中國船舶油污損害賠償基金制度的不足與完善

李雯雯 胡正良

摘要：分析中國船舶油污損害賠償基金制度在法源位階、賠償范圍、賠付實踐，以及對理賠異議的救濟方面存在的不足，提出完善基金制度的意見和建議，包括提高基金法源的位階、擴大基金賠償范圍、賠付項目標準化、確定比例賠償、設立應急專項分基金，以及規定索賠發生異議時對油污受害人的救濟途徑，充分發揮基金在海洋環境保護與海洋強國戰略建設中應有的保障作用。

關鍵詞：船舶油污損害；賠償基金；法律制度

中圖分類號：DF961.9文獻標志碼：A

文章編號：2096028X（2018）03003308

Deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation

Fund regime and the improvement thereof

LI Wenwen，HU Zhengliang

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：This paper analyses the deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation Fund regime with respect to the level of the sources of law， the scope and practice of compensation， and the relief available for objection to the result of compensation. Suggestions on the improvement of the regime are put forward including raising the level of the sources of law， expanding the scope of compensation， standardizing the compensation items， adopting the principle of compensation in proportion， setting up an emergency fund and providing relief available for objection to the result of compensation to ensure the function of the fund in marine environment protection and the development of maritime power strategy.

Key words：shipsourced oil pollution；compensation fund；legal regime

為解決船舶所有人對船舶油污損害賠償的不足，保障油污受害人得到充分的賠償，保護海洋環境，中國于2012年7月1日設立了中國船舶油污損害賠償基金（簡稱基金）。2017年基金收入執行數為1.47億元，結合中國接收海上運輸持久性油類物質總量的增長趨勢，2018年基金收入預算數為1.50億元。[1]

該基金制度尚值施行初期，存在一些不足有待完善。筆者采用實證分析和比較分析的方法，基于基金的相關立法與賠付現狀，分析基金制度的現存問題，并就基金制度的完善提出建議。

[LL]一、中國船舶油污損害賠償基金的運行現狀

（一）基金制度的法源

基金制度涉及法律、行政法規、部門規章和其他規范性文件四個層次，主要包括：1982年制定并經過三次修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》（簡稱《海洋環境保護法》），2009年公布并經過五次修訂的《防治船舶污染海洋環境管理條例》（簡稱《防污條例》），2012年財政部與交通運輸部聯合發布、經國務院批準的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡稱《基金管理辦法》），2014年交通運輸部與財政部聯合發布的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實施細則》（簡稱《基金實施細則》），以及2016年7月交通運輸部海事局發布的《船舶油污損害賠償基金索賠指南（試行版）》（簡稱《基金索賠指南》）和《船舶油污損害賠償基金理賠導則（試行版）》（簡稱《基金理賠導則》）。

（二）基金賠付現狀

中國船舶油污損害賠償基金管理委員會（簡稱基金管委會）和中國船舶油污損害理賠事務中心（簡稱理賠事務中心）于2015年設立，此后基金的賠付工作開始正式實施。到目前為止，共五起油污事故獲得基金的賠付，其中僅一起溢油事故找到肇事船舶①

