論以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制

黃清華

摘要：以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制，其實質就是建立并完善社會化、市場化的環境污染風險分擔機制，在全國已初步建立起多元化社會矛盾糾紛解決機制的情況下，尤為必要。這樣一套機制，注重綜合發揮責任保險、保險經紀、人民調解、合理賠償、風險管理五個方面的功能與作用，強調“保、調、賠、防、管、法”聯合應用，要求在法治框架下和軌道上把這五個方面與環境保護緊密結合起來。影響這套機制成敗的因素包括人的因素、市場因素、業務因素、政策因素和法制因素。鑒于此，須圍繞這些因素解決相關問題。

關鍵詞：環境污染 糾紛解決 責任保險 保險經紀 人民調解 合理賠償

一、序言

跨過新千年的門檻，我國經濟高速發展的同時，環境污染糾紛呈現出“增長快、燃點低、處置難、對抗強的趨勢和特點。”在全國“已初步建立起多元化的矛盾糾紛解決機制”的情況下，如何完善環境污染糾紛多元解決機制，正在成為重要議題。

在過去的6年里，廣東和諧醫患糾紛人民調解委員會（簡稱“廣東醫調委”）根據社會化、市場化的法律責任風險分擔原理，積極發揮保險經紀的市場平衡功能和風險管理專業服務功能，在沒有要求任何財政撥款的情況下，以醫患糾紛調解為主，組建了一支200余人覆蓋全省的社會矛盾糾紛人民調解員隊伍，建立了一個以醫學和法學專家為主的2500余人的多學科專家庫，探索了一套得到普遍認可的醫調“廣東模式”，調解醫患糾紛8000余起，成為廣東省醫患糾紛解決的主渠道。未來，醫調委將不再局限于醫患矛盾糾紛的調處，把基于市場機制的第三方調解事業逐漸延伸到環境保護等健康相關領域，探索以“三調解一保險”市場運作機制化解環境污染責任保險（以下簡稱“環責險”）可覆蓋的社會矛盾糾紛，以實際行動踐行“社會參與、多元并舉、市場機制”的社會矛盾糾紛化解現代理念，努力為生態文明建設貢獻力量。

基于上述目標，下文論證以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制的必要性、可行性、適用范圍、具體操作和注意事項。

二、必要性和政策、法律依據

在生態環境領域，我國“現有的矛盾糾紛解決機制還沒有最大限度地發揮定分止爭作用”，@如何預防、控制和合理處理環境污染糾紛，仍然是政府與社會必須直面的迫切任務。

（一）嚴峻的環境污染糾紛形勢

在環境安全方面，由于工業排污、農業排污、城鎮生活排污和事故性排污等方面的影響，大氣污染、水體污染、土壤污染，重金屬污染、生物污染、難降解的持久性有機物污染，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢。環境污染導致的食品安全問題，同樣十分突出。工業生產等導致重金屬及持久性有機物引起的環境污染，通過生物富集造成了農產品及中草藥原材料的污染；水產養殖區域水質惡化，主要污染物為無機氮、磷酸鹽、石油類和重金屬，造成水產品質量問題。

環境污染問題涉及不特定多數人的重大利益，易引發群體性事件。我國環境污染引發的群體性事件，自1996年以來一直保持年均29%的增速，截至2012年全國環境重大事件增長120%。2012年國家統計局廣東調查總隊調查數據顯示，僅廣東農村地區，每年發生200起左右環境污染群體性事件，占全部群體性事件10.9%。更為嚴峻的是，當前環境污染“點源”總體規模仍在不斷擴大，而環境行政執法不僅能力不足、權限有限，且地方保護主義盛行，權力尋租嚴重，執法效果大打折扣，僅僅依靠行政執法解決環境污染糾紛顯然力不從心。

與此同時，司法機關在處理生態環境矛盾糾紛方面的作用同樣沒有得到良好發揮，司法的公信力嚴重不足。我國現行民事、行政、刑事三種訴訟規則設計，都是針對傳統單一人身糾紛或財產糾紛作出的，而環境污染糾紛帶有很強的社會性，通過現有三種訴訟模式來解決環境安全問題，實際效果不佳。據相關資料統計，通過訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。“十一五”期間，環境信訪30多萬件，行政復議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。司法渠道不暢，環保官司難打，“立案難、取證難、判決難、執行難”，造成大量環境污染糾紛無法通過司法程序解決，權益受損者容易選擇極端方式維權。“十二五”期間，由于歷史原因和經濟利益驅動，有些企業仍然重經濟利益，輕環境保護，顧眼前利益，忽視長遠發展，有的閑置環保設施不用，有的違法排污染，導致群眾環境信訪逐年上升，處理難度大。

（二）相關政策、法規

1.社會組織參與社會治理相關政策法規。十九大報告提出“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”，為社會組織參與社會治理指明了方向。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“創新社會治理體制”“創新社會管理體制，改進社會治理方式，激發社會組織活力”等相關要求。此外，2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，要求“著力完善制度、健全機制、搭建平臺、強化保障，推動各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合，建立健全有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制”，這為治理類社會組織的發展指明了方向。

最高人民法院《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（法發[2016]14號）要求“建設功能完備、形式多樣、運行規范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式”。在醫療衛生、環境保護以及其他糾紛多發領域，人民法院可以與人民調解組織、行業調解組織等進行資源整合，推進建立“一站式”糾紛解決服務平臺，切實減輕群眾負擔。

2.責任保險與保險經紀相關政策法規。責任保險（liability insurance），指保險人承保被保險人（通常為投保人）的損害賠償責任的險種，通常適用于因過失責任或者嚴格責任可能造成他人財產損失與人身傷亡的各種單位、家庭或個人。例如，環境污染責任險承保被保險人因過失或者意外事故（嚴格責任）導致污染物的排放、泄漏、溢出、滲漏等造成承保區域內生態環境損害、第三者人身傷亡和財產損失，被保險人依法應承擔賠償責任的相關費用。責任保險可滲透到社會生活的各個方面，對于維護社會穩定、促社會的進步和發展，具有積極作用。

鑒于此，國務院2006年6月發布《關于保險業改革發展的若干意見》，要求大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急機制，發展包括環境污染責任保險在內的七類責任保險業務。

2007年12月，原國家環保總局、中國保監會發布《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（環發[2007]189號），提出按照政府推動、市場運作、突出重點、先易后難、嚴格監管、穩健經營、互惠互利、雙贏發展的原則發展環境污染責任保險。

中國保監會《關于保險業參與加強和創新社會管理的指導意見》（保監發[2011]69號）提出“大力發展責任保險，提高公共風險損失補償能力。”要求保險業“穩步開展環境污染責任險，建立公共風險社會共擔和補償機制，減輕政府壓力，促進事故順利處置”。

