過全國的30%，生態作用突出、綜合實力較強、戰略地位重要、發展潛力巨大[1]。近年來，我國生態文明建設快速推進，長江經濟帶發展戰略深入實施。2018年4月，習近平總書記考察長江，在武漢主持召開座談會并發表了重要講話，為推動長江經濟帶發展指明了方向，明確了目標。“共抓大保護、不搞大開發”，“科學、綠色、可持續”發展內涵更加清晰，流域經濟轉型實現高質量發展要求更加明確。水是生態環境系統的重要組成部分，水利是國民經濟和社會發展不可替代的基礎支撐。準確把握新形勢要求，加強水利對長江經濟帶高質量發展的支撐具有重要意義。

1 流域水利發展態勢

1.1 生態優先要求加強流域水生態環境保護

黨的十九報告將生態文明上升為中華民族永續發展的千年大計，把美麗中國納入國家現代化目標，提出了以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。《長江經濟帶發展規劃綱要》明確了“生態優先，綠色發展”的總體要求，將生態環境保護作為流域發展的首要任務。水生態環境是流域生態環境的重要組成部分，河湖水域岸線等水生態空間是生態空間重要載體。加強流域水生態環境保護，建設美麗長江，既是維系流域優良生態的重要抓手，也是踐行生態文明理念的生動體現。

1.2 高質量發展要求強化水安全保障

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上，強調加強改革創新、戰略統籌、規劃引導，以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展。水是生命之源、生產之要、生態之基，水利工作在流域社會經濟轉型發展中發揮著重要的基礎性作用。經濟高質量發展必然要求以流域為單元統籌開展山水林田湖草系統治理，加強水生態環境保護、強化防洪供水安全保障、以水資源水環境可持續發展推動經濟轉型升級。

1.3 治水護水協同要求強化流域綜合管理

《長江經濟帶發展規劃綱要》指出要統籌加強流域管理。習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上，再次強調建立健全生態環境協同保護體制機制。國家實施河長制、湖長制指導意見也強調在河湖管護中發揮流域機構指導、協調、監督和監測作用。治水護水協同要求加強流域綜合管理，強化跨行業跨區域涉水事務協調，聯合多部門力量開展綜合執法，嚴厲打擊違法水事行為，加強河湖管護，健全長效機制，不斷推進水生態文明建設工作。

2 流域水利發展的現狀與問題

經過多年的建設，長江流域水利發展取得了顯著成效，流域防洪減災體系基本建立、水資源綜合利用體系初步形成、水資源與水生態保護體系逐步構建、流域綜合管理體系不斷加強，為經濟社會發展奠定了良好基礎[2]。但仍存在一些問題，與當前長江經濟帶發展要求不相適應。

2.1 水生態環境保護有待加強

隨著人們對生態環境問題的重視，經濟發展與環境保護之間的難題逐步破解。長江流域已初步建立起有效的水資源與水生態保護體系，水環境綜合監測站網逐步建設，水土流失治理面積逐年增加。據《長江流域及西南諸河水資源公報（2016）》，全年期評價河長的82.6%符合或優于III類水。但當前流域水生態環境保護面臨的形勢依然嚴峻，主要表現在局部水域污染嚴重。主要城市江段近岸水域存在污染帶；重點流域支流如岷江、沱江等污染嚴重；重點湖泊如滇池、巢湖、太湖等富營養化問題突出。水污染隱患加大。入河污染物負荷基數仍較大，農業及農村污染源問題尚未得到有效解決；水污染突發事件時有發生，沿江化工產業集中使得潛在污染風險增加；應對重大突發水污染事件能力較薄弱。水生態系統功能受損。人類活動導致生態系統結構不完整、功能下降的趨勢日益明顯。水生態環境保護協調機制有待加強。流域內各自然要素之間、各行政區域之間的系統性、協同性保護不夠等。

2.2 防洪減災體系仍然存在薄弱環節

新中國成立以來，尤其是1998年大洪水之后，國家加大了對長江流域防洪治理的力度，大規模整治江河、興修水利、平垸行洪、退田還湖，初步形成了以堤防為基礎，三峽工程為骨干，干支流水庫、蓄滯洪區、河道治理相配套的工程措施以及非工程措施構成的綜合防洪減災體系，長江中下游防洪能力顯著增強。但是，近年來洪澇致災現象依然頻發，洪澇災害仍是制約流域經濟社會發展的心腹之患，如2016年發生的長江中下游大洪水、2017年發生的中游型大洪水等，都不同程度地暴露出了長江防洪體系存在著薄弱環節，如連江堤防防洪能力偏低、山洪災害防治薄弱、防洪排澇體系建設滯后、河道崩岸威脅河勢穩定與防洪安全、蓄滯洪區建設滯后、防洪非工程措施仍不完善等。這一方面是由于受全球氣候變化影響，極端災害天氣出現頻繁，另一方面，小流量高水位、易災區向長江上游、支流、中小河流轉移、病險水庫安全隱患等成為洪澇致災表現的新特點。

