鄉村振興背景下黑龍江省精準脫貧現狀研究

苑文華

[摘要]自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，作為農業大省的黑龍江省，不斷推動農村發展，助力農民脫貧致富，貧困發生率逐年降低，貧困縣“摘帽”有序推進，扶貧脫貧取得階段性成果。但貧困人口猶存、貧困程度尚深，脫貧難度加大，脫貧開發進入攻堅克難階段，如何推進農村地區精準脫貧成為黑龍江省鄉村振興的重中之重。本文通過對黑龍江省脫貧現狀分析，剖析其在脫貧過程中存在的短板，并結合現實可行性提出促進精準脫貧的相關參考意見。

[關鍵詞]鄉村振興；黑龍江省；精準脫貧

中圖分類號：D601 文獻標識碼：B DOI：lO.16465/j.gste.cn431252ts.20180324

黨的十九大報告中指出，2017-2020年是全面建成小康社會的決勝期，應堅定實施鄉村振興戰略，堅決打好精準脫貧的攻堅戰。2018年中央一號文件中進一步指出，鄉村振興中擺脫貧困是前提，必須打好精準脫貧攻堅戰。貧困人口成為鄉村振興中核心焦點之一，精準脫貧攻堅和鄉村振興戰略相互支撐、協調推進，是“兩個百年”奮斗目標實現的重要支撐。黑龍江省作為農業大省，應大力推進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，打好精準脫貧攻堅戰。

1精準脫貧與鄉村振興的關系

1.1精準脫貧是鄉村振興的前提

按照現行標準，截至2017年末，農村貧困人口共有3 016萬，占全國農村總人口的5.23%，貧困問題依舊是鄉村振興中的突出短板，只有消除了絕對貧困，農村才有可能走上振興之路。《“十三五”脫貧攻堅規劃》指出，貧困地區可通過發展農林產業、鄉村旅游、電子商務等，進行產業脫貧，培育每個貧困縣的特色產業，形成每個貧困村的特色主打產品，促進貧困戶的經營性與財產性收入的穩步提升，為產業興旺奠定基礎。同時，《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中指出，實施生態保護扶貧、教育扶貧、健康扶貧、綜合保障性扶貧、水利扶貧工程以及農村危房改造等扶貧建設項目，提升貧困地區區域發展環境，為鄉村振興提供全面保障。在脫貧攻堅期，這些政策的實施將有助于補齊貧困農村的基礎設施與社會公共服務上的短板，夯實鄉村振興發展基礎，提升貧困地區自我“造血”能力，為破解區域性整體貧困瓶頸提供有力支撐。

1.2鄉村振興利于鞏固脫貧成果

鄉村振興與精準脫貧存在著政策上的連續性與相關性。在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中，要求農村地區加快發展現代農作物、畜禽、水產、林木種業，推動一、二、三產業融合，支持休閑農業、鄉村旅游與鄉村電子商務發展，培育新型農業經營主體和扶持小農戶發展，同時不斷加強農村科技人才隊伍建設，加快農業科技推廣。這些政策與精準脫貧中產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等措施不謀而合，將外部扶貧政策轉變為內生發展動力，特別是對于那些剛剛脫貧不久的鄉村，產業根基薄弱，容易再次返貧。鄉村振興戰略中提出的改善基本公共服務、提高治理能力等措施，有助于建立長效發展機制，鞏固脫貧成果。

2黑龍江省精準脫貧成效

2.1科學引導，貧困人口數量逐年遞減

在鄉村振興背景下，黑龍江省出臺各項政策，科學引導各貧困地區合理有效地進行扶貧與脫貧，強化產業與就業扶持，貧困發生率逐年降低。如制定《黑龍江省脫貧攻堅“十三五”規劃》，統籌推進農村精準脫貧，助力鄉村振興。以光伏扶貧工程為例，2018年綏化市蘭西縣實施分布式光伏發電扶貧項目，參加入股的貧困戶每年可分得紅利3 000元，有效提升了貧困家庭收入水平。同時，還提出發展特色養殖與鄉村旅游進行脫貧。富裕縣通過大雁養殖不僅有效解決了農村貧困人群就業難題，且由此發展起來的大雁鄉村旅游還為小河東、東塔哈和五家子村的419戶貧困戶，平均每戶年增收1431元。2014年黑龍江省人民政府辦公廳發布《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的實施意見》，引導社會力量成為精準脫貧的重要補充。2015年社會各界在扶貧濟困事業共捐贈資金、物資折款144億元。在社會各界的共同努力下，全省農村貧困人口與貧困發生率逐年降低，具體情況見圖1。按照國家核算標準，2016年全省共有69萬農村貧困人口，貧困發生率為3.7%，與2012年相比全省減少了61萬農村貧困人口，貧困發生率年均遞減14.43%。

