對黨政機關“雙合”改革的認識、經驗和建議

鄧浩

[摘 要]分析“省市縣職能相似的黨政機關合并設立或合署辦公”改革的內涵、總結借鑒歷史經驗教訓，對我國未來具體實施黨政機關改革具有重要價值。黨政機關聯動和省市縣三級統籌是這輪黨政機關改革的顯著特征?！昂喜⒃O立”和“合署辦公”是兩種主要的改革方式，但二者存在明顯差異。從廣東省順德區推進黨政機關改革的經驗和教訓來看，改革引發法律沖突、與政府職能轉變脫節、上下級改革不協調、缺乏基層調研都是值得重視的問題。基于以上認識，提出未來推進黨政機關改革應當以法治思維為指引，在中央層面做好改革的頂層設計，堅持黨政機關聯動、上下層級配合，明確改革的具體程序和步驟，綜合統籌相關的改革措施。

[關鍵詞]黨政機關；合并設立；合署辦公

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）03-0076-06

改革開放以來，我國一共進行了七輪政府機構改革。總的來看，這七輪改革對推動政府機構精簡和職能轉變發揮了積極作用。但是，隨著改革的進一步深入，局限在政府內部的機構調整已經不能適應經濟社會發展的需要，也難以真正理順國家權力關系的格局。正如某學者在評價大部制改革時所言，“如果黨委、政府和人大、政協幾大機關權力配置不合理，光靠政府的大部門制管理模式是解決不了根本性問題的，即使頻繁地進行機構調整、裁減、合并、重組，也很難理順大的權力關系格局”[1]。實際上，黨政機關統籌已經納入我國機構改革的日程。黨的十七大提出要“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”，黨在十八屆三中全會又通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出要“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系”，十九大報告更是指明黨政統籌的具體做法是：“探索省市縣職能相似的黨政機關合并設立或者合署辦公”（以下簡稱黨政機關“雙合”改革）。可以預見，具有相似職能的黨政機關合并設立、合署辦公應當是我國未來機構改革的主題。本文主要就黨政機關“雙合”改革的對象、范圍和方式談一談粗淺的認識，并結合廣東省佛山市順德區大部制改革的經驗教訓對未來黨政機關“雙合”改革提出幾點建議。

一、對黨政機關“雙合”改革的三點認識

從我國行政體制改革的歷史來看，“我國過去推行的體制改革多集中在政府內部，特別是集中在某一層級政府內部。地方體制改革很少考慮政府與黨委、人大的關系，對各層級政府的職權配置也很少顧及，導致地方體制存在的問題越來越多”[2]。不同以往，黨政機關“雙

合”改革擴大了改革的對象范圍。具體來說，本次改革將參與改革的機構從橫向上拓寬到黨政機關，縱向上延伸至省市縣三級，不再局限于某一級黨委或政府。這一點是本次改革的最大特色，這種變化給予了地方更大的改革空間，有利于從更大范圍理順黨政權力關系格局，保證各層級機構改革的統一性。