2013年1月，環境保護部、中國保監會聯合發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發[2013]10號）。該意見明確了環境污染強制責任保險的試點企業范圍，包括涉重金屬企業、按地方有關規定已被納入投保范圍的企業和其他高環境風險企業。要求“保險公司把開展環境污染責任保險業務作為履行社會責任的重要舉措”，明確指出“保險條款載明的保險責任賠償范圍應當包括：（1）第三方因污染損害遭受的人身傷亡或者財產損失。（2）投保企業（又稱被保險人）為了救治第三方的生命，避免或者減少第三方財產損失所發生的必要而且合理的施救費用。（3）投保企業根據環保法律法規規定，為控制污染物擴散，或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污費用。（4）由投保企業和保險公司約定的其他賠償責任。”

2014年4月，新《環境保護法》規定：“國家鼓勵投保環境污染責任保險”（第52條）。

2015年12月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，要求“通過試點逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。”“到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。”

2015年7月22日國務院發布《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發[2014]29號），要求“強化政府引導、市場運作、立法保障的責任保險發展模式”，把與公眾利益關系密切的環境污染等領域作為責任保險發展重點，“探索開展強制責任保險試點”。

《保險經紀機構監管規定》（2015年修訂）第27條規定：保險經紀機構可以經營下列保險經紀業務：（1）為投保人擬訂投保方案、選擇保險公司以及辦理投保手續；（2）協助被保險人或者受益人進行索賠；（3）再保險經紀業務；（4）為委托人提供防災、防損或者風險評估、風險管理咨詢服務；（5）中國保監會批準的其他業務。

《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》（國發[2016]65號）要求：“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”“支持設立市場化運作的各類綠色發展基金”。

3.專業性人民調解相關政策法規。《最高人民法院、司法部關于認真貫徹實施（中華人民共和國人民調解法）加強和創新社會管理的意見》（司發[2011]8號）指出：“要積極發展社會團體或者其他組織設立的人民調解組織，按照人民調解法以及與相關部門聯合制定的意見要求，加強與有關行業主管部門、社會團體和其他組織的溝通、協調，相互支持、密切配合，共同指導和推動在醫療衛生、環境保護、征地拆遷、城鄉建設等行業或領域建立行業性、專業性人民調解組織。”

《司法部關于加強行業性專業性人民調解委員會建設的意見》（司發通[2011]93號）指出：“司法行政機關要切實加強與有關行業管理部門、社會團體和組織聯系和溝通，相互支持、相互配合，共同指導和推動行業性、專業性人民調解委員會的建立。”

《司法部關于進一步加強行業性專業性人民調解工作的意見》（司發通[2014]109號）進一步指出：“司法行政機關要加強與有關行業主管部門協調配合，根據相關行業、專業領域矛盾糾紛情況和特點，指導人民調解協會、相關行業協會等社會團體和其他組織，設立行業性、專業性人民調解委員會或依托現有的人民調解委員會設立人民調解工作室。”

4.廣東省相關政策法規。2012年6月5日，經廣東省政府同意，廣東省環保廳與廣東省保監局聯合發布《關于開展環境污染責任保險試點工作的指導意見》，提出“在全省范圍內對潛在環境風險程度高、易發生環境污染事故的重點行業企業，實施環境污染責任保險試點。”按照“重點突破、輕重緩急、分步推進”的原則，對轄區內列入試點實施范圍的企業進行認真梳理，結合當地污染源現狀和需解決的突出環境問題，逐一列出試點企業名單，重點推進列入試點實施范圍的企業投保環境污染責任保險。省試點的環境污染責任保險賠償限額以100萬元為起點（保費1.5萬元），設置6個檔次，最高累計限額為1500萬元（保費9.76萬元）。該意見就賠償范圍、免賠事項、環境污染風險管理等重要事項作了安排。

《廣東省環境保護條例》規定：“鼓勵和支持保險企業開發環境污染責任保險，鼓勵企業事業單位和其他生產經營者投保環境污染責任保險；在重點區域、重點行業依法實行強制性環境污染責任保險。”

以上政策法規，為本文探討以社會化、市場化的方式完善環境污染糾紛多元解決機制，提供了政策指引和法規依據。

（三）境外經驗

發達國家或者地區的保險業至少有兩個特點，一是責任保險發達，二是重視保險經紀（insurance broker）的作用。有關資料顯示，美國的責任險業務是非壽險公司的支柱性險種，責任保險市場自20世紀后期即占整個非壽險業務的45%～50%；在歐洲國家則占30%左右，有的國家高達40%；日本也達25%～30%。進入20世紀90年代以后，許多發展中國家也日益重視發展責任保險業務，這一指標的全球平均數為非壽險業務的20%以上。

在發達國家，責任保險主要是通過保險經紀開展的。保險經紀人把投保人/被保險人（客戶）的利益放在首位，提供建議，使客戶獲得合適的保險保護和風險管理服務。在英國，保險經紀人是如此的重要，以至于英國保險經紀人協會（The British Insurance BrokersAssociation，BIBA）是國內具有領導地位的保險中介組織，代表保險經紀人、中介機構和他們客戶的利益。其成員包括近2，000經紀公司，雇用超過100，000名員工。保險經紀業為全英52%的一般保險和78%的商業保險的投保人安排、打理保險事務，經濟貢獻占英國GDP的1%。

BIBA要求成員以每個客戶的最佳利益行事。保險經紀人有義務對每個客戶的最佳利益給予應有的注意，以確保決策和建議都是基于對客戶的需求、優先事項、關切和環境的清晰了解。保險經紀人代表被保險人利益，與保險公司通常沒有合同協議，而是依靠行業常識、慣例、專業知識或直接交流的方法與保險公司完善商業交易。這意味著，通過經紀人的保險交易談判及合同履行，對于投保人/被保險人可以產生顯著的有益影響。

在責任保險產品方面，由于保險經紀人的介入，發達國家或者地區的保險經紀公司通常能夠根據投保人/被保險人的需求提供量身定做的產品，提供的經紀服務范圍極其廣泛。以美國亞利桑那州（Arizona）的PJO保險經紀有限責任公司（PJO Insurance Brokerage，LLC）為例，該公司不僅提供一般責任保險業務（General Liability Insurance For Business）和環境污染責任保險（Pollution Liability Insurance），還廣泛提供與之相關的產品污染保險（Product Contamination Insurance）、產品召回保險（Product Recall Insurance）、董事及高級職員責任保險（Directors and Officers Coverage）、就業實踐責任保險（Employment Practices Liability Insurance）、錯誤和遺漏保險（Errors & Omissions Insurance）、忠實&犯罪保險（Fidelity & Crime Policies）、產品責任保險（Product Liability Insurance）和工傷補償保險（WorkersCompensation Insurance）等一切可能的責任保險，使保險保障“體貼入微”。

綜上，就環境保護而言，隨著社會管理的加強、社會建設的深入，責任保險將在我國經濟與社會生活中發揮越來越重要的作用，并呈現法制更趨嚴厲、公眾參與度增加、更加重視市場機制作用三種趨勢。這為探索社會化、市場化解決環境污染糾紛多元解決機制提供了前提。