2.2優化產業，貧困區域減貧效果明顯

黑龍江省聚力發展特色產業，對產業進行深度優化，將產業扶貧與產業興旺有機結合融合，培育農村新興業態，助力貧困地區脫貧減貧，農村貧困人數與貧困發生率逐年降低，具體情況見表1。2011-2016年全省實現農村貧困地區50萬人精準脫貧，年均減少10萬農村貧困人口，貧困發生率逐年降低，由最初的28.1%降低至12.4%，年均遞減率為29.77%。2018年全省14個國家級貧困縣中，甘南縣和望奎縣等5個縣成功脫貧，占同期全國脫貧縣數量的12.5%。甘南縣利用原有產優勢，進行產業優化，投入4 661萬元，發展肉牛羊養殖、食用菌、雜糧倉儲等16個產業扶貧項目，1750戶貧困戶由此受益，年均每戶增收3 000元，其中，2016年中草藥種植產業為每個貧困戶年均創收1500元。2018年，望奎縣持續發展多種特色產業，擁有蔬菜、馬鈴薯、鮮食玉米、中藥材和黑木耳等5條鄉鎮特色產業，每個貧困戶都有1～3個產業項目扶持，同時該縣還與江蘇光伏企業合作，在33個貧困村大力發展光伏產業，成功實現脫貧致富，現人均年純收入已達到6 543元。此外，全省深入推進優化產業，結合產業結構調整確立了4 068個村級扶貧產業，通過委托幫扶、帶地入社、資金折股等方式帶動脫貧，2016年全省投入各類產業扶貧資金26.8億元，惠及18.3萬貧困人口。

2.3加大力度，貧困地區公共服務提升

在深入推進鄉村振興戰略的過程中，黑龍江省不斷加強農村基礎設施建設，加快美麗鄉村建設，同時還與交通扶貧、教育扶貧等扶貧脫貧政策積極結合，推進農村人居環境整治三年行動與“廁所革命”，不斷提升貧困地區的生產生活水平。交通通信方面，“十三五”期間黑龍江省規劃改造2 148千米普通國省道，投資352億元改善整體貧困農村地區交通狀況，其中2016年全省扶貧重點縣中所有鄉村實現道路通暢，進村主干道硬化的農戶比重為94.6%，同比提高5.2%。隨著貧困村交通便捷度的提高，全省扶貧重點縣貧困戶所在村中能便捷乘坐公共汽車的比重為89%，比上年改善了2.7%。此外，扶貧重點縣中所在村通寬帶的農戶比重為95%，通電話與接收有線電視信號實現全覆蓋，比重均達100%。在教育方面，農村地區實施義務教育階段學生營養餐補助持續推進，農村貧困地區定向招生專項計劃逐步落實。2016年扶貧重點縣可便利就讀幼兒園與小學的比重分別為68.8%和72.6%，省屬院校招收481名本省農村貧困地區學生，同比增長5.5%。在農村貧困戶居住環境方面，省住房和城市建設廳專門出臺了《黑龍江省農村危房改造補助資金管理辦法》，劃撥專項資金扶持農村危房改造，2018年全省計劃改造農村危房6萬戶，上年省政府投入6.79億元，精準改造貧困戶危房7.1萬戶。同時，政府還不斷推進貧困農村自來水凈化，“廁所革命”不斷提升，農戶居住條件得到改善。2016年全省扶貧重點縣農戶中使用凈化自來水、管道供水和獨用廁所的農戶比重分別為37.3%，53.4%和99.7%。2014-2016年，全省建成1136個貧困村衛生室，946個貧困村文化室和文化廣場，既保障了農村貧困人口的衛生健康又豐富了農閑生活，貧困群眾生活水平得到顯著提高。

3當前制約黑龍江省精準脫貧的因素

3.1農村空心化凸顯，配套人才匱乏

隨著農村勞動力大量轉移至城市，農村人口、土地、產業發展空心化趨勢日益顯現，導致鄉村振興缺乏活力，影響精準脫貧效果。2017年全省轉移農村勞動力577萬人，占農村常住人口數的37.51%。一方面，青壯年勞動力缺乏，脫貧項目難以如期進行。從農業普查數據來看，2016年黑龍江省農業生產經營人員為687.4萬人，其中36～54歲共有79.3萬人，僅為當年鄉村人口的5.15%。貧困地區農村勞動力外流更加嚴重，使得農村剩余人口以老人婦女和兒童為主，農業生產發展所需主力明顯不足，導致眾多需要大量前期人力資本投入的脫貧項目難以繼續。同時，農村勞動力進城后收入往往低于城市平均收入，加之受技術水平低等因素影響，收入的不確定性較高，進而影響家庭年均收入的穩定，對精準扶貧各項政策的實施造成了阻礙。留守農村的老人與兒童往往對于政府政策處于被動接受狀態，在基層干部對于貧困戶認定與建檔立卡時，遇到人為阻礙，間接影響了各項具體脫貧政策的實施。另一方面，高素質勞動力缺乏，科技扶貧難以落地推進。農業普查數據顯示，2016年黑龍江規模農業經營戶中高中學歷與中專及以上學歷所占比分別為5%和0.9%，遠低于全國8.9%和1.5%的水平。由于農民文化素質較低，缺乏對于市場風險與產品需求的準確判斷，產業結構單一、附加值不高，貧苦地區農民很難把握市場風險，脫貧難度隨之增加。