，其余皆為無主溢油事故。根據理賠事務中心編制的五份《船舶油污損害賠償基金理賠報告》，經整理后可以得到以下數據。

根據表1可以得出以下結論：首先，基金的設立具有必要性，無主溢油事故使得油污受害人陷入索賠難的困境，并導致海洋清污和環境保護缺乏保障，通過船舶油污損害賠償基金此問題可以得到有效解決。其次，基金的賠付具有及時性，油污受害人獲得基金賠付的時間距油污事故發生時間較近，尤其在2017年，三起索賠中有兩起理賠決定都是在事故發生后的1年內作出，由此可見，中國基金的賠付愈加高效。基金的及時賠付既有利于盡快填補油污受害人遭受的損失，也有利于防微杜漸，避免海洋污染因清理不及時而發生更嚴重的后果。最后，索賠項目的類型較為單一。根據《基金索賠指南》，基金受理的索賠項目共八項，包括應急處置費用、控制或清除污染措施費用、漁業等直接經濟損失、旅游業等直接經濟損失、其他行業直接經濟損失、海洋生態恢復措施費用、天然漁業資源恢復措施費用，以及經國務院批準的其他費用。但上表中除（2016）第01號和（2017）第02號索賠外，索賠類型皆僅為應急處置費。根據基金的運作實踐，賠付金額幾乎完全用于應急處置費和控制清污費，其原因主要在于，《基金管理辦法》第17條規定各賠償項目按順位受償，造成排在應急處置費和控制清污費之后的其他損失和費用難以獲得基金賠償的不正常現象。

二、基金制度的法源效力層次總體不高

法律位階上，《海洋環境保護法》作為基金的唯一相關立法，僅就基金的設立作出原則性規定。該法第66條規定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。”該規定明確了兩個基本問題：第一，國家可以或者應當設立基金；第二，基金的設立以船東和貨主共擔海上貨物運輸中的溢油事故風險為原則。

行政法規位階上，《防污條例》對基金的征收對象以及石油攤款義務人不按規定繳納基金的法律后果作出規定。該條例第56條規定：“在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸的持久性油類物質貨物的貨物所有人或者代理人應當繳納船舶油污損害賠償基金。”第74條規定：“違反本條例的規定，在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸的持久性油類物質貨物的貨物所有人或者代理人，未按照規定繳納船舶油污損害賠償基金的，由海事管理機構責令改正；拒不改正的，可以停止其接收的持久性油類物質貨物在中華人民共和國管轄水域進行裝卸、過駁作業。貨物所有人或者代理人逾期未繳納船舶油污損害賠償基金的，應當自應繳之日起按日加繳未繳額的萬分之五的滯納金。”

此外，基金的征收、使用和法律責任等主要內容都規定在《基金管理辦法》中。

綜上，目前中國基金的主要內容由部門規章規定，尚未達到法律或行政法規的層次，故現行基金法源存在法律效力層次總體不高的不足。

基金制度應當由法律作出比較具體的明確規定，其主要原因在于基金的運作，包括基金的賠償與追償行為等，為民事法律關系，應當由法律直接作出規定。

《1992年設立國際油污損害賠償基金的國際公約》（簡稱1992年《基金公約》）是對1992年《國際油污損害民事責任公約》（簡稱1992年《民事責任公約》）的補充，是國際油污賠償基金（IOPC Fund）的法源，國際海事組織（IMO）通過將《民事責任公約》和《基金公約》相結合，形成一套規范海洋污染民事責任的國際制度。[3]因此，國際油污損害賠償基金對油污損害的賠償與船舶所有人對油污損害的賠償的性質相同，屬民事賠償責任范疇，基金作為補充，為第二重民事賠償主體制度。[4]另外，加拿大《2001年海事責任法》作為加拿大基金制度的法源，其摘要中寫明：“本法強化了加拿大海事法關于船舶所有人對人身傷亡和財產損害的民事責任的相關規定。”即加拿大國內法將基金定性為對船舶所有人向油污受害人所負擔的民事責任的補充，從而明確基金在加拿大也應屬于民事責任的范疇，并以法律的形式對基金的具體內容加以規范。