三、我國環境污染責任保險的現狀與問題

了解我國環責險的現狀與問題，有助于我們深入探討如何以市場手段完善這類糾紛的多元解決機制。

（一）環境污染責任保險現狀

環責險是以企業發生環境污染事故對第三者造成的人身和（或）財產損害以及生態環境損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。環發[2007]189號文件發布以來，這一險種開始試點。截止2014年6月，我國環責險的試點省、市、自治區已經達到28個，投保企業累計達2.4萬家次，提供風險保障568億元，涉及重金屬、石油化工、危險化學品、危險廢物處置、電力、醫藥、印染等多個行業，對解決環境污染糾紛、減輕企業負擔、緩解社會矛盾起到了積極作用，“但沒有達到預期效果”。

根據2015年12月29日環保部公布的當年全國投保環責險企業名單，在17個省（自治區、直轄市）的近4000家企業中，廣東有524家企業參保，其中包括2014年之前已經投保環責險，在合同有效期到期之前2015年繼續投保的，也包括2015年新投保的企業，參保企業數排在全國第二。這些投保企業主要集中在廣州、深圳、佛山三市，分別為84家、291家、79家，總共454家。截至2015年10月底，全省企業投保環責險保費總額1598萬，責任限額總額約8.6億。

（二）問題及其影響因素

試點情況顯示，我國運用保險制度控制企業環境風險，“成效并不明顯，阻礙因素主要是立法缺失、缺乏責任認定和風險評估機制、保險公司經營難度較大、政府作用發揮不足等”，具體表現為違法成本低、環境污染損害鑒定評估技術規范和管理機制不夠具體不可操作、環境公共利益損失的索賠缺乏法律支撐。例如，2005年—2012年先后發生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件、紫金礦業重大污染事故等，環境公共利益的損失賠償均未受到追究。以紫金礦業為例，2010年7月3日，紫金礦業位于福建上杭縣的紫金山金銅礦銅礦濕法廠發生污水滲漏事故，9100立方米廢水外滲引發福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定魚類大面積死亡和水質污染。“專家估計生態環境損失高達數億元，但最后企業的民事賠償只有3000余萬元。根據《水污染防治法》規定，如果發生重大污染事故，按照直接經濟損失的30%進行罰款。所以，對紫金礦業的罰款只有900余萬元，對企業的震懾力很低。”

此外，保險產品設計不甚合理、保險條款和保單都比較粗糙、保險責任范圍窄、保險產品單一、理賠機制不夠健全、服務不到位等問題，企業保險意識淡薄，也是企業投保環境責任險動力不足的原因。

凡此種種，不僅使各地推廣環責險面臨不少阻力，而且也難以真正發揮該險種保障投保人/被保險人和污染事故受害人的合法利益，防控企業環境污染事件，保護生態環境的功能，生態環境領域的社會矛盾糾紛高發且難以得到有效解決。

深入分析以上環責險存在的問題，可知其存在諸多影響因素：

一是制度因素。具體包括（1）我國訴訟制度并不完善，集體訴訟制度運行中缺失，不足以提升涉及環境污染企業的保險意識。（2）民事賠償法律體系不完善導致單起環境污染事件賠償額度普遍較低，相關企業難以產生責任保險需求。（3）對專門法律問題研究不透。例如，漸進式環境污染的法律責任，環境影響下食品安全潛在性危害的法律責任，學術界對這些企業和社會公眾普遍關心的問題鮮有高質量研究成果。（4）責任認定機制不完善，導致官司難打。這些因素疊加在一起，難以形成對潛在致害方的經濟索賠高壓，導致企業投保動力明顯不足。

二是保險業務因素。投保企業對承保方案、理賠手續、理賠率等都不滿意。（1）保險產品單一、設計不合理，缺少對于投保人/被保險人/受益人合法利益、正當利益的應有關懷。（2）理賠機制不健全，有的設定嚴苛的理賠條件，導致普遍存在理賠難問題。（3）風險防控等風險管理服務不到位，投保企業受益不多。（4）缺少歷史數據的積累，精算工作粗糙甚至沒有精算，不利于費率的厘定。

三是投保人認知因素。責任保險的發展是法治健全的產物。我國發展責任保險的歷史不長，社會各界對于責任保險的認識度較低，影響到投保人的投保愿望和運用責任保險實現相關風險管控的積極性。關于環責險投保意愿的一項實證研究表明，“企業的規模、企業收入狀況、企業的污染程度、保險公司的信譽、國家對環境責任保險的宣傳、環境責任保險的保障程度與范圍對企業投保意愿有著顯著影響。”

四是保險經紀人的缺位。如前所述，發達國家（責任）保險業務的發展，很大程度上有賴于保險經紀人的參與，以實現投保人/被保險人/受益人的利益。我國與此相反，從政府到社會，對保險經紀人的功能和作用普遍缺少應有的認知，甚至錯誤地認為保險經紀人的介入會增加保險業務的運行成本而排斥保險經紀人參與（責任）保險的推廣和運作。實際上，保險業務的運行成本即使沒有保險經紀人的介入也是客觀存在的。保險經紀人的介入只是將這種運行成本從保險人轉移到保險經紀人，卻在保險（法律）關系中增加了有利于保護投保人/被保險人/受益人利益的保險中介組織。這對于以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制十分必要。

四、廣東醫調委的解決方案

從根本上說廣東醫調委在醫責險領域成功的“秘訣”在于，通過保險經紀以投保人/被保險人/受益人利益為本的專業運作，實現了商業保險、醫療服務與法律法規政策的緊密結合，進而使每個參保醫院、醫務人員及其服務的患者都能獲得醫療責任風險保障。

未來，醫調委將更名為廣東和諧健康糾紛人民調解委員會（以下簡稱“廣東健調委”），根據新的《環境保護法》《食品安全法》《安全生產法》等法律法規的規定，以及企事業單位防控相關責任風險的內在需求，推進環境與健康安全相關責任險，建立“一個人民調解、三個中心”制度，即設立事故糾紛人民調解委員會、事故緊急救援中心、事故賠償處理中心和事故預防控制中心，為參保企事業提供保險期間相關矛盾糾紛化解全方位服務。服務過程強調“保、調、賠、防、管、法”聯合應用，著力于搭建平臺、健全機制、完善制度、強化保障，主動與相關民事賠償糾紛其他化解方式銜接配合。

（一）“保”是基礎，重視發揮保險經紀功能

我國發展責任保險，大致有三種類型發展模式：一是共保模式，即由政府主管部門或者行業協會委托保險經紀公司以省為單位組織統保，通過招投標方式形成共保體，由多家保險公司共同承保。可明確其中一家為主保單位，所有承保的保險公司按照約定比例分擔責任、享有利益。二是單獨承保模式，政府確定參加試點的保險公司資格，不參與保險市場份額劃分，各保險公司單獨承保。三是分區模式，保險公司在省級相關部門劃定的區域內開展業務，各保險公司單獨承保。實踐證明，在這三種發展模式中，共保模式最具優越性。

