關于進一步推進泛北部灣經濟合作的幾點思考

王玉主

摘要：本文通過分析當前泛北部灣經濟合作中存在的問題以及中國—東盟經濟合作格局所發生的變化，就泛北部灣經濟合作下一步的發展提出將泛北部灣經濟合作機制化、明確其海上合作的地位以及夯實廣西北部灣經濟區建設這個合作依托等建議。

關鍵詞：泛北部灣經濟合作；“一帶一路”；中國—東盟次區域合作；海上合作；廣西北部灣經濟區

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-2479（2018）02-0003-03

北部灣作為連接東盟部分成員國與中國南部省區的重要水域，其在中國—東盟經濟合作中的潛在作用早已被中國與東盟雙方所認識和接受。2006年開啟的泛北部灣經濟合作，在過去十多年的溝通與磨合中已經被接納為中國—東盟合作大框架下的次區域合作。同時，連續舉辦的泛北部灣經濟合作論壇也成為歷屆中國—東盟友好關系的一個重要平臺，成為促進雙方深化合作的重要推動力量。

盡管泛北部灣經濟合作取得的成就已被各方所認可，但不可否認的是，泛北部灣經濟合作仍然存在著一系列需要明確和解決的問題。當前，圍繞“一帶一路”建設的中國—東盟合作正處在結構重塑中，因此，進一步推動泛北部灣經濟合作也需要新思路。

一、泛北部灣經濟合作中存在的問題

泛北部灣經濟合作因北部灣而得名，也從一開始就定位為中國—東盟合作框架下的次區域安排。但是，在實踐中我們看到，泛北部灣經濟合作的范圍已經被拓展到整個中國與東盟范圍內，這在一定程度上模糊了泛北部灣經濟合作的次區域地位。與此同時，從2006年首次環北部灣經濟合作論壇提出建設“南寧一新加坡經濟走廊”，到2016年泛北部灣經濟合作論壇提出建設中國一中南半島經濟走廊建設，陸海統籌都是泛北部灣經濟合作的重要指導思想。換句話說，泛北部灣經濟合作并沒有明確突出中國—東盟海上合作這個重點。因此，無論是從合作對象的選擇還是合作領域的界定上看，泛北部灣經濟合作作為中國—東盟合作框架下次區域合作的定位都還不夠明確。

不僅如此，泛北部灣經濟合作還存在著合作主體不夠清晰的問題。到目前為止，泛北部灣經濟合作已經成立了中國與東盟雙方的聯合專家組，定期舉辦泛北部灣經濟合作論壇。然而，這些安排都還屬于二軌合作，并基本上都由中國廣西壯族自治區來負責組織和落實，加之中方設立的秘書處也設置在廣西商務廳，在沒有明確官方背景的機制化安排（如領導人會議、部長會和高官會等）存在的情況下，參與泛北部灣經濟合作的東盟國家會產生是在與廣西壯族自治區合作的錯覺，這既影響合作的權威性又可能會削弱合作的動力。

二、中國—東盟經濟合作格局的變化

在過去超過25年的合作中，中國—東盟經貿合作取得了舉世矚目的成就，2017年雙邊貿易額首次超過5000億美元。但是，近幾年來，“一帶一路”建設的展開對中國—東盟關系建設也提出了新的要求，特別是構建中國—東盟命運共同體，不僅需要中國與東盟雙方繼續深化經濟合作、提升融合度，還需要雙方加強政治互信，提高民心相通水平。回顧中國與東盟的合作歷程，中國在處理與東盟關系時始終堅持把東盟作為一個整體，支持其自身的一體化建設以及在地區合作中發揮主導作用，這也使得在很長一段時間里，在中國與東盟的經濟合作中，對東盟層面的合作往往更受重視，特別是雙邊自由貿易區建設，就是建立在中國與東盟這個“大雙邊”層面上的。與此同時，中國與東盟成員國之間的“小雙邊”經濟合作也在這個過程中得到推動。相比之下，中國與東盟次區域層面的經濟合作則顯得沒那么重要。換句話說，中國—東盟經濟合作主要表現在中國—東盟以及中國與東盟成員國兩個層面，且工作重心向中國—東盟層面傾斜。

但是，在最近一個時期，中國開始重視與東盟合作中的一些次區域層面因素。在一定程度上，這種變化是圍繞著南海問題的處理而產生的：中國長期以來都尊重東盟的一體化，支持其在地區事務中發揮區域組織作用，因此，在中國與東盟部分成員國之間存在的南海爭議方面，東盟也傾向于把南海問題作為中國—東盟層面的問題進行協商處理，但是，中國堅持與當事東盟成員國處理這一問題。圍繞是否應在中國—東盟層面處理南海問題，中國與東盟雙方實際上形成了分歧。然而究其實質，是中國沒有與東盟就某些問題的處理形成次區域合作安排在經濟合作領域也存在類似的問題：東盟成員國之間長期存在內部發展不平衡問題，中南半島的多數國家在發展中共同面臨基礎設施供給不足、資源動員能力落后等因素的制約。為解決這個問題，東盟國家很早就通過了《東盟一體化倡議》，表達了對東盟內部發展不平衡問題的關注，但是，鑒于東盟在資金動員能力方面的缺陷，這個問題并沒有得到有效的解決。在中國與東盟的貿易投資合作上，這方面的收效也不算很明顯。隨著“一帶一路”建設的展開，中國倡議啟動了瀾滄江一湄公河合作機制，并將合作重點放在了破除中南半島基礎設施瓶頸和減貧等具有針對性的領域。瀾滄江一湄公河合作作為中國—東盟合作框架下的次區域安排，到目前為止已經得到了參與各國的認可和支持。