在中國，基金的賠償與追償應屬于民事法律關系，理由如下。

第一，基金的賠償不宜定性為行政行為中的行政給付。原因有三：其一，行政給付作為典型的授益性行政行為，涉及到社會平等問題等與國家利益和公共利益相關的內容，故行政給付適用法律保留原則。[5]但是基金的運作在中國由部門規章作出規定，而非法律規定，故并未適用法律保留原則。其二，行政給付基于保障公民、法人或其他組織的生存權這一原理，本質上是一種幫助性國家責任，其目的在于對有需要的行政相對人進行生存照顧，而不在于填補與恢復損失。[6]相較而言，設立基金的目的在于，油污事故發生后，適用填平原則為油污受害人填補損失，保障油污受害人得到充分的賠償。油污受害人索賠時，先由船舶所有人對油污受害人作出賠付，只有當船舶所有人無力承擔全部賠償責任、損失金額超過海事賠償責任限制、船舶所有人被免除賠償責任，亦或在無主漏油事故的情況下，油污受害人尚未被填平的損失才可向基金申請并獲得相應的賠償。若通過船舶所有人的賠付可完全彌補油污受害人的損失，則基金無需對油污受害人作出額外賠償，即基金不同于與行政給付，對油污受害人不負有生存照顧的義務。其三，行政給付的授益性決定給付行為的無償性，故行政主體向行政相對人作出行政給付后，不應就此給付再向行政相對人或行政相關人追償。[7]但基金在受理油污受害人的索賠申請時，要求油污受害人簽署《權利轉讓/授權委托同意書》（簡稱《同意書》）。基金在向油污受害人作出賠付后，憑此《同意書》行使代位求償權，就賠付款項向油污事故的真正責任人作出追償。不僅如此，代位求償權發生在平等的民事主體之間，為民事法律關系中的一項法定權利，而非專屬于行政主體的行政權力，故基金的追償行為與行政給付的授益性相矛盾。其四，行政行為的合法性原則要求，行政主體作出行為時，必須嚴格遵守行政程序，才能保證行政行為的合法性和有效性。[8]對于自然災害救濟等臨時發放的行政給付，在給付對象申請后，需要基層組織確定給付對象，提出申請報告，再由主管行政機關對該申請作出審查批準。但基金的賠付過程是由理賠事務中心接受索賠申請，最后由基金管委會作出理賠決定。作為基金的最高管理部門，基金管委會由包括中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油總公司在內的九家成員單位組成。國有企業并非依法行使國家權力，執行國家行政職能的機關。因此，包含三家國有企業的基金管委會，不應被定性為行政機關。故對基金的索賠申請作出審查批準的主體并非行政機關，不滿足行政給付的程序要求。其五，目前中國行政給付的形式主要有撫恤金、生活補助費、社會福利等。行政給付是國家在公民年老、喪失勞動能力等特殊情況下為其提供一定的幫助，而非“賠償”。行政行為中有關“賠償”的內容僅為國家賠償，但根據《中華人民共和國國家賠償法》第2條，國家機關和國家機關工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的情形下，受害人有依本法取得國家賠償的權利。相比較，基金作出賠償是因為事故責任人對油污受害人造成損害，因此，基金對油污受害人的賠償也非國家賠償。綜上，基金的賠償不應屬于行政給付的范圍，更無法納入其他具體行政行為的范疇。不僅如此，若將基金的運作定性為行政行為，此時基金作為行政主體，難以實現《基金管理辦法》賦予其在賠付后向責任人提起代位之訴的權利。因為行政主體既不能向法院提起行政訴訟，也不得就行政爭議向法院提起民事訴訟，最終導致基金向責任人追償的訴權被剝奪。

第二， 基金向責任人追償的請求權基礎在于油污受害人與基金簽訂的《同意書》。《同意書》約定，索賠人承諾將已取得的賠償或者補償金額限額內對第三人請求賠償的權利轉讓給基金，并授權基金以索賠人名義或者基金自身名義向肇事船舶所有人及保險人追償或者訴訟。《同意書》的性質應為債權轉讓協議，協議中“權利轉讓”等字眼表明其債權轉讓之性質。基金向責任人追償的權利并非《中華人民共和國合同法》（簡稱《合同法》）規定的代位權，原因有二。其一，代位權針對的是債務人的消極不行使權利的行為，其目的在于保持債務人的財產。[9]但基金向油污受害人作出賠付以油污受害人向船舶所有人及其保險人要求賠償為前提，即油污受害人已經積極行使債權，與代位權中債務人消極地不行使自己享有的債權相矛盾。其二，代位權的行使要求債權人對債務人享有的債權已屆清償期，但基金向責任人的追償，以基金對油污受害人作出賠付為要件，即基金作出追償時不要求油污受害人對油污事故責任人享有的侵權之債清償期屆滿。