1. 黨政聯動是黨政機關“雙合”改革的最大特色

推行黨政機關“雙合”改革，首先需要明確改革的對象。這也是基層黨政機關最為關心的問題之一。在我國政治生活中，黨委政府發文經常使用“黨政機關”一詞。一般認為，在我國，狹義的黨政機關僅僅指黨和政府。而廣義的黨政機關則還包括了人大、政協、法院、檢察院，以及各層級黨政機關的派出機構、直屬事業單位和共青團、婦聯、工會等社會團體。從我國公權力配置和運行的實際來看，黨委部門與政府部門應當是本次改革的主要對象。原因有三：其一，從改革的原則和目的來看，黨政機關合并設立或合署辦公以具有相似職能為原則，目的在于解決黨政機關職能重疊交叉的問題，以實現公權力運行的流暢。申言之，黨政機關“雙合”改革主要著眼于解決實際問題，意在通過改革來提高黨政機關權力運行的效率，而并不是要對當下的政治體制進行大規模調整，這一點有必要提前予以明確。這也決定了改革的對象范圍不宜多大，應當以該機關具有相似職能為必要。其二，從我國公權力配置的角度來看，黨和政府實際掌握著我國最核心和龐大的權力。中國共產黨是中國特色社會主義建設的領導核心，對國家的重大方針、政策、決策實際行使著最終的決定權。同時行政權在所有國家權力中最為龐大，與公眾聯系最為密切，影響也最大。黨委部門和政府部門的權力整合，對理順國家權力體系而言，作用最為重要。其三，客觀上，黨委部門和政府部門權力重疊交叉的現象最為嚴重。長期以來，我們黨實行歸口管理體制，將政府工作按性質分為黨群口、工交口、財貿口、文教口、政法口、農林口、外事口等各個專業口，由同級黨委常委分口負責，以加強黨對政府行政工作的領導。這種歸口管理模式客觀上導致了黨委部門和政府部門之間的職能重疊交叉現象。當然，不可否認，黨委部門與人大機關、司法機關、政協機關、社會團隊等或多或少也存在一些相似職能，例如，長期以來廣受詬病的政法委與司法機關之間的權力關系，政法委仍然若隱若現地影響著一些重大案件的走向。但這類問題可以納入今后的司法體制改革、社會組織體制改革中實施，并不是本次改革的重點。

2. 黨政機關“雙合”改革的范圍是省市縣三級

黨政機關“雙合”改革的范圍是省市縣三級黨政機關，不包括中央一級，也不包括鄉鎮一級。黨中央將改革的范圍限定為省市縣三級有其現實的合理性。首先，黨政機關“雙合”改革實際是一次地方體制調整，并不是政治體制的調整，選擇在地方實施對政治體制的影響較小，可以降低改革的政治復雜性和敏感性。其次，正如上文所言，黨政機關“雙合”改革是著眼于解決實際問題，以提高黨政機關權力運行的效率。從我國中央和地方的關系來看，我國地方政府的權力來自于中央政府，地方政府代表中央政府管理地方事務，然而中央和地方各級政府在職能上應當是有區分的。一般而言，中央政府及其職能部門主要負責全國性的宏觀調控、政策的制定和政策執行的監督，而政策的具體執行則是地方政府及其職能部門的主要任務。可以看出，實際上從中央到地方，政府層級越低，政府的政治屬性越弱、執行屬性越強，而執行更講究力度和效率。地方黨政機關的這一特點恰好契合了黨政機關“雙合”改革的目的。實際上，基層黨政機關整合后，尤其是那些務虛的黨務機關被整合后，還可以充實和加強基層執法力量，解決基層執法力量不足的問題。總的來說，地方黨委部門和政府部門職能重疊的弊端要甚于中央，反之，地方實施這項改革的收益也要大于中央。再次，改革沒有在鄉鎮一級開展也有其客觀原因。根據我國地方政府組織法和鄉鎮黨政機構設置的實際，鄉鎮一級政府一般不設置職能部門，這決定了鄉鎮黨政機關重復設置的問題也不如省市縣三級嚴重。從歷史來看，鄉鎮一級政府機構改革也往往在縣一級關系理順后再往下推進。如我們黨在十三大處理黨政分開問題時，便采用先在縣一級關系理順后再解決鄉鎮的問題。在省市縣三級實施改革，給予了地方足夠的改革空間，有利于地方省市縣三級推進統籌改革，可以避免機構改革上下脫節的問題。但是，究竟是某一級先試點展開抑或省市縣三級同步全面展開，還需要結合當地的實際情況來綜合考慮。

3. 合并設立和合署辦公是兩種不同的改革方式

合并設立是機構整合的一種重要方式，最典型的是行政機關之間的合并設立，例如大部制改革。大部制改革最主要的做法就是對具有相似職能的政府部門進行合并。合署辦公自早可見于南京國民政府時期，“南京國民政府一方面探求省制改革的具體辦法，一方面適應形勢需要，對省政府組織辦事制度進行改革，實行省政府合署辦公，以提高行政效率，實現政府的意志統一和權力集中”。[3]改革開放以后，黨政機關合署辦公模式被廣為采用。如中共中央辦公廳和國務院辦公廳的合署辦公、國務院新聞辦公室與中共中央對外宣傳辦公室的合署辦公，其中以監察部與中共中央紀律檢查委員會合署辦公最為典型，而當下的監察委員會改革也繼續沿用了與紀委機關合署辦公的模式。