瀾滄江一湄公河合作機制的確立實際上改變了中國—東盟經濟合作的總體框架，也使中國—東盟經濟合作與東盟經濟共同體建設的框架安排更加融合。但是，很明顯的一點是，瀾滄江一湄公河合作是在一定地理范圍內的次區域合作，涵蓋的是中國與中南半島各國，中國與其他東盟國家之間還沒有形成機制化的次區域經濟合作安排。在“一帶一路”建設特別是21世紀海上絲綢之路建設過程中要完善中國—東盟的三重合作機制，還需要進一步發揮泛北部灣經濟合作的作用。

三、重塑泛北部灣經濟合作，服務中國—東盟關系建設

從前面分析的幾個方面出發，下一步的泛北部灣經濟合作應該根據中國—東盟經濟合作總體形勢的變化來調整合作架構，明確其作為中國—東盟合作大框架下次區域合作的定位，更加關注海上合作，并呼應東盟國家的有關利益訴求。

首先的當務之急便是泛北部灣經濟合作的機制化，明確泛北部灣經濟合作作為中國—東盟次區域合作的定位，使其與瀾滄江一湄公河合作一起成為中國—東盟合作框架下的陸海兩個次區域安排。在過去的十多年里，泛北部灣經濟合作都是依托泛北部灣經濟合作論壇這個二軌渠道來維持的，探討的合作主題比較分散。在瀾滄江一湄公河合作機制形成之后，瀾滄江一湄公河合作就確立了領導人會議、部長會議和高官會三重會晤機制，也明確了合作范圍和重點領域。相比之下，泛北部灣經濟合作的松散性就明顯體現出來。同時，在瀾滄江一湄公河合作為中國與中南半島各國提供了新的機制化次區域合作平臺之后，雙方對中國—東盟海上合作機制化平臺的需求就顯得格外迫切，畢竟，21世紀海上絲綢之路建設的“重頭戲”還需要圍繞海上合作來展開。不論是確立部長級會晤機制還是建立高官級磋商機制，都會幫助泛北部灣經濟合作明確合作的參與方，并能在溝通的基礎上通過官方協議的形式來確定泛北部灣經濟合作的重點方向或領域，使其逐步成為與瀾滄江一湄公河合作對應的關注中國—東盟海上合作的次區域合作安排。對中國—東盟合作來說，泛北部灣經濟合作的機制化也是完善從過去的二層合作框架向三層合作框架轉變的重要步驟。當前，以中國—東盟博覽會為主的中國—東盟合作的“南寧渠道”已經得到廣泛的認可，如果把泛北部灣經濟合作機制化為針對中國—東盟海上合作的次區域平臺，也是對“南寧渠道”作用的一種加強。

在機制化的基礎上，泛北部灣經濟合作應明確其服務中國—東盟海上合作的定位，從作為21世紀海上絲綢之路建設重要內容的角度來設計合作項目。在泛北部灣經濟合作十多年的發展歷程中，一直把這一地區的港口合作作為重點，也針對港口城市網絡建設進行了探討。從中國—東盟共建21世紀海上絲綢之路的角度來看，港口物流網絡建設應該得到進一步加強，這涉及到標準實施、海關管理和檢驗檢疫等多部門的合作，需要各國政府統籌協調。例如，要圍繞港口物流合作建設來成立工作組，突出引導中國—東盟海上合作對基礎設施互聯互通的關注。與此同時，要盡量突出中國與海上東盟國家合作的特點和需求，比如目前正在推動的港口城市網絡建設和國際產能合作等都應當進一步做實，以加強中國—東盟海上合作的利益基礎。在這方面，中國應該對東盟國家發出的參與東盟東部增長區合作的邀請做出回應。瀾滄江一湄公河合作因為關注東盟內部發展不均衡問題、注重中南半島地區的基礎設施建設等關鍵領域而受到參與各國的支持，泛北部灣經濟合作也應該考慮這一地區的合作特點，對于海上東盟各國發展中面臨的核心問題做出呼應，才能進一步地擴展合作的利益基礎。在中國參與東盟東部增長區建設問題上，可以從將這一議題列入泛北部灣經濟合作論壇議題開始，匯集雙方的智慧來探討合適的對接合作路徑。

另外，泛北部灣經濟合作還應該注意夯實其合作依托，即泛北部灣經濟合作不能忽視廣西北部灣經濟區的建設。對在泛北部灣經濟合作中發揮重要作用的中國廣西壯族自治區來說，為國家提供中國—東盟合作平臺固然重要，以合作促進廣西的經濟發展和對外開放也同樣重要：一方面，圍繞經濟發展來開展合作是泛北部灣經濟合作的本源；另一方面，只有在合作中把廣西北部灣經濟區建設好，才能提升各方對合作共贏的信心。中國與馬來西亞的欽州一關丹“兩國雙園”建設已有一段時間，在下一步的泛北部灣經濟合作中，可加速推動其建設，將其作為泛北部灣經濟合作中國際產能合作的旗艦項目，帶動中國與其他東盟國家的“雙園”建設，提升廣西北部灣經濟區作為泛北部灣經濟合作前沿的地位。為此，應對廣西北部灣經濟區的互聯互通水平進行升級，特別是考慮通過建設聯系粵港澳大灣區與渝桂新鐵路連接的橫向連接線來提升廣西北部灣經濟區的投資吸引力。

四、結語

總體上看，泛北部灣經濟合作“因海而生”，在過去的十多年里已經取得了很大的發展成就。在中國—東盟關系邁向共同體建設的新形勢下，將泛北部灣經濟合作提升為中國—東盟次區域合作機制，明確其合作范圍和領域，突出其服務中國—東盟海上合作、服務21世紀海上絲綢之路建設的角色，對泛北部灣經濟合作下一步的發展來說至關重要。