第三，根據《合同法》第73條代位權法定的規定，權利人依法行使代位權時，權利人與債權人無需簽訂此類《同意書》。以海上保險中的保險代位權為例，用于證明保險人實際作出賠付的保險賠付憑證是保險人向保險事故責任人行使代位權時必須提交的證據，但相關的權益轉讓書并非必須要求的。且權利人只能以自己名義行使代位權，而協議中約定基金可以自己或索賠人名義行使權利。因此，《基金管理辦法》第26條中規定的“代位”行使權利的含義應為基金在油污受害人向其轉讓債權后代為行使油污受害人對責任人享有的債權① 。

綜上，基金的賠償與追償為民事法律關系，基金與油污受害人或第三者被追償人之間屬于平等主體之間的經濟關系，屬于民事基本制度范疇。根據《中華人民共和國立法法》第8條，民事基本制度應由法律制定，因而基金制度應通過法律的形式加以具體規定。

目前，基金制度在法律位階的法源僅有《海洋環境保護法》。該法的基本屬性為公法，而基金制度作為民事基本制度，不宜在該法中對基金制度的內容作出具體規定。有學者認為，將來修改后的《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）中應增設“船舶污染損害賠償”一章，并將基金作為其中一節，規定基金的定義、賠償條件、賠償范圍、賠償限額以及除外情況；基金的征收和管理，宜在《海商法》中訂立授權性條款，由國務院制定行政法規。[10]筆者贊同這一觀點，此立法模式可提高基金法源的法律位階。

三、基金賠償范圍與船舶所有人的賠償范圍存在不一致

以（2017）01號案件為例，根據該案理賠報告，法院判決油污受害人可要求船舶所有人賠償的范圍包括“其他直接相關費用（管理費）”216 950元，以及肇事方未支付費用的相應利息損失574 914.94元。油污受害人就此項費用向基金提出索賠，但上述費用被歸為“不合理費用”，未獲賠償。[11]

此外，對于恢復受損害的海洋生態資源或海洋漁業資源的賠付，《基金管理辦法》第17條規定的基金賠償項目（四）為“已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用”。該辦法第21條第2款進一步規定：“單位和個人提出的油污損害索賠申請，索賠的任何費用和損失已經實際發生。”《基金理賠導則》第五章中規定：海洋生態環境恢復措施費用是指“為加快受到船舶溢油污染的海洋生態環境的恢復，采用成熟的生態環境措施，已實際產生的費用”；天然漁業資源恢復措施費用是指“為修復天然漁業資源采取增殖放流、棲息地修復等措施產生的合理費用”。因此，海洋生態資源或海洋漁業資源受到損害后，基金不對將要采取的恢復措施的費用作出賠付。相比之下，船舶所有人的賠償范圍不受此限，《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（簡稱《船舶油污司法解釋》）第17條規定：“船舶油污事故造成環境損害的，對環境損害的賠償應限于已實際采取或者將要采取的合理恢復措施的費用。”這一規定與《1992年國際油污損害民事責任公約》（簡稱1992年《民事責任公約》）和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》第2.6條“污染損害”定義的規定相同。因此，對于“將要采取的合理恢復措施的費用”，船舶所有人應當賠償，但基金不予賠償。

基金賠付范圍與船舶所有人對油污受害人賠償范圍的不一致，將導致油污受害人受償不充分的結果，不能達到基金設立的目的，因此，擴大基金的賠償范圍對保障油污受害人充分受償具有必要性。