合并設立和合署辦公二者在整合方式上有很大差異。合并設立一般指兩個或兩個以上的機構合并為一個機構，從理論上講，包括“新設合并”和“吸收合并”兩種形式，“新設合并”是指原先的多個機構合并后成立一個全新的機構，以新的機構名義行使職權，原先的各機構消失；“吸收合并”是指原先的多個機構被其中的某一個機構吸收，被吸收的機構消失，以吸收后的機構行使職權。機構合并設立的實質是“一個機構，一塊牌子”。合署辦公，則指兩個或兩個以上的機構之間，由獨立辦公變為共同辦公，形式上是各個機構物理辦公地點的聚合，法律上以機構共同的名義行使職權。合署的各個機構在法律上并沒有消失，理論上仍然具有獨立的法律資格，可以根據工作內容靈活選擇適當的名義來行使權力。另外，“加掛牌子”也是我國機構改革中常見的一種說法，但其與合署辦公差異并不大?！凹訏炫谱印币话闶侵冈诂F存的某一機構上附加另一機構，原來機構可以根據具體履行職能需要選擇合適的名義，并不重新配備領導班子和人員。而合署辦公則一般是將兩個現存的機構進行整合，領導班子和人員可以分別配備。但加掛牌子和合署辦公二者實質都是“一個機構，兩塊牌子”。因此，廣義的合署辦公也包括“加掛牌子”這一形式。

合并設立和合署辦公二者在整合方式上有很大差異，導致在整合效果上各有利弊。合并設立將產生一個新的機關，從整合效果來看最為徹底，也更利于劃清機關之間的職能邊界，但合并意味著被合并機關的消亡，行使職權也只能以新的機關名義作出，對原有機構組織體系的完整性會造成一定影響。尤其是不同性質的機關之間合并，必須要明確新的機關的性質是什么，如果新的機關與原有機關性質不同，此時要再對原有管理和服務對象行使權力則不合法理。合署辦公則從形式上保留原有的機關，改革效果不如合并設立徹底，職能交叉問題不能徹底得到解決，不是真正意義上的整合，但可以給未來改革留有空間，也更具靈活性，尤其是在理論問題沒有完全討論清楚前，作為一種權宜之計更具有實用價值，因而目前如黨的機關和行政機關等不同性質的機關整合時更常被采用。總而言之，兩種方式各有利弊，需要根據改革當時的理論研究和實踐情況采用適宜的整合模式。

二、黨政機關“雙合”改革可以借鑒的四點經驗

我國機構改革的實踐為黨政機關“雙合”改革提供了豐富的經驗教訓。在這些改革中，地方的大部制改革力度最大、做法最為豐富，其中廣東省佛山市順德區的大部制改革頗為引人注目，同當下的黨政機關“雙合”改革最為相似。2009年，順德區正式啟動大部制改革，該區在改革中以職能相似為標準，將原有的41個黨政部門大幅整合，整合后僅留存了16個黨政部門?？偟膩砜?，順德區的改革對解決黨政機關機構重疊、職責交叉的問題發揮了積極作用，但也暴露了很多不足。[4]這給當下黨政機關“雙合”改革留下了值得借鑒和思索的歷史經驗和教訓。