法律上，“保險經紀人是基于投保人的利益，為投保人與保險人訂立保險合同提供中介服務，并依法收取傭金的機構”。建立保險經紀人制度的目的，是為了打破保險市場上保險公司制定保險條款、解釋保險條款、決定保險費率、單方處理理賠事宜的舊的利益格局，保護被保險人一方（例如醫責險的投保人和被保險人）利益，使得保險市場的天平趨于平衡。研究表明，“相比傳統營銷模式，有保險經紀公司參與的（責任保險）服務體系中包括保險方案設計、招標談判、強化事故預防機制等工作均取得了良好的預期效果，得到了安全監管部門、保險機構和高危行業企業的普遍認同”。

具體而言，保險經紀人服務責任險的積極作用可概括為：（1）為投保行業企業量身設計保險方案和個性化產品，確保保障范圍合理拓寬、保費計算依據合理確定、賠償項目和標準合理約定；（2）協助投保行業企業招標選擇保險公司，確保推行責任險在服務、價格、條款等方面的擇優安排；（3）協助投保企業出險后的索賠善后工作，提出專業建議，跟進賠償案件進展，合理鑒定事故原因、明確賠償標準；（4）推動投保行業企業做好事故預防工作。因此，引人保險經紀人參與責任保險，有助于正確把握參保責任險的總體方向，有助于平衡參保企業與保險公司的關系，形成“團購”的規模效應實現大數法則，使投保企業獲得“價格更低、保障更寬、服務更好的保險產品”。因此，第一種發展模式，無疑對投保企業和被保險人及受益人最為有利。這就為運用市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制提供了經濟保障。

相比之下，第二或者第三種模式，均直接選擇保險公司格式化產品，既難以保證投保企業的保險權益，又難以有效實現責任險的事故預防功能。因為保險公司直接或者通過其代理人出售的“格式化保單，其產品是由保險公司單方設計的，投保企業在缺乏必要的專業知識情況下，與保險公司博弈的過程當中往往處于弱勢地位。無論是價格條款談判，還是后期服務和索賠，企業的保險權益都難以得到保障”。實際情況也確實如此，以環責險為例，“各家保險公司提供的環責險產品比較傳統、單一，限制條件也多，特別是賠償范圍也比較窄，很多企業反映滿足不了他們的需求，同時各家保險公司自主創新產品的動力也不是很強”。

理論上，在責任保險領域保險經紀的必要性在于，與其它傳統的保險業務相比，保險人難以對責任風險進行評估。責任保險屬于一種“長尾”式的業務特例，其索賠在保單過期很長時間之后仍有可能需要充分地開發。特別地，由于司法體系在責任保險的發展與形成中起主導作用，難以預知法律環境中的潛在因素與不利于己的變化，保險人常會受到索賠頻率突然提高、索賠金額突然上升等問題的困擾。因此，保險人常常愿意將責任保險理賠與風險管理業務委托給保險經紀人經營。

根據上述原理，環責險統保運作過程中，實行統一保險方案、統一保險費率、統一保障范圍、統一理賠流程、統一服務體系、統一操作規程的“六統一”模式，環境污染侵權責任風險，同樣可以通過責任險進行轉嫁處理，并在環責險合同條款明確約定，經人民調解達成的調解協議金額由保險公司負責賠付，確保環責險統保工作的服務質量。可以預見，通過保險經紀公司組織的環責險來解決環境污染糾紛賠償問題，既能有效地應對投保人對保險公司環責險業務方面既往做法的各種不滿，又能促使投保人客觀看待自身存在的污染或安全問題，積極主動承擔相應的法律責任，重建投保人、被保險人與受益人之間的信任關系。

為此，以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制，最重要的措施，就是責任保險的投保人委托“保險經紀公司代理保險的投保、賠付、參與事故預防工作等相關事宜”。

（二）“調”是核心，圍繞調解“做文章”

“調”即調解侵權或者違約損害賠償糾紛。以市場方式完善環境污染糾紛多元化解機制，關鍵就是要做到“保調結合”，其中，“保”是基礎、“調”是核心，凡是存在環境污染等與健康相關損害糾紛的，經糾紛一方申請，即可直接調解程序。

廣東健調委承擔對相關糾紛案件定性、定責的任務。賠不賠，賠多少，不是爭議任何一方說了算，也不是健調委說了算，更不是由保險公司或者保險經紀說了算，而是由健調委邀請的第三方法律、健康相關領域的專業人士組成的專家評鑒會來評定。

評鑒專家應邀以個人名義參與對爭議的健康損害行為/事件進行評鑒，他（她）們可能是資深醫生、工程師、技師、法官、律師，以及相關的社會監督人員等，涵蓋了多個專業，權威性和可選擇性有了充分保障。評鑒會是為構建相關領域和諧社會關系搭建的平臺，由人民調解員主持，實行隨機抽取專家制度和回避制度相結合的模式。評鑒會上，爭議雙方有機會充分陳述，參會專家可提出各種相關問題，然后對侵權責任糾紛/合同糾紛發生的前因后果進行深入剖析，最后給出專業的評審意見。調解員以此為據，開展調解，通過溝通、協商、疏導，力促達成調解協議。

為了確保調解的易接受性，調解程序規則要求政府相關部門回避。此舉既可規避爭議雙方對政府行政干預的質疑，又可減輕政府處置社會矛盾糾紛具體事務的壓力，一定程度上可扭轉目前社會普遍認為的“大鬧大賠、小鬧小賠、不鬧不賠”的錯誤觀念。

（三）“賠”是保障，盡量做到合理賠償

“賠”即賠償被侵權人損失。侵權責任法難以獨立解決環境污染、環境相關食品安全損害與賠償嚴重失衡這一重大問題，迫切需要可以轉移損害賠償的途徑。理論上，“建立環境污染責任保險制度的正當性，來源于其能有效彌補環境侵權責任法在補償損害、預防損害、平衡侵權人利益上存在的制度性缺陷。”其本質，是侵權責任最終分擔的一種經濟手段和法律技術。這就要求解決操作問題。

健調委將延續醫調委好的做法，踐行“保險托底、調賠結合”。廣東健調委設計并推行的人民調解與相關責任保險有效銜接的“調賠結合”全省統保方案，一方面將環境污染等健康相關損害賠償糾紛從事故發生地轉移到健調委，實現第三方調解，化解糾紛。健調委將改變保險公司理賠要求縣級以上環保部門出具事故鑒定書的苛刻規定，根據第三方專家評鑒會意見，在分清是非的基礎上，按照或參照相關法律、法規和司法解釋規定的賠償項目、賠償標準和計算方法擬定調解方案，力勸糾紛雙方理解、讓步、接受，調解成功的立即簽訂調解協議。而統保方案則約定保險公司依據專家意見書對調解協議中有關侵權糾紛責任、賠償問題解決方案進行認定，并按相關責任保險合同條款賠償，最終圓滿解決糾紛。這是以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制的根本保障。