（一）對于恢復受損害的海洋環境的費用，基金的賠償不應限于已經采取的合理恢復措施的費用，還應包括將要采取的合理恢復措施的費用

這樣做不僅使得基金的賠償范圍與船舶所有人的賠償范圍相一致，而且符合海洋環境恢復的特點。船舶油污事故可能造成海洋環境資源損害，包括海洋生態資源的損害和海洋漁業資源的損害。如果損害的海洋環境資源可以采取措施加以恢復，國家作為海洋環境資源的所有者，可通過授權特定的政府部門向船舶所有人索賠合理的恢復措施的費用。目前，國家海洋局的三個分局（北海分局、東海分局、南海分局）代表國家索賠海洋生態資源損害，農業農村部代表國家索賠海洋漁業資源損害。對受損害的海洋環境資源采取恢復措施涉及措施的必要性與可行性以及措施效果的評估等技術性問題，是一個較漫長的過程，并且往往需要大量資金。如果賠償限于已經采取的合理恢復措施的費用，而不包括將要采取的合理恢復措施的費用，不僅嚴重影響受害人提出索賠的時間，而且會為索賠人落實采取恢復措施所需的資金帶來困難。

《〈1969年國際油污損害民事責任公約〉1992年議定書》（

簡稱1992年《基金公約》）沿用了1992年《民事責任公約》第2條第6項“污染損害”的定義，規定對環境的損害，可以索賠已實際采取的或者將要采取的合理恢復措施的費用。國際油污損害賠償基金的《索賠手冊》第3.6.1條也規定：對環境采取合理恢復措施的費用包括實際采取的和將要采取的合理恢復措施的費用。因此，規定將要采取的合理恢復措施的費用屬于基金賠償范圍，可以做到與1992年《基金公約》接軌。

因此，在將來修改《海商法》增設的“船舶污染損害賠償”一章中，基金的賠償范圍中需包括對受損害的海洋環境已經采取的或將要采取的合理恢復措施的費用。在此之前，建議對《基金管理辦法》《基金實施細則》以及《基金索賠指南》《基金理賠導則》進行修改，使之包含對受損害的海洋環境將要采取的合理恢復措施的費用，并對合理恢復措施的費用的認定作出必要的具體規定。

（二）基金的賠償范圍應當增加間接損失和純經濟損失

在船舶油污損害領域，間接損失是指財產所有人或使用人因其財產遭受溢油污染而導致的收入損失；純經濟損失是指所有人或使用人的財產雖然沒有被污染，但是遭受了收入的損失。[12]

國際上對于直接損失可獲賠償沒有異議，但對于間接損失和純經濟損失能否獲賠尚存爭議。依據《船舶油污司法解釋》第12條

和第13條，油污事故責任人應當賠償油污受害人的間接損失，以及與環境污染有直接因果關系的純經濟損失。

2016年國際油污賠償基金《索賠手冊》中明確規定間接損失（consequential loss）和純經濟損失（pure economic loss）屬于賠償范圍。《基金管理辦法》第17條只規定基金“對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失”作出賠償，因而間接損失和純經濟損失不屬于基金的賠償范圍。

為保證船舶油污事故發生后，漁場、海產養殖、漁場加工和旅游業等相關行業因油污事故遭受的收入損失獲得賠償，中國應當參考前述《索賠手冊》的規定，增加基金對間接損失和純經濟損失的賠償。其中，對純經濟損失的賠償以污染實際存在為限制條件。此外，受害人在索賠時需要提供足夠證據，確保索賠與油污事故之間的因果關聯性和可預見性。

四、基金賠付實踐操作存在的缺陷

（一）索賠項目比較混亂

首先，基金的賠付項目較為單一。從表1中可見，油污受害人在索賠時將大部分甚至全部費用列為“應急處置費用”。由于各索賠項目按順位賠償，故基金在運作中出現索賠單一化的問題。索賠項目單一化不利于理賠的計算與復核，并導致基金的作用難以得到充分發揮。

