關于推動長江經濟帶城市群聯動發展的思考與建議

摘要：黨的十九大報告強調“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展”，要求“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。為研究長江經濟帶城市群的聯動發展，建立更加有效的區域協調發展新機制，使中央提出的“區域協調發展戰略”落到實處，建議建立長江經濟帶城市群聯動發展機制，完善城市群綜合交通體系，構建流域生態化城鎮體系，積極推廣“飛地經濟”模式，并共推城市群國際產能合作。

關鍵詞：長江經濟帶；城市群；聯動發展

中圖法分類號：F299.27 文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0202

1 長江經濟帶城市群發展面臨的問題

1.1 行政區劃分割問題突出

長江經濟帶沿線有11個省市，橫跨東中西三大地帶，推進區域經濟一體化面臨著行政區劃分割矛盾的掣肘。一方面，區域內各城市之間存在著非常密切的人員、資金、物品的流動和信息傳遞，經濟一體化的勢頭越來越明朗和強勁；另一方面，長江經濟帶是擁有多級、多個行政單元的區域，各級政府主導行政區內的經濟發展，每個市縣、甚至每個鄉鎮都是一個經濟體，表現為按行政管轄范圍來組織經濟發展的“行政區經濟”運行模式。

1.2 三大城市群銜接不足

為推進長江經濟帶發展，2015年3月以來國務院先后批復了長江中游、成渝、長江三角洲三個城市群發展規劃。如果說下游、中游、上游分別是“龍頭”“龍身”“龍尾”，現在出臺只是“龍頭”“龍身”“龍尾”局部規劃，導致三段銜接不足。長江中下游之間的皖江城市帶，2014年之前曾一度參與長江中游城市群建設，后被國務院《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》劃入長江三角洲城市群，其與長江中游城市群一體化發展的勢頭衰減。但由于其西部的安慶、六安、池州等距離東部沿海太遠，難以被認同為“長江三角洲地區”，與皖東城市相比融入長三角的難度較大，目前處于“不東不中”的尷尬地位。而在長江中游城市群與成渝城市群之間還存在“斷鏈”，兩大城市群并不接壤，兩者之間目前尚無整體聯動。

三大城市群之間基礎設施銜接也明顯不足。公路建設尚存在不少斷頭路和瓶頸路，港口、機場、鐵路、能源等重大基礎設施的規劃布局還缺乏有效配套和銜接。另外，關于解決三峽大壩運輸卡口問題，到底是開辟第二通道還是堅持翻壩運輸，上游與中游也是爭論不休。

1.3 產業一體化程度不高

除上海、江蘇、浙江外，其他省市都處于工業化快速發展的中期階段，都有著先把自己“塊頭”做大的強烈愿望，相互之間爭投資、爭項目、爭人才，導致很多地區的產業結構趨同，低水平重復建設比較明顯。比如多數省市都大力發展汽車及零配件、食品煙草、裝備制造、石油化工、電子信息等產業，但區域間缺乏專業化分工協作和密切的經濟聯系，沒有形成產業集群發展，產業關聯帶動能力差，導致產業一體化程度偏低，不能形成產業集聚效應，影響了長江經濟帶整體性競爭優勢的發揮。

1.4 “共抓大保護”落實不夠

“共抓大保護”是長江經濟帶各城市群共同的責任，但目前“各抓各”的多，“共抓”的不夠，跨區域環保合作力度不大。長江經濟帶的上游地區承擔著涵養水源、治理水污染等生態屏障職能，在一定程度上限制了經濟發展。而下游地區是良好生態環境的受益者，導致長江流域生態保護呈現“上游地區負擔，下游地區受益”和“貧窮地區負擔，富裕地區受益”的不合理局面，由于節能降耗和主要污染物減排壓力大，上游企業受到治理成本、治理技術等因素制約，環保設施與排污強度不配套，不能做到持續穩定的達標排放，上游地區環境保護積極性不高。于是，在地方保護和追求地方GDP的大前提下，“你污染我，我污染他”成為灰色的環保潛規則，犧牲其他地區的環保利益換取自己的經濟利益，形成“以鄰為壑”的破壞式發展思維和模式。多年來，長江省界斷面上出現上游污染中游、中游污染下游、下游污染河口、河口污染海洋，轉嫁污染導致的摩擦和爭執屢屢發生。