2.3 水資源配置格局有待進一步優化

長江是我國重要戰略水源地，多年平均水資源總量約占全國的35%。通過實施最嚴格的水資源管理制度，加強“三條紅線”的約束作用，流域水資源管理和保護工作不斷強化，水資源過度開發、用水浪費、水污染嚴重等突出問題得到改觀，水資源要素在流域經濟發展布局、產業結構調整中逐漸成為重要的約束性、控制性、先導性指標。

但是，水資源短缺仍是我國的一大基本國情，流域內資源性缺水、工程性缺水和水質性缺水問題同時存在。局部地區如四川盆地腹地、滇中高原、黔中、湘南湘中、贛南、唐白河、鄂北崗地等，供用水矛盾較為突出；下游一些沿江城市和部分湖泊存在水質性缺水問題；農村飲水安全、城鎮應急備用水源等保障能力不足；水資源利用率低下、開發利用方式粗放等問題沒有得到根本性解決。這些與我國當前推進水生態文明建設，創建新型工業化、城鎮化國家，實施鄉村振興戰略等不相適應。

2.4 流域管理體制機制亟待完善

《中華人民共和國水法》等法律法規明確了在水資源開發、利用、節約、保護、管理和監督等方面實行分行業管理、流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。多年來的治江實踐表明，這種管理體制總體上是合理的，使得流域水安全總體可控，有力地支撐了經濟社會發展。

但是，現行的涉水事務管理體制機制仍然存在不完善、不合理的地方：現行針對長江的涉水事務管理并非水利部門一家，在當前共抓大保護的新形勢下，有必要通過立法明確各地區、各部門的管理保護職責，統籌各類保護規劃，為長江流域統一管理提供強有力的法治保障；在流域層面開展統一規劃、統一調度、統一監測、統一監督的職能不強，綜合執法能力有待加強；高層次、高效率的議事程序和爭端協調機制尚未建立，難以形成強約束、高權威的決策力和執行力；水利行業信息化水平低，信息共享機制不健全，往往導致資源浪費、管理“內耗”；水利公共服務有待專業化、規范化和制度化，公眾參與涉水事務管理的體制機制有待進一步建立健全。

3 主要舉措

水利是長江經濟帶高質量發展的重要基礎支撐，在維系優良水生態環境、保障防洪供水安全、協同推進水治理等方面發揮著重要作用。2018年，長江委提出了由開發中保護向保護中發展轉變，實現以保護為前提的高質量可持續發展的新時期治江思路，明確了“安瀾長江、綠色長江、和諧長江、美麗長江”建設目標[3]。建議從以下四個方面，統籌推進“四個長江”建設，不斷加強長江經濟帶高質量發展的水利支撐與保障。

3.1 加強水生態環境保護與修復

嚴格水功能區管理。從嚴核定水域納污能力和限制排污總量，強化陸域污染源治理和污染物減排，優化入河排污口布局，推進入河排污口綜合整治。

強化飲用水源地保護。加強三峽、南水北調等重要水源地保護，開展安全保障重點抽查和監督監測，切實保障供水安全。實施長江流域重要水源地安全警示、隔離防護、水源涵養和修復措施，大力推進重要飲用水水源地安全保障達標建設。

加強水生態修復。抓緊完成長江流域及重點水域水生態及水體富營養化狀況調查與評價等基礎工作，積極推進長江流域水生態環境保護與修復規劃編制。推進水資源保護帶、生態隔離帶建設，實施江河湖庫水系與水生生物洄游通道連通性恢復工程，改善河湖生態環境狀況。

加強生態調度。加強水工程生態調度，保障河湖基本生態用水，提高水環境容量。開展三峽、向家壩等重點水庫生態調度試驗監測和調度效果評估。推動長江上中游控制性水庫群聯合調度，統籌生態保護與防洪、供水、發電、航運等需求，增加枯水季下泄水量，維護水生生物多樣性。

3.2 完善防洪減災體系

加大崩岸及河道系統治理力度。著力推進長江中下游崩岸治理，加緊實施三峽后續工作規劃的宜昌至湖口河段崩岸重點治理項目和湖口以下崩岸重點治理項目，研究建立崩岸預警和應急搶護長效機制。積極推進長江中下游干流河道系統治理，維護河勢穩定、堤防安全。

加強蓄滯洪區建設。抓緊開展蓄滯洪區安全設施和圍堤達標建設，重點加強錢糧湖、共雙茶、大通湖東垸、洪湖東分塊等重要蓄滯洪區安全建設，加快實施武漢附近蓄滯洪區、洪湖、華陽河蓄滯洪區圍堤建設。

加快災后薄弱環節建設。實施洞庭湖、鄱陽湖防洪治理，加快開展岷江、嘉陵江、漢江等主要支流段堤防建設及中小河流治理。開展山洪災害防治非工程措施完善和重點山洪溝防洪治理。加快洞庭湖區、江漢平原區、鄱陽湖區、安徽沿江圩區等重點澇區排澇、蓄澇工程建設。