其次，同類費用未作階段性區分。以人員費用為例，從開始采取應急反應措施至清理工作完成，再到未來恢復措施，各階段都會產生人員費用。但根據基金的理賠決定，人員費用一律被索賠人納入“應急處置費”中，且通過理賠事務中心審核并獲賠。可見，不僅索賠人沒有對同類費用按照索賠項目作出劃分，而且理賠事務中心在審查過程中也未作更正。

最后，部分索賠項目內涵不明。《船舶油污損害賠償基金賠償申請書》（簡稱《申請書》）中每一個索賠項目都有具體的子項目可供選擇，比如：“應急處置費用”項下的子項目共11項，其中有一項為“其他直接相關項目等費用”。根據《基金理賠導則》第二章第三節，該項費用被解釋為“為防止或減

少船舶油污損害，執行船舶污染事故應急指揮機構的指令而發生的不能涵蓋在本節第（一）至（十）項中的費用”。作為兜底之用的“其他直接相關項目等費用”，優點在于，基金予以賠付的應急處置費用難以逐一列舉，故出現《申請書》中沒有列明的費用時，理賠事務中心在酌定考量后，認為此項費用應當予以賠付時，可依據此項作出予以理賠的決定。但其缺點在于“其他”以及“直接相關”的表述具有不確定性，導致理賠事務中心的自由裁量權較大，相應地，油污受害人對索賠結果的可預見性較小。以（2017）年01號船舶油污損害賠償案件為例，油污受害人將“管理費”納入“其他直接相關項目等費用”向基金索賠遭拒。理賠報告在理賠概況中表明此項申請為“申請賠付的不合理費用”，但未闡明拒絕賠付管理費的理由或“其他直接相關項目等費用”之內涵。

基金對油污受害人的賠償應當根據不同項目按照《申請書》中的順位進行。為避免出現上文中的全部或大部分費用均為“應急處置費用”的異常情況，賠付項目仍需朝標準化方向進一步完善，以確保基金理賠的及時性和準確性，做到精準理賠。

一方面，理賠事務中心應當指導并督促索賠人按照規定，將各索賠項目分門別類地填入《申請書》，尤其應當準確填寫應急處置費用項下如飛機、船舶、車輛和專業設備使用費以及人員費等在各項下都可能產生的費用的具體工作時間段，對索賠費用確為應急使用費的性質作出說明，并提供相應的證明文件。理賠事務中心受理申請后，應對油污受害人索賠費用是否符合索賠項目以及證明文件的證據力和證明能力進行審核，并當索賠人申報的費用分類發生異常時，要求索賠人作出說明、補充或者改正；另一方面，對于“其他直接相關項目等費用”等表述較為含糊的索賠項目，應通過列舉或者排除等方法適當、合理地明確其內涵。此外，如果基金管委會對于自由裁量權較大的索賠項目拒賠或少賠時，應當在其編制的理賠報告中闡明理由，通過規范理賠報告實現賠付項目標準化。

（二）理賠核實方式不夠完善

根據下列索賠申請調查狀況表，基金對索賠申請的核實方式主要有兩種：一是實地查看和詢問，二是電話詢問。

有的索賠項目估算方式較為復雜，以上兩種核實方式并不足以保證審查結果的真實性和可信度。以復原措施費用為例，要確定復原措施的必要性、可行性以及索賠費用的合理性，應綜合考慮多方面的技術性因素，需要有專業知識和技能的專家或學者專門對其進行特別研究。[14]可見，目前基金理賠核實的方式過于簡便。

基金管委會于2017年6月15日通過《船舶油污損害賠償基金專家管理辦法》，基金秘書處已建立船舶油污損害賠償理賠專家庫。由于部分理賠費用的估算較為復雜，需要對其進行專門研究，理賠事務中心應當充分發揮船舶油污損害賠償理賠專家庫的作用，在處理專業和復雜的索賠事項時，邀請船舶油污損害賠償理賠專家庫中的專家討論研究，參與基金理賠工作，通過對索賠費用進行實質審核，作出合理的賠償決定。