1. 應當提前就解決可能出現的法律問題的措施作出安排

改革與法治內生著一種張力。過去四十年，我國的改革實際是一種破法式的改革，法律在改革面前處于一種退讓的態勢，法律上的障礙還不足以對改革形成掣肘。但隨著大眾對全面依法治國、依法改革的認識越來越深，法律上的障礙越來越為改革者所顧及。在此背景下，如果不提前考慮改革中可能出現的法律問題，將極有可能影響改革的成效?！绊樀赂母镆潦迹姓S可、執法主體、執法服裝、執法證、行政復議等問題都暴露了出來”。[5]順德區大部制改革中存在的法律沖突，一方面與其改革力度太大有關，另一方面則是改革與法治的天生張力所致，還有一方面則是沒有提前對改革中可能爆發的法律沖突予以充分考慮或者提前安排?？梢灶A見，順德區改革中面臨的法律問題，黨政機關“雙合”改革中也極有可能遇到。鑒于此，在今后的黨政機關“雙合”改革中，首先要注意改革的力度和范圍，避免順德區改革中法律沖突全面開花的情況。其次，應當對改革中可能出現的法律障礙提前做好應對準備，例如通過實驗性立法等手段，對改革中可能突破法律的地方提前獲得上級有權機關的授權，暫?；蜃兺ㄏ嚓P法律法規的實施，待條件成熟后再配套修改相關法律法規等。這些做法都是破解改革與法治張力的有效方式，值得學習和借鑒。

2. 黨政機關“雙合”改革要圍繞政府職能轉變展開

評價機構改革是否成功至少應該有兩個維度。第一個維度是從黨政機關內部來看，改革是否理清了黨政機關權力邊界、實現了權力運行的流暢。第二個維度是從公眾角度來看，改革是否為公眾提供了更為便捷、優質的公共服務。換言之，即黨政機關是否真正實現了職能的轉變。有學者在研究順德區的改革時發現，順德區將職責相同、相近、相關的機構進行合并，但原有的政府職能卻一項都沒有減少。[6]不論機構之間的合并抑或合署，不能以形式上機構數量的增減作為評價標準，也不能簡單地進行合并同類項操作，這無助于政府職能的轉變。實際上，這種與政府職能、公眾需求脫節的改革舉措，正是我國機構改革中機構增減反復的根本原因。順德區在2014年再次新增5個部門便體現了這一點。[7]黨政機關“雙合”改革應當汲取這一教訓，以實現國家治理體系和治理能力的現代化為改革長遠目標，更加突出政府提供公共服務的職能，以當地民眾實際需要為導向，合理設置黨政機關和配置權力。如果僅僅追求形式上精簡機構和裁剪人員，極可能使得改革方向南轅北轍，重蹈機構設置增減反復的覆轍。

3. 黨政機關“雙合”改革要堅持上下級之間聯動

機構改革涉及到新的機構之間職能的重新調整，也涉及到機構運行過程中上下級機構之間的銜接問題，這兩點將直接影響機構權力運行的流暢。順德區的改革便暴露了改革后上下級部門之間銜接不暢的問題。我國黨政機構設置是典型的職責同構模式，政策往往通過不同層級間的對應職能部門上傳下達，這種模式保證了政策和命令的有效傳達，有利于上級機關對下級機關的統一領導和指揮。這種模式也決定了我國機構改革必須要上下聯動，否則將造成上下級機關之間權力運行的阻塞或缺位。順德模式的設計者許耀桐談及該問題時表示：“最初我們就有考慮過職能上下對接的問題，原希望是順德作為基層先領先一步，帶動上級改變”。[8]然而，事與愿違的是，2014年即改革五年之后，順德區非但沒能帶動上級機關的改變，反而再次走了回頭路，新設或重設了五個工作部門。同樣，各地在推動黨政機關“雙合”改革時也應當注意上下聯動的問題。鑒于改革范圍是在省市縣三級，改革者在制定改革方案時，一定要注意改革的上下聯動，注意三級機關改革步驟的統一和協調。如果條件不成熟還需要試點的，仍應當注意試點地區是否同樣存在上下級機關之間對接的障礙，并將解決問題的具體舉措提前納入改革實施方案。