加強防洪非工程措施建設。完善長江防汛指揮系統，將現代先進技術應用于暴雨洪水監測預報、洪水調度、防洪決策、防洪工程管理。推進洪澇災害社會化管理，制定蓄滯洪區和洲灘民垸管理制度，探索建立洪水保險機制。

3.3 提升水資源保障能力

大力實施節水行動。堅持節水優先方針，推進實施重大農業節水工程，發揮水價、水資源稅等調節作用，促進節水減排、節水減污。加強水資源消耗總量和強度雙控，強化最嚴格水資源管理制度考核，促進沿江用水方式向節約集約利用轉變。

優化水資源配置格局。加快灌區續建配套和節水改造，推進重點水源工程和重大引調水工程建設，逐步建成水資源配置工程體系。加快實施滇中引水、黔西北調水等水資源配置工程以及貴州夾巖、重慶藻渡等重點水源工程；積極推進渝西水資源配置、引江補漢等工程前期工作。做好南水北調東中線一期工程水量調度，加快后續工程前期論證。加強城市應急備用水源建設，完善城鄉多水源供給系統，提高城市供水安全保障能力和應對突發事件能力。

加強流域水量統一調度。加強流域水資源科學調度，提高城鄉供水保證率。繼續推動金沙江、沅江等跨省江河水量分配工作，積極推進長江干流宜賓以下、湘江、贛江等跨省江河水量分配，加強水量統一調度。

3.4 統籌加強流域綜合管理

創新流域協同管理機制。適應國家機構改革和流域管理新要求，探索建立流域區域行業管理新機制。探索建立由相關部委、流域管理機構、流域省級人民政府參加的長江流域管理與保護工作聯席會議制度。探索建立崩岸應急守護體制機制，研究建立入河排污口管理、采砂管理、長江岸線保護與開發利用長效機制。加快建立江河源頭區、集中式飲用水源地、河湖生態修復、水土保持、重要蓄滯洪區等不同類型水生態補償機制。發揮流域區域行業協商合作機制作用，強化協同管理。

健全流域法規制度。加快推進《長江保護法》立法及水資源保護、水工程聯合調度、岸線利用等相關配套法規的出臺實施，為促進長江經濟帶發展、實現長江大保護提供充分的法治保障。強化入河排污口監測監控和論證審批等政策措施，建立形成長江入河排污口監督管理體系。推進長江流域涉河建設項目監督管理辦法制定出臺，加強長江岸線保護和利用管理。

嚴格水行政審批與執法監督。嚴格取水許可、河道采砂、岸線利用等行政許可審批。推進聯合執法，加強與交通、環境保護等部門的聯合監督執法，嚴厲打擊亂排、亂占、亂挖等各種涉水非法行為。不斷深化長江干流河段采砂管理合作機制和排污口聯合監督檢查機制，不斷完善丹江口、三峽水庫執法聯動機制，繼續健全南水北調中線工程水源區水資源保護與水污染防治協作機制。

提升流域管理能力。強化統一監測，加快推進流域水量水質泥沙水生態綜合監測站網建設，強化長江流域控制性斷面建設與管理。加強基礎問題研究，重點就河勢變化規律、生態基流、水資源承載能力等基礎問題，以及控制性水利工程聯合調度、蓄滯洪區分類調整、江湖關系、河湖水系連通等重大問題開展研究。加快推進智慧長江建設，建立長江經濟帶資源環境數據庫、長江流域控制性水利工程綜合調度系統、長江流域河湖保護與管理綜合信息系統、長江經濟帶入河排污口監督管理平臺等。

4 結語

推動長江經濟帶發展是我國社會經濟發展重大戰略之一，強化水利支撐與保障意義重大。新的時代背景下，踐行生態優先、綠色發展理念，深入推進長江經濟帶高質量發展，需要不斷加強水生態環境保護與修復、完善防洪減災體系、提升水資源保障能力、統籌加強流域綜合管理，為保護一江碧水東流，推動長江經濟帶科學、綠色、可持續發展提供堅實的水利支撐。

參考文獻：

[1]馬建華.建設長江經濟帶的水利支撐與保障[J].人民長江，2014，45（ 5）：1-6.

[2]水利部長江水利委員會.長江流域綜合規劃（2012-2030）[R].武漢：水利部長江水利委員會，2012.

[3]水利部長江水利委員會.長江流域水生態環境保護與修復行動方案及三年行動計劃[R] .武漢：水利部長江水利委員會，2018.

Abstract： Facing the new situation and requirements of high-quality development， the authors have carefully sorted out the status quo and problems in the water conservancy development in the Yangtze River Basin， and proposed measures and recommendations for water conservancy to support the high-quality development of the Yangtze River Economic Belt in terms of water ecological environment protection and restoration， flood control and disaster mitigation systems， water resources security capacity， and integrated river basin management.

Key words： water conservancy， Yangtze River Economic Belt， ecological civilization