（四）“防”是抓手，著力防控責任風險

“防”即著力防控環境污染責任風險。“防險第一”，是推進責任保險的黃金準則，是保險業務最重要的增值服務。在制定統保方案時，通過商談，保險公司即可將這項服務轉移給保險經紀人。基于此，健調委將承繼醫調委防控醫療風險好的做法，把社會效益放在首位，通過多種措施參與環境保護領域“源頭防控”“風險因素防控”“污染防控”“事故防控”。

1.重視數據統計分析。定人定時對環境污染糾紛案件的發生、調解、結案、賠付情況進行數據統計分析，掌握糾紛發生的風險概率、風險因素，探討其原因和防控措施，及時向保險經紀、承保的保險公司和參保的單位反饋信息，必要時依法向政府主管機構、其他相關社會組織反映情況，力促形成多方共同管控相關風險的合作方式。

2.建立環境污染與環境相關食品安全信息共享平臺及協作機制。根據政府和社會需要，整合相關數據，充分發揮信息資源的效能，在風險預警、法規標準的制定、政策執行及風險評估等領域建立環境污染與食品安全協作機制，協助相關單位建立環境污染及相關食品安全的預警機制，為解決環境污染和環境影響下食品安全問題奠定必要基礎。

3.在推進環責險方面，依照保險合同約定，組織保險經紀和外部專家一起給企業進行“體檢”，進行現場檢查、指導、安全培訓，督促企業“看病治療”，確保生產經營者樹立環境責任意識，操作和產品符合國家或行業相關標準要求，進行全流程防控。其終極目的，把投保企業不出險、承保公司零理賠、政府（相關部門）環境及環境一食品應急的壓力減輕，實現多方共贏，作為追求的最高境界，最大限度地降低環境污染事故發生的概率，保障環境。

4.由保險經紀組織保險公司適時利用保險價格杠桿的激勵、約束功能，促進投保人轉變觀念，提高風險防范意識，提升服務質量和安全管理水平。

（五）“管”是平衡，體現保險經紀的價值

“管”即依據政策法規參與對生態環境的社會管理，目的是平衡投保人/被保險人/受益人與保險公司的關系，通過最大限度地滿足被保險人/受益人的利益來促進環責險事業的發展，實現環境污染責任風險轉移和風險控制。

我國環境保護法和食品安全法均明確規定了社會組織參與共治的法律原則。這為健調委以下列方式參與生態環境共治提供了法律基礎。

1.開發廣東環境污染及環境相關食品安全責任保險信息平臺系統。建立網上環境與食品風險管理體系，為環境污染與食品安全責任保險申購、承保、理賠、風險管理和出險率數據的實時統計查詢提供科技手段，確保投保企業上網即可向保險經紀人申請辦理投保事宜和事故索賠，并為投保企業提供環境污染、環境與食品安全風險分析、排查服務。

2.建立由政府和大眾媒體監管的機制。對社會影響大、爭議大的環境污染侵權糾紛調解案件，主動邀請新聞媒體參與全程報道，并向政府及其相關部門公開。

3.探索建立污染企業第三方評價體系。通過對相關糾紛案件的回顧性調查、糾紛發生原因的剖析、投保人風險管控能力的評估、社會公眾的反饋等多方因素綜合考評，組織力量從第三方社會組織的角度對投保人的環境安全情況評定，力圖為政府、社會提供真實、有效的評估結論和評價數據。

（六）“法”是前提，無“法”便無責任保險

責任保險具有很強的法律制度依存性，尤其在運用保險經紀推進共保模式的場合。在以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制的實踐中，“法”包含理念層面和制度層面雙重含義。

在理念層面，健調委明確健調工作必須遵循法治，必須以法治精神和原則為指引，在法治框架下行動。為此，十分強調人民調解員法治信念、法治思維和法治能力的培養。對于具體糾紛案件的調解，作為人民調解組織則依照《民法總則》《侵權責任法》《保險法》《人民調解法》《環境保護法》以及其他相關法律、法規和司法解釋對糾紛進行調處，從爭議雙方的身份核實到第三方定責再到依法定損，均嚴格遵循相關要求、標準辦理，保證調解方案的合法性、合理性、公正性和專業性。

在制度層面，“法”又有兩層含義，一是國家、政府層面的相關法制建設，詳見后文分析；二是廣東健調委的制度建設。

為提高調解效率，更好地服務當事人，根據行業性、專業性調解的特點，健調委逐步形成了一整套可用于環境污染糾紛的調解制度、規范和操作流程，包括：（1）匯編適用于全行業的基礎性調解規范和程序；（2）制定調解程序規范，完善“訴調”或者“調訴”對接流程；（3）制定調解員規范，提升隊伍專業化水平；（4）制定調解工作的制式文書，統一規范具體調解行為。具體包括《糾紛調解被侵權方申請書》《糾紛調解申請書》《受理通知書》《不予受理通知書》《親屬關系證明（模板）》《調解材料接收單》《調解筆錄（含生存版本、死亡版本）》《案件初步分析意見書》《損失評估意見》《糾紛案件傷殘等級核定表》《人民自行和解協議書（含生存版本、死亡版本）》《終止調解通知書》《司法確認申請書》《檔案立卷歸檔標準》14個制式文書。實踐表明，這一整套調解規范、程序和制式文書，對于搞好健調工作具有極強的指導性和可推廣性。

綜上所述，嘗試從醫調委向健調委的轉型，既是醫調領域落實“健康中國”“美麗中國”戰略的需要，也是保險經紀把服務觸角從醫責險向環責險服務延伸的需要，是以市場方式完善環境糾紛多元解決機制的重要探索。

五、社會化、市場化環境污染風險分擔機制條件分析

以上表明，以市場方式完善環境污染糾紛多元化解機制，其本質就是一種社會化、市場化的風險分擔機制。這套機制在實際運行中能否實現預期目標，主要取決于人的因素、市場因素、業務因素、政府因素和法制因素。由于法制因素很復雜且對于環境責任保險的發展具有極端重要性，將在本文第六部分專門討論。

（一）人的因素

人的因素主要指調解機構的指導思想和調解員隊伍的素質。回顧廣東醫調委六年的實踐，在社會化、市場化的醫療風險分擔機制建設過程中，聯合運用“保、調、賠、防、管、法”六字訣，其本質就是圍繞“人民性”三個字展開，解決了一個為了“誰”的問題。為此，始終堅持“四個滿意”的工作要求，把患者及其親屬滿意、醫療機構滿意、政府滿意和人民群眾滿意作為醫患糾紛調解工作的追求目標，彰顯廣東醫調委的社會責任。由于明確了這一方向問題，專業性的調解工作得到了廣泛的理解和支持，廣東醫調的路子也越走越寬。