4. 推行改革需要廣泛調研、征求公眾意見

順德區的大部制改革和黨政機關“雙合”改革，二者目的都是為厘清地方黨政機關之間的職能邊界，以提高公權力運行的實效，正如順德區委書記李海所言，“我們是基層，核心是要解決實際問題”[9]?；鶎庸珓諉T群體和人民群眾與基層黨政機關最為貼近，最清楚基層黨政機關運行的實際情況，對于基層黨政機關運行中存在的問題感觸最深。要解決基層存在的實際問題，離開了基層公務員和人民群眾無異于紙上談兵，也難以真正地解決問題，順德區的改革也暴露了這一弊端。據媒體報道：順德區的改革方案一度高度保密，只有區委少數領導知情，而其他區委領導、副區長實際只比媒體早6小時知道改革的內容。[10]人民群眾是歷史的創造者，從群眾中來到群眾中去是我們黨的基本工作方式，這是我們黨和國家性質的生動體現，也是一種科學的工作方法。推動黨政機關“雙合”改革，應當發揚求真務實的精神，在制定改革方案前，除了從規范文本上梳理黨政機關的職權職責以外，還需要重視調查研究，廣泛征求基層公務員群體和人民群眾的意見，杜絕從文件到文件式的改革。只有堅持了這一點，才能真正了解黨政機關的實際運行情況，有針對性的解決真問題。這也是機構改革圍繞政府職能轉變、建設服務型政府的客觀要求。

三、對黨政機關“雙合”改革的四點建議

1. 運用法治思維引導黨政機關“雙合”改革

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已經明確提出，要做到重大改革于法有據。推進黨政機關“雙合”改革也不例外，必須遵循法治精神的指引，在法治框架下推進。具體來說，尤其應注意以下兩點：首先，黨政機關“雙合”改革要發揮法治的規范和指引功能。法治框架下的黨政機關“雙合”改革，意味著改革要有不可朝令夕改的規則體系，不因領導人的更換而“人走政息”、也不因領導人的注意力改變而被擱置；意味著改革要充分發揮規則的規范和制約作用，防止改革異化為某些人謀取私利的手段。正如某學者所言：“推進改革非常重要，但改革的權力和改革權力的運作必須受法律的約束，否則改革就可能成為一匹脫韁的野馬或一輛沒有制動器的瘋跑的車，可能給人民生命、自由、財產和社會公共利益帶來巨大的風險”。[11]其次，黨政機關“雙合”改革要防范權力過于集中。權力過于集中帶來的危害，我們黨已經有深刻的歷史教訓，無需贅述。權力集中是權力有效運行的手段，但萬萬不能將手段作為改革的目的。黨政機關“雙合”改革在適度集權的同時，必須提前考慮對權力的制約和監督問題。黨委部門和政府部門合并和合署需要正確處理好黨政關系。需要明確，黨政“雙合”的重點是負責具體工作的職能部門之間的整合，地方一級黨委和政府不應在“雙合”之列。另外，防范權力過于集中，在政府內部還應當建立行政決策、執行、監督三種權力適度分開、相互制約和協調的機制，以構建一套現代化的政府治理體系。

2. 中央層面應該做好黨政機關“雙合”改革的頂層設計

推進黨政機關“雙合”改革，中央層面應當制定全國性指導意見。目前，黨政機關“雙合”改革仍停留在一個概念或者主張的狀態，各界對黨政機關“雙合”改革的實施主體、對象、范圍、方式等均不明確。雖然改革范圍在省市縣三級，但中央層面也有必要出臺統一的指導性意見或方案。一來可以為地方改革明確方向，讓地方準確理解中央的改革意圖，避免改革方向出錯。二來因為黨政機關“雙合”改革涉及黨政系統、上下關系，需要處理的關系較為復雜，中央的意見可以給地方提供支持。三來可以為地方改革畫好藍圖，保證地方機構設置的大致統一，這是我國單一制國家結構形式和中央集中統一領導的客觀要求。反觀我國過去地方的機構改革，可以說是五花八門、做法不一，即使上文所提及的地方大部制改革，不同地方做法也極不統一，例如廣東順德區和浙江富陽區兩個地方的做法就大相徑庭。[12]而這種不統一，難以說是基于地方特殊性所做出的恰當設計，更大的原因恐怕是地方改革者的思路、認識不統一。地方黨政機關“雙合”改革，應當以史為鑒，長遠布局。具體來說，中央層面在做頂層設計時應該注意方案的統一性、穩定性與靈活性。中央應當劃定黨政機關“雙合”改革的基本框架，規定黨政機關“雙合”改革的目標方向、基本原則、改革的主體、改革的權限邊界，以此保證中央對地方的統一領導，實現改革的穩定性、同步性、統一性。我國地域廣大，區域間發展不平衡，黨政機關履職情況也有差異，中央應當充分尊重地方的實際情況，給予地方改革一定的自主權，允許地方根據當地實際合理設置具有特色的機構。