3.2貧困個體差異大，扶貧難度增加

農村地區中村與村、戶與戶之間的貧困原因與程度不同，在鄉村振興發展中扶貧的難度也因此而增加，脫貧措施需個性化精準制定。農村中每個貧困戶的致貧因素錯綜復雜，既受到自然因素以及所在村經濟發展條件的影響，又受到每位貧困農民的智力能力、文化水平、家庭經濟基礎等因素影響。致貧原因的不同，導致每戶的脫貧需求不同，這些無疑對各基層制定脫貧政策提出了很高的要求。此外，在農村精準脫貧中，由于脫貧政策與扶貧項目一般由上級部門規劃設定，對于農村具體情況了解不夠，使得政策與脫貧實際需求之間存在脫節。如大力提倡產業脫貧，但對于因殘疾、重病、孤寡等致貧的農民而言，已經喪失或等同于喪失勞動能力，很難靠自身發展脫貧。雖大力推動特色鄉村旅游發展，以促進精準脫貧與鄉村振興，但某些地區交通實施不齊全，制約發展。以黑龍江省呼瑪縣為例，該縣區域內沒有火車站與飛機場，外地游客進入較難，本地居民又少，客源有限，鄉村旅游所需的其他成熟的產業鏈并未成熟，缺乏市場競爭力。

3.3扶貧方式不完善，利益沖突凸現

鄉村振興中提出要治理有效的要求，精準脫貧中更應采取合理有效的脫貧措施，平衡各方利益。一方面，貧困農民之間存在利益沖突。由于資源的有限性，爭奪利益與搶占資源的現象屢見不鮮。在精準脫貧中，各項涉農補貼、危房改造、社會保障救助等政策切合貧困農民直接利益，在短期內難以絕對平衡各方利益進行分配，容易導致村民之間爭搶利益，影響鄉風文明與鄉村治理進程。因此，這要求基層政府公平分配，公開處理信息，提升精準管理扶貧利益的能力，減少或避免此類問題的發生。另一方面，貧困戶與基層扶貧部門之間的沖突。由于缺乏對錄入數據科學分析與動態管理方式，基層扶貧部門缺乏相關及時化的后續追蹤管理，存在一些已經脫貧的貧困戶，后因各種原因返貧，卻未能及時重新為貧困農民建檔立卡，使其對扶貧部門產生不滿情緒。同時，由于部分基層扶貧部門，對貧困戶的認定標準宣傳不清，農民對于政策理解有誤，將精準扶貧脫貧對象與農村低保戶混淆不清，標準模糊，誤使農民認為存在關系戶與人情戶被認定為貧困戶的不良現象，對基層扶貧部門產生誤解不滿，影響鄉村振興中精準脫貧群眾滿意度。

4推動黑龍江省精準脫貧的對策思考

4.1農業發展現代化，促進進城農民回流

（1）農業產業化經營發展，推動產業升級扶貧。全省應發展特色種植養殖業，推進“兩牛、一豬、一禽”特色養殖基地與食用菌、蔬菜等綠色有機種植業基地建設。在脫貧中注重鄉村振興所提出生態宜居要求，注重對土壤質量的保護，推廣高產高質作物種植，推廣免耕、少耕作技術，促進農業綠色發展。同時加大資金投入力度，完善農田灌溉水利體系，提高貧困村的農機覆蓋率，提高勞動生產率。

（2）農業多功能體系發展，促進產業融合扶貧。貧困村應依據地區資源環境，在農業發展引入歷史、文化以及現代創意等元素，深度挖掘農村特色小鎮、文化創意農莊、休閑農莊的潛力，延展農業產業支鏈，發展特色產業。挖掘鄉村旅游的邊際效應。貧困村應以現有風景與歷史文化背景為核心，打造特色鄉村品牌，從而帶動上下游融合發展，最終促進整村脫貧。同時，幫扶本村貧困農民依據自身能力和條件，參與到農家樂服務、度假屋出租、景區民俗表演等。由農村具有老人較多，文化水平不高的特點，應組建產業合作社，將本村中從事茶葉、花草、水果等農作物種植和傳統特色飾品、民族服裝等特色工藝品制作的家庭作坊整合起來，申請產品的地理標識，充分利用規模經濟效應，打造出特色旅游紀念品品牌，提升產品附加值。