在從醫調向健調轉型的過程中，無論是拓寬調解領域解決更多社會難題，還是加強自身組織隊伍建設、創新社會管理服務體系，都必須在思想建設上體現人民性。唯其如此，才不致于在轉型發展中迷失方向。

（二）市場因素

不言而喻，市場因素對于以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制至關重要。保險市場由投保人、保險人、被保險人、受益人、以保險經紀為主的保險中介等市場主體所組成，在政府購買（責任）保險公共服務或參與再保險的情況下，政府也是保險市場的主體。根據大數法則原理，被保險人、受益人從保險市場獲得利益越多，則投保人投保的目的越容易實現，投保的積極性就越高；相應地，保險人也就越來越壯大，保險業務或保險事業越容易成功。在這個良性循環的過程中，保險經紀人因其服務于投保人/被保險人的角色和功能，在環責險中，能夠間接地幫助責任事故的被侵權人（即責任保險中的受益人），使他（她）們獲得便捷、快速、合法的賠償，從而不僅直接解決了責任保險關系人之間的責任事故糾紛、理賠糾紛和保險糾紛，也間接地在環境污染糾紛多元解決方面服務于政府和社會，從而能夠激活保險市場的所有主體，使保險市場越來越有活力。

除了市場主體因素，價格、服務和認知也是保險市場的重要因素。客觀認識這些因素與保險市場的關系，對于推進環責險具有重要價值。一項關于企業投保意愿及需求的問卷調查發現，參與調查的企業中只有51.9%為自愿投保，暫未投保的主要原因是缺乏了解（65.4%）和保險費率過高（39.5%）；44.6%企業選擇續保的主要原因是由于政府強制要求，但強制投保作用出現減弱趨勢；超過50%的企業對目前保險產品和服務感到基本滿意。此項調查針對深圳市239家企業開展。結果表明，企業希望（深圳市）環責險制度不斷改進完善，比如不斷納入附加條款擴大理賠范圍、完善事前風險評估、開展日常風險巡查、加大續保優惠和政府支持力度等。這說明業務因素對于以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制同樣十分重要，是保險經紀人與保險公司必須著力解決的問題。

（三）業務因素

保險業務因素不僅與市場因素密切相關，也直接決定以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制的成效。前述研究表明，環責險的“保障程度與范圍對企業是否投保的影響最大”。它特別提示，應當從投保人/被保險人/受益人的角度出發，完善環責險的投保范圍、保險條款、市場準入、投保與理賠、運行機制、風險防范、防災防損、獎懲機制等相關管理制度，尤其解決好投保人關注的承保范圍、保險費率、事前風險評估及日常風險巡查等服務、政府補貼、事故責任認定等關鍵問題，并且針對不同的需求，提供量身定做的責任保險產品。

然而，在環責險方面，我國大多數保險公司目前承保的只是突發事故引起的環境污染，對漸進性污染幾乎不予承保。我國現行環責險“實際上是事故險，發生的概率很低。而概率低就導致賠付率低，賠付率低以后，企業就沒有積極性了”。在責任保險合同和條款中，如何將漸進性污染納入承保范圍，以此作為一個突破方向，需要深入研究。又如，投保人普遍反映，保險公司提供的保險條款免賠情形太多，而保費則采用固定費率，非依風險評估而定，同樣影響投保的積極性。事實上，責任范圍與保費密切相關，“合理的責任范圍加上合理的保費，可以推動環責險螺旋式上升，并逐漸增加環責險產品的深度和廣度。”此外，一些污染造成的損失和清污費用是天價，如果對這些風險提供保險產品，償付能力將是單一保險公司面臨的經營問題。這說明保險經紀在環責險中組織共保體的必要性。

在環責險的具體定價方法上，單純運用逐一法或分類法都會面臨現實困難。研究表明，“逐一法與分類法相結合，既可以保證環責險定價的相對準確和公平，也可以控制定價成本，提高定價可行性。”依照正當程序廣泛實施的環評工作，使得這種結合運用變得可行。例如，保單中關于保險責任的內容包括承保的地理范圍、承保的損失原因、承保的損失和費用。現有保單的保險責任范圍過窄。有的保險條款規定，“本保險合同所指承保區域是指保險地址外圍一公里以內的范圍”，那么，如果是一公里多一點，怎么辦？“承保區域范圍大小與企業繳納的保費直接相關。比如，企業要保5公里，保費要乘的系數是1.2～1.3，如果要保10公里，這個系數就會更高。”這就要求保險業（委托第三方）制定環境風險評估方法、污染損害認定和賠償標準等。

總之，我國環責險機制作為經濟政策和手段之一，一方面需要配套制度助力，另一方面需要自身完善。對于環責險的創新發展，政府和社會需要深刻認識保險經紀人的功能、作用和價值，保險行業要加強風險數據共享，強化風險管理服務，完善配套產品設計。

（四）政策因素

以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制能否獲得成功也取決于政策因素，尤其是政府對于保險經紀參與責任險共保體運作模式的支持力度和支持方式。

一方面，廣東健調委的運作經費完全通過市場機制解決，不向政府要“人頭費”“開辦費”等事業經費。江泰經紀通過全國招投標組建各種責任保險共保體，相關法律文書明確規定廣東健調委的運作經費來源于江泰經紀部分服務傭金，而保險經紀公司的服務傭金，依市場慣例來源于共保體系的市場營銷費和服務費，不與環境污染糾紛調解情況、保險公司賠付情況掛鉤。這種公開、透明、合法、獨立的資金來源方式，既需要法治經濟環境支撐，又促進了法治社會建設，使得廣東健調委的運作真正獨立于行政部門及司法部門，有力地保障了廣東健調委建立“公平、公正、中立”的社會形象，公信力不斷提升。

另一方面，廣東健調委又期望政府研究解決社會化、市場化第三方調解事業中存在的困難和問題，加強工作指導，支持建立事業經費多元籌措渠道：一是將市場競爭機制引入健康相關領域矛盾糾紛人民調解，推動環責險等相關責任保險投保人更多地加入健調“廣東模式”的運作；二是對成效突出的第三方調解組織，建議政府采取購買公共服務方式“以案定補”，給予結果導向的適當財政補貼；三是鼓勵利用民間渠道募集事業經費，例如，支持健調委通過吸納社會捐款、公益贊助等符合國家法律規定的渠道籌集資金，促進環責險等健康相關矛盾糾紛第三方專業化調解的規范和長遠發展。對于籌集的資金，健調委有義務依據《慈善法》等相關法律、法規確保使用合理合法、公開透明、接受監督。

此外，從各地推廣環責險的實踐來看，政府支持還可以體現為下列方式：（1）地方環保部門、保險監管部門應當積極爭取將環境污染強制責任保險政策納入地方性法規、規章，或者推動地方人民政府出臺規范性文件，并配合有關部門制定有利于該險種推廣的經濟技術政策和措施。（2）環境污染事故發生后，地方環保部門應當通過提供有關監測數據和相關監管信息，依法支持污染受害人和有關社會團體對污染企業提起環境污染損害賠償訴訟，督促企業承擔全面的污染損害賠償責任，增強企業環境風險意識和環境責任意識。（3）“鼓勵參加”環責險的政策措施。