五、確定比例賠償與設立應急專項基金

（一）確定比例賠償

與1992年《民事責任公約》的規定相同，1992年《基金公約》規定各項船舶油污損害按比例受償

。但是，《基金管理辦法》第17條規定基金對同一事故的索賠按照下列順序賠償：為減少油污損害而采取的應急處置費用；控制或清除污染所產生的費用；（三）對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失；（四）已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監視監測發生的費用；（六）經國務院批準的其他費用。基金不足以賠償同一順序的損失或費用時，按比例受償。對于應急處置、清除污染所發生的必要費用，《管理條例》第55條也規定：“發生船舶油污事故，國家組織有關單位進行應急處置、清除污染所發生的必要費用，應當在船舶所有人的油污損害賠償中優先受償。”

油污應急處置費用優先得到賠償具有一定的合理性，但1992年《基金公約》對于所有賠償項目均實行不分順位的比例賠償，因而《基金管理辦法》第17條規定按順位賠償與國際通常做法不接軌。而且，目前基金對每一事故的賠償限額僅為3 000萬元人民幣，按順位賠償對于受償位次在后的費用而言，意味著很可能得不到充分賠償，甚至得不到任何賠償，進而會對其他受害人造成不公平的后果。例如：對于漁業、旅游業等造成的直接經濟損失，3 000萬元的限額只能用于甚至不足以賠償為減少油污損害而采取的應急處置費用和控制或清除污染所產生的費用，導致即使是因船舶油污造成的直接經濟損失也不得到任何賠償的局面。因此，筆者認為應當將《基金管理辦法》第17條規定的按順位賠償改為按比例賠償，即與1992年《基金公約》相同，在油污損害數額超過基金的賠付限額時，各賠償項目按比例受償。

（二）設立應急專項基金

鑒于前文所述的油污應急處置費用優先得到賠償具有一定的合理性，筆者認為中國可參照美國溢油責任信托基金（Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF）的做法，設立船舶油污應急專項分基金。

船舶油污事故發生后，船舶油污應急單位往往需要先行墊付應急處置費用。一旦發生重大的船舶油污損害事故，應急單位可能因無力墊付高額的應急處置費用，影響其及時采取有效的應急處置措施。1989年3月，美國阿拉斯加近海發生了“Exxon Valdez”號油輪泄漏事故，超過5 000萬桶原油的泄露導致海洋污染。

該事故發生后，美國制定的《1990年油污法》（Oil Pollution Act of [STBX]1990[STBZ]，OPA 90）建立了美國溢油責任信托基金。該基金主要由主體基金（Principal Fund）和應急基金（Emergency Fund）兩部分組成，其中的應急基金具有兩種用途：一是用于支付聯邦現場協調員（FOSCs）采取溢油應急反應的費用，二是用于支付聯邦政府受托人啟動自然資源損害評估的費用。應急基金的數額為每年5 000萬美元。如該數額不足，《2002年海上運輸安全法》（Maritime Transportation Security Act of [STBX]2002[STBZ]）授權政府主管部門可從主體基金中預支不超過1億美元的數額。換言之，美國溢油責任信托基金中每年至少有5 000萬美元的應急基金，單獨用于支付政府機構采取溢油應急反應的費用和自然資源損害評估的費用。并且，溢油應急反應費用可從溢油應急基金中先行支付，及時為溢油應急反應提供有效的資金保障。[15]

筆者建議，中國可以參照美國溢油責任信托基金的有效做法，在中國船舶油污損害賠償基金中設立船舶油污應急專項分基金，專門用于支付由海事管理機構或其他政府機構依法組織或協調的油污應急處置的費用，以及政府部門依法對船舶油污造成的海洋生態資源和海洋漁業資源損害進行評估的費用。并且，油污應急處置費用和海洋資源損害評估費用可以從船舶油污應急專項分基金中先行支付。這一做法不僅可以保障油污應急處置費用及時得到充分受償，保障船舶油污應急反應體系的正常運作，還可以改變因油污應急處置費用和控制或清除污染所產生的費用優先受償，對其他受害人可能造成不公平后果的局面。