3. 各地要根據實際明確改革的程序和步驟

制定清晰可行的改革程序和步驟是推行黨政機關“雙合”改革的第一步。首先，應當明確改革的主導者。從我國地方體制來看，省委省政府是比較適宜的改革主體。其一，省委省政府主導改革可以兼顧地方的統一性和照顧地方實際，并且其擁有較高的權威可以整合各種資源、有力推動改革。其二，省委省政府也具備一定的立法權限和調整地方政府機構的權限，具備實施黨政機關“雙合”改革的客觀條件。這些因素都是市縣一級黨委政府不具有的優勢。其次，應當由省委省政府制定適合本省的改革方案。改革方案制定前，省委省政府應當開展廣泛的調研。尤其應當聽取基層干部、工作人員的意見。同時，對地方黨政機關的運行實際情況和狀態要進行評估，在調研的基礎上確定適合本省的改革對象和范圍。在設計改革方案時，應該尤其注意上下級機構之間的對接和改革中潛在的法律沖突等問題，提前在改革方案中作出相應的安排或獲得相應的授權。另外，在改革方案的制定過程中，還應當聽取相關專家的意見，組織專家對專業問題進行論證，舉各界之力以保證方案的科學性。最后，在黨政機關“雙合”改革的實施過程中，對新設機構運行的實效還應當進行適時的考核評估，建立暢通的公眾意見反饋機制，對存在的問題及時進行修正或彌補。

4. 改革中要協調好各類改革舉措之間的關系

機構是國家權力行使的主體和載體，我國各地近年來推行的各項行政體制改革，基本上都涉及到機構設置和機構職權的調整。例如，為規范行政許可權的實施和便利公眾申請許可，推行了集中行政許可權改革，成立了行政審批局。為解決九龍治水的弊端，推行了集中行政處罰權改革，成立了城市綜合執法局。為理順不同政府層級之間的職能關系，推行了省直管縣和擴權強鎮改革，對各層級政府機構根據職能特點進行了相應調整。為解決地方黨政機關職能重疊問題，推行了中央到地方的大部制改革，整合了具有相似職能的黨政機關。不難看出，我國推行的一系列行政體制改革中，往往缺乏統籌規劃和安排，改革舉措往往是臨時起意，這極易造成各項具體改革舉措之間的重復、沖突，難以發揮改革的功效，甚至各項改革舉措之間還可能互相掣肘，帶來不必要的制度性損耗。因此，開展新一輪黨政機關“雙合”改革甚至以后的機構改革，都有必要重新梳理各項改革舉措，對各項改革舉措進行長遠規劃和綜合統籌安排，這樣才能實現機構改革的有條不紊。

結語

黨政機關“雙合”改革對于整合黨政機關職能，提高權力運行的效率具有積極作用。但是，黨政機關“雙合”也有一些潛在的弊端：例如，可能導致權力過于集中、黨政分工不清、影響黨政部門的專業性和獨立性等。不得不說，要想理順我國黨政機關權力關系的格局，光靠黨政機關合并或合署改革是無法完成的，這一制度“只可視為過渡辦法，至多亦不過行政組織上的改良，不能視為有永久性的地方制度”。[13]要真正解決這一問題，還需要我們在理論上加強研究，建立和形成一套符合我國國情的黨政關系理論，同時還有必要配合諸如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法律的修改和完善，最后還應當在健全我國國家權力監督和制約機制方面繼續作出努力。

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（責任編輯：育 東）