六、法制因素分析

在“法治中國”的框架下以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制，無論人的因素、市場因素，還是業務因素、政策因素，這些因素的形成發展、產生影響或者發揮作用，都離不開法制因素的保障、促進或者制約。因此，有必要將法制因素單列開來分析討論。

法制因素的極端重要性是由環責險的本質和特點決定的。過去保護生態環境“用宣傳手段、行政手段多，法律手段少。時間長了就產生‘耐藥性，規矩容易變成‘面條，違法成本低、守法成本高，從而形成‘破窗效應”，導致環責險難以廣泛發展、難以發揮實質性作用。從我國法律、法規、規章、強制性標準和司法解釋的現狀來看，完善社會化、市場化的環境污染風險分擔機制，應當加強環責險立法，開展環境損害賠償（法）立法，解決保險經紀法規立法問題，在此過程中，對可能影響環責險發揮其應有功能的那些人的因素、市場因素、業務因素和政策因素進行系統梳理，并將其中能夠進行法制化處理的問題納入立法之中一并調整、規范。

（一）環境責任保險立法問題

發達國家責任保險立法十分發達。美國隨著環責險立法的完善，90年代中后期，環責險市場開始展現出健康發展的趨勢：產品更具有針對性、用途得到擴展、環境風險管理融入整個風險管理體系。這提示我國應提高環責險立法的可預期性。從理論上來說，環責險立法的必要性在于，“單靠市場力量很難形成有規模的責任保險交易。為保證對各種安全事故受害人的賠償，政府可以在一些關乎百姓生存權的領域實行強制責任保險。”

我國開展環責險立法，至少應當在《保險法》和環責險單行法規兩個層面開展工作。《保險法》有關責任保險的規定存在以下不足：責任保險定義存在缺陷，對保險人直接給付義務的規定相互沖突；受害第三人對保險人的直接請求權規定的行使條件過于嚴格，且缺少類型化梳理；未規定保險人的參與權。鑒于此，今后在修訂保險法的時候，應當完善責任保險的定義，“刪除責任保險立法中相互沖突的條文；區分不同情況，在不同程度上賦予受害第三人直接請求權；賦予保險人參與權。”此外，還應當就強制責任保險的適用范圍等一些共性問題作出制度安排，著力解決保險業參與加強和創新社會管理工作覆蓋面不廣、缺乏系統性的問題。在單行法規層面，要解決的問題是：

其一，明確我國環責險的基本原則是“政府推動、市場運作”，重點解決保險業參與社會治理深度不足、缺乏針對性的問題。為此，應當規定適合我國情況的環境污染和環境相關食品安全的責任保險基礎模式，即對重點領域和環境高危行業實行強制責任保險，從保險公司、投保人/被保險人、受益人、保險經紀公司、第三方檢查機構、政府等至少六個角度，作出相應的制度安排。

例如，2015年5月，環保部公開表示，“目前全國重大環境風險級別企業有4000多家。這些重大環境風險企業極易發生突發環境事件，是群眾生命財產安全和社會穩定的潛在威脅。”對于這些企業應當實行強制責任保險。然而，強制責任保險會帶來被保險人（致害人）的道德風險問題，從而可能降低整個社會的安全水平。因此，政府和社會應當通過立法“允許保險人使用社會已有的風險監控系統、支持建立有效的信息共享系統、給予保險人拒絕承保的權利以及由保險人對特殊行業進行強制風險監控。”這顯然是環責險立法需要解決的問題。

其二，明確“環境污染事故”“漸進性污染”、“環境相關食品安全事故”和“潛在性危害”等核心定義。有學者對八家保險公司的保單進行分析，發現“在沒有法規明確規定的情況下，各家保險公司保險條款中對環境污染事故的解釋不盡相同。這導致環境污染責任險市場混亂，一些保險公司趁機損害投保人（被保險人）的利益。”因此，立法上如何定義保單中提到的各種“保險事故”“安全事故”等核心概念，是環責險立法要高度重視的問題。

其三，基于可保風險理論、責任保險標的理論，通過理論學習和實踐研究，明確環責險和產品污染責任險等相關具體險種合理的保險范圍。由于對這些理論問題研究不透且缺少規范要求，保險公司單方面制作的保單免賠事項太多，影響到投保積極性。例如，目前環責險免賠范圍涵蓋了（1）被保險人生產流程本身固有的原因導致的累進式、漸變式（又稱漸進性）污染；（2）因環境污染間接受損的第三者人身傷亡和財產損失；（3）罰款、懲罰性賠償以及精神損害賠償等，很不合理。其實，關于懲罰性賠償可保性的規定，應明確直接責任形態中，因故意行為引起的懲罰性賠償責任不可保，因重大過失行為引起的懲罰性賠償責任可保；在間接責任形態中，由于被保險人承擔的是替代責任，原則上懲罰性賠償責任具有可保性，但被保險人與實際行為人的合謀行為所導致的懲罰性賠償責任除外。

又如，漸進性污染是否應該納入承保范圍？有的觀點認為，因漸進性污染不符合保險之可保風險原理，對企業漸進性污染，應該是通過加強執法和地方環境賠償基金等方式、途徑來解決。也有觀點認為，漸進性污染總體上符合傳統的可保性條件，且不應受限于可保性條件的泛化。實踐中，可保性因承保范圍的擴張、操作技術的發展、違法性要件的弱化而獲得一定程度上的突破，故而可保性的理論條件結合實際需要與可行性，應當承保漸進性污染。本文傾向于后一種觀點。總之，應當明確，責任保險的保障范圍除承擔直接財產損失和人身傷亡、清污費用和法律費用的外，間接損失、生態損失和懲罰性賠償的適用范圍，也需要明確和規范化。

其四，明確相關鼓勵政策使其法制化。新環保法規定“鼓勵參加”相關的責任保險，政府就應出臺鼓勵政策并使之法制化。例如，可考慮把投保情況作為地方“生態文明建設目標責任狀”考評、企業信用評價的一項指標，也可將其作為企業環評審批、排污許可證審批等的前置條件，將投保與綠色信貸、上市公司環保核查結合起來，還可制定優惠政策，將排污費按比例補貼企業保費、對保險公司實行營業稅優惠等。

其五，技術上宜明確環責險立法要促進責任風險管理目標的實現，有利于環境污染責任風險的界定和細分。例如，研究表明，將環責險評價和環境影響評價結合起來，可以保證保險費率數據的科學性、客觀性、準確性。因此，有必要建立環責險評價制度，并從責任保險立法的角度解決環境評價制度不完善，導致責任保險經營遇到困難的問題。