（3）提高農民技能水平提升，落實就業扶貧行動。扶貧先扶智，全省應統籌各類培訓資源，繼續推進“雨露計劃”，增強全省貧困家庭自我發展能力，實施“一人、一戶、一技能”、脫貧帶頭人規劃，拓寬農民收入渠道。在貧困地區建立農業高產品種或新品種技術示范基地，并定期組織農業專業人才對貧困地區農民進行農作物高產種植、家禽養殖等知識進行系統講解培訓，推廣高產農作物，教授農作物輕簡栽培技術，解決種植養殖戶遇到的疑難問題。同時，在農業發展基礎良好的貧困村，建立脫貧帶頭人培訓基地，對于文化素質較高的農民分類別、分專題的定期培訓，培養脫貧致富帶頭人。

4.2扶貧方式多樣化，推動扶貧精準高效

（1）精準識別貧困農民，準確把握致貧原因。在對貧困農民識別時，緊緊圍繞2017年黑龍江省出臺《全省脫貧攻堅精準識別、精準退出實施方案》中農民年人均純收入3 146元，不愁吃、不愁穿，基本醫療、義務教育與住房安全保障等識別標準，綜合考量后進行識別。深入貧困村與貧困農民家中，摸清貧困覆蓋率、貧困程度、致貧原因以及脫貧對策等情況。在了解致貧原因時，應深入分析，對致貧原因進行分類梳理，并計算各類別致貧原因在貧困村中所占的比例，分析出區域內主要致貧原因，為靶向脫貧奠定基礎。

（2）精準實施扶貧政策，科學制定脫貧規劃。一方面，在制定具體扶貧政策時應突出重點，兼顧個性化致貧原因。在脫貧政策中突出注重致貧原因與重點貧困農民，針對性扶持引導脫貧。針對貧困村普遍存在的整體聯動致貧原因，制定出共性措施靶向治療；對于個性化問題，依據貧困農民具體家庭情況，制定個性化脫貧措施。另一方面，科學脫貧，針對不同貧困地區進行不同措施地脫貧，脫貧規劃應由村鎮延展到具體農民貧困戶，依據自然條件、貧困程度、發展條件，逐村逐戶制定脫貧規劃與具體幫扶措施。

（3）精準推進社保兜底，適當引入社會幫扶。對于喪失勞動力的貧困農民，應通過社會保障體系進行扶持，確保其最低生活保障。嚴格按照《黑龍江省脫貧攻堅“十三Ni'規劃》中要求，提高對特困農民的扶持力度，落實貧困家庭新型醫療保險，不斷推進健康救助。另外，簡化扶貧企業認定程序，鼓勵引導企業與社會團體進入農村投資建設，參與鄉村精準脫貧，助力鄉村產業興旺，推動產業扶貧。同時，企業文化與企業家精神，將為農村青年帶來精神食糧，實現精神扶貧。

4.3政策制定全面化，努力平衡各方利益

（1）注重貧困區域整體協調發展，加大對連片貧困村規劃協調。在制定脫貧區域發展規劃中，應視貧困程度不同給予不同的扶持傾斜力度，同時將貧困村連片區域內的非貧困村考慮其中，發揮其輻射帶動作用，推動整體區域發展，發揮規模效應。同時，在推動脫貧協調發展中，應對，區域內部的貧困戶或非貧困戶，在各種扶貧脫貧資源中有傾斜度上的區分，協調好區域內各方利益關系。

（2）強化扶貧對象動態管理。應以提高貧困人口生活水平作為考核的主要指標，對于近期脫貧農民進行定期回訪調研，對返貧現象及時發現采取措施進行幫助，并重新建檔立卡納入脫貧幫扶對象。在對農村貧困監測除引用政策制定數據指標外，還應結合實際，引入第三方評估，從而保證績效考核數據的代表性和準確性。

（3）完善扶貧監督管理。各級扶貧部門，應建立脫貧過程中精準識別與扶貧脫貧過程中的過失追究制度，降低基層扶貧部門為盡快完成脫貧目標而盲目實施短、平、快式產業脫貧的現象。同時，保證扶貧脫貧宣傳工作的多樣性與及時性，并建立公眾監督舉報機制，對扶貧部門與扶貧企業進行監管，從社會輿論、監督舉報等方面建立良好的法治監督環境。此外，應引入社會機構、民間幫扶組織、科研院所等非關鍵利益相關者，協助脫貧利益治理，協調貧困戶之間的利益分配，做到公開透明、利益均衡，避免因爭奪局部的利益而錯失脫貧良機。