六、基金理賠異議的救濟途徑不夠明確

油污受害人向基金提出賠償申請后，理賠事務中心接受賠償申請，并將賠償申請連同其提出的理賠建議交由基金管委會審議，理賠結果通過理賠報告告知油污受害人。如果油污受害人對基金最終的理賠決定不滿意并且有合理理由，可自收到理賠決定通知書之日起10個工作日內，向理賠事務中心提交一次要求復核的書面申請，并提交相關證明材料。雖然油污受害人可就理賠異議向理賠事務中心申請復核，但由于作出理賠決定的主體和復核主體相同，復核前后難有明顯區別。

《防污條例》第57條規定：“對船舶污染事故損害賠償的爭議，當事人可以請求海事管理機構調解，也可以向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起民事訴訟。”但由于該條中“當事人”的范圍是僅為造成船舶污染事故的當事人還是包括基金理賠活動中的當事人不夠清晰，不能認定基金是否屬于此處的當事人，故該條規定是否適用于油污受害人向基金提出的賠償，并不明確。此外，《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》（簡稱《海事訴訟特別程序法》）和《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規定》均無油污受害人向基金索賠的規定。因此，油污受害人理賠異議的救濟途徑有待明確。

向基金索賠的油污受害人對基金理賠結果提出異議時，應享有

司法救濟的權力。

基金的設立雖為行政行為，但基金的賠償與追償為民事法律關系，因此，油污受害人對理賠結果享有的訴權以基金具有民事訴訟主體資格為必要條件。并且，1992年《基金公約》第2條第2款要求締約國應將基金定性為能夠承擔權利和義務的法人，基金的干事長為其法定代表人，以保證基金得以參與訴訟。綜上，中國將基金認定為民事訴訟主體，不僅有利于保障油污受害人的訴權，還有利于將國內制度與公約接軌，與國際做法趨于一致。此外，賦予基金獨立法人地位，還有利于保障《基金管理辦法》第26條賦予基金的代位求償權，基金作出賠付后，有權利作為原告，代油污受害人之位向油污事故的責任人行使債權。

不僅需要賦予基金獨立法人地位，還需確定其法定代表人。基金管委會雖然是基金的最高權力機構，但通常不對外進行民事活動，且其并非經濟組織，不具備訴訟主體資格。相比較下，船舶油污損害賠償、補償等具體日常事務由理賠事務中心負責，其中包括向油污受害人作出賠償、補償，以及代位行使接受賠償或補償的單位、個人向相關污染損害責任人請求賠償的權利等。在中國現行立法中，只有法定代表人可以對外進行民事活動，或者代表法人提起訴訟。[16]因此，理賠事務中心作為訴訟主體較為合適，可以確定理賠事務中心主任為基金的法定代表人。在此基礎之上，中國可以參照1992年《基金公約》的規定，通過發布司法解釋明確《防污條例》第57條的規定和《海事訴訟特別程序法》適用于油污受害人向基金索賠的爭議，以便索賠人在對基金的理賠決定有異議時尋求司法救濟。

七、結語

通過前文分析，可以得出以下結論。

第一，中國船舶油污損害賠償基金制度存在基金法源的位階不高、賠付范圍不夠合理、索賠項目不夠明確、核實方式不夠規范、理賠異議救濟途徑不明確等問題，導致基金難以達到應有的效果。

第二，基金制度需要完善，包括提高基金制度法源的位階、擴大基金賠付范圍、確立比例賠償與設立應急處置專項基金、索賠項目標準化、專家審核理賠費用、規定理賠異議的救濟途徑。

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