其六，明確相關的程序問題和技術問題。例如，對環責險“保險事故”損害鑒定、賠償程序作出規定，并就提升保險理賠服務與管理水平、投保企業信息公開等作出規定。

總之，環責險單行法規的立法，應當就承保范圍、市場準入、保險經紀參與、保險條款、保險費率厘定、投保與理賠、事前風險評估、日常風險巡查、事故責任認定、政府補貼、獎懲機制等相關具體制度作出安排。

（二）環境損害賠償（法）立法問題

健全的損害賠償制度是發展責任保險的法制基礎。環境污染損害賠償涉及復雜的人身損害、財產損失和生態環境損害問題。隨著《民法總則》《物權法》《合同法》《侵權責任法》《保險法》和《環境保護法》等等相關法律的頒布、實施或者修訂，健全我國人身、財產、生態環境等損害賠償制度，需要制定一部統一的環境損害賠償法。

必要性方面，上述這些法律有關損害賠償的規定內容零散，過于抽象概括，可操作性明顯不夠，還有的甚至認識狹隘。例如，對于人身損害、生態環境損害的認識，都存在這些問題。最高人民法院發布的各種相關的司法解釋，也存在種種問題。以《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的司法解釋》（法釋[2003]20號）為例，規定相關法律適用實行限額賠償原則，不分具體案情，對人身損害賠償案件統一規定賠償項目、計算標準和最高20年的賠償年限，要求處理人身損害賠償訴請的所有民事司法或準司法活動，都必須符合這些司法解釋的要求。因此，其本質是一種法定限額賠償，其實際效果則明顯限制了生命健康權得到尊重和民事司法保護的程度。

《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2015]12號）規定，人民法院應當根據被侵權人的訴訟請求以及具體案情，合理判定污染者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任。其中，“恢復原狀”主要是要求損害者承擔治理污染和修復生態的責任，包括原地恢復與異地恢復。如果損害者不治理、修復或者沒有能力治理、修復的，人民法院可以委托有關單位代履行，費用由污染者承擔。“賠償損失”包括被侵權人因污染行為而造成的財產損失、人身損失，以及為防止污染擴大、消除污染而采取的必要合理措施所發生的費用，試圖以此體現黨中央“用嚴格的法律制度保護生態環境”的精神。然而，由于法釋[2015]12號仍然停留在原則層面，或者其適用需要套用法釋[2003]20號等相關司法解釋的規定，在環境侵權損害賠償實踐中，目前發生污染事故后，民事賠償實際上只依法承擔生命健康損害很有限的賠償，以及直接財產損失和應急處置費用，懲罰性賠償也沒有計算在內，大部分生態損失沒有計算在內。凡此種種，導致企業普遍認為環境污染責任險可有可無，“企業投保的意愿非常低”，“保險不見漲，潛在環境風險卻沒有絲毫減少”。此外，司法解釋的影響面、規范效力和社會效果等也明顯不如法律。

制定一部統一的環境損害賠償法，除總則和附則外，其余各章應分別規定人身、有形財產和生態環境的損害賠償問題。總則應當貫徹以人為本理念、崇尚生態環境價值、平等尊重和保護各種財產權利，定義合理賠償原則，以開放性的客觀標準，支持一個理性的普通人對于人身、有形財產和生態環境損害賠償的合理要求，法律程序上應當支持雙（各）方當事人就損害賠償問題平等談判，鼓勵主要通過談判方式實現合理賠償目標，規定在損害賠償問題上國家干預的條件、方式和程序，限制國家對私法自治、合理賠償的干預。

總則以下各章節，分別規定人身、有形財產和生態環境損害賠償的目的目標，人身損害、有形財產損失和生態環境損害的具體形態、認定方法和標準，重點解決合理賠償原則在相關方面如何具體體現問題，并從損害賠償項目、標準、計算方法和賠償方式等具體環節重新審視相關司法解釋，以此實現合理賠償目標。例如，生態環境損害賠償應將環境和生態系統的公益損害與公民的私益損害，全部列入賠償范圍。

附則可考慮規定與損害賠償直接相關的一些程序問題，例如，環境污染、環境相關食品安全問題引發的集體訴訟的相關規定。

（三）保險經紀法規立法問題

一個完善發達的保險市場除了包含保險人、被保險人/投保人兩個市場主體之外，還必須要有保險經紀人等保險中介人的參與。然而，備受世界保險業重視的保險經紀人在我國保險市場上，發展并不順利，保險經紀業務發展緩慢，難以發揮其應有的功能和作用，導致投保人/被保險人/受益人沒有從保險中獲得其應該獲得的利益。鑒于此，保險經紀法規立法勢在必行。具體路徑，一是在我國《保險法》框架下制定《保險經紀條例》，將《保險經紀機構監管規定》升格為行政法規；二是在各種責任保險條例中明確保險經紀人的具體功能和作用。

以上三個方面的立法是發展我國環責險，以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制必須要做的基礎工作，具有長期性、系統性，需要政府高度重視并列人議事日程。

七、結語

以市場方式完善環境污染糾紛多元解決機制，是社會組織參與社會治理和社會建設的基本途徑。在人口與財政資源的矛盾比較突出的地區，探索以市場方式完善環境污染糾紛多元化解機制，尤為必要，不僅可以減輕政府的財政壓力，更重要的是，它是政府主導下的社會治理與生態文明建設的重要抓手。即使在財政資源比較充裕的地區，這樣一套機制也是必要的，它不僅能夠體現環境污染糾紛多元解決的精神，而且，有利于形成體制內外不同調解機制之間的競爭，給社會帶來更多的和諧因素。

這樣一套機制，關鍵是以保險經紀參與發展環責險，將環責險及相關責任保險可覆蓋的社會矛盾糾紛納入專業性的人民調解框架下。為此，必須發揮保險經紀人的功能和作用，以實現投保人/被保險人/受益人的利益為宗旨，把人民調解、合理賠償、風險管理與環境保護結合起來，聯合應用“保、調、賠、防、管、法”六字訣。如此操作，即可催生環境污染糾紛多元解決的新理念——從對抗走向對話，從訴訟走向協商，從單一價值走向多元目標，從勝負之爭走向爭取雙贏，從處理糾紛走向防控糾紛，以此推動社會建設和生態文明建設。

因此，這樣一套機制要獲得成功，保險經紀人必須堅定不移地參與進來，代表投保人/被保險人/受益人的利益，與保險公司談判、合作，共同服務社會，并且在實際運作中，把握好人的因素、市場因素、業務因素，同時呼吁或者提請政府改善相關的政策因素和法制因素。這對于完善環境保護公眾參與機制，加強環責險立法，建立政府、企業、公眾與社會組織定期溝通、平等對話、協商解決的平臺，具有重要意義。

這些問題處理好了，既可以保障投保人/被保險人/受益人的合法權益不受侵犯或者得到合理補償，平衡投保人與保險人信息不對稱帶來的矛盾，同時也通過專業性的人民調解委員會這一公平公正的第三方平臺，體現出政府宏觀監管、社會組織具體化解環境污染糾紛，這樣一種社會建設新探索。