2 建立長江經濟帶城市群聯動發展機制

2.1 健全流域一體化發展機制

由于長江經濟帶的重要性，國務院相關部門和省市都已有相關的發展戰略。但這些戰略比較分散和零碎，亟需國家在全流域戰略層面進行整合，使其成為一個完整的、系統的、協調的國家戰略。在此基礎上，制定長江經濟帶城市群總體規劃及其合作發展的戰略規劃，明確各城市群的發展定位、發展目標、職能分工；提出各城市群及其區域在合作內容、層次、范圍、方式等方面的引導性意見，引導城市群在各領域展開良性合作與競爭。一是要加快重要政策一體化。如引資政策、財稅政策、土地政策、開發區政策、金融政策、環境保護政策等方面保持基本的統一，要有統一的區域經濟社會發展長遠規劃。要避免地區間的非市場化的政策性競爭，通過政府間的政策與規劃協調，避免信息不充分條件下市場機制自發形成的重復建設、過度競爭的惡果。二是要加快推進市場一體化。充分尊重市場規律，盡快建立起各省市政府間的溝通與協調正常化、法制化機制，打破行政區域的局限，破除地區保護主義。三是要加快推進基礎設施一體化。加快長江經濟帶快捷交通、通訊、電網和能源、水利、環保等基礎設施建設與管理的一體化。加速各省市間的產業融合，使長江經濟帶的發展打破原有的“梯度式”或“雁行式”傳統發展模式，帶動落后地區的跨越式發展，實現長江經濟帶持續、科學的共同發展。四要加快推進生態環保一體化。11個省市統一劃定生態保護紅線，全面建立生態保護紅線制度。統籌水域陸域，細化主體功能區生態保護要求。加強生態保護和修復，依法嚴厲打擊流域生態破壞行為。開展沿河環湖生態保護和修復，努力提升流域環境承載能力。上游地區環保責任更重，應加大治污力度。全面排查工業污染源排放情況、加大超標排放整治力度；加大飲用水水源地排查整治力度，確保城鄉居民飲水安全；配合住建部門強化城市黑臭水體整治監管與考核，因保護生態造成的經濟損失，主要應由中央財政轉移支付解決。同時，鼓勵中游地區對上游地區、下游地區對中游地區進行橫向生態補償。

借鑒廣東省推進珠三角區域一體化的評價方法，建立跟蹤評估制度，對各種一體化發展要素進行針對性的監測、檢查、統計、分析、評價，提出進一步修改、發展和完善的建議。建立違約懲罰制度，對違約的地方政府采取減少合作項目、取消某種優惠、向社會公布評估結果或啟動內部民意壓力等間接措施給予一定懲罰。支持建立多邊或雙邊高層對話和議事機制、合作協調機制，定期舉辦經貿科技活動。進一步培育發展和規范管理社會組織，在行業協會中引入競爭機制，允許“一業多會”，允許按產業鏈各個環節、經營方式和服務類型設立行業協會，允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等。建立和完善委托授權機制、合作聯動機制、征詢機制、監督指導機制等制度措施，促進行業協會的有效運轉，充分發揮行業協會的橋梁紐帶作用。

2.2 建立三大城市群合作機制

長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群是長江經濟帶的三大主體城市群。三大城市群建設好了，長江經濟帶也就發展起來了。鼓勵和支持三大城市群內部建立市長聯席會議制度，定期和不定期協商解決區域內的重大問題，積極推進交通、旅游、工業、農業、生態、科技、人才、投資等方面的合作。下設若干個委員會作為政策的執行機構，定期召開會議、溝通信息，及時反映區域內發展中面臨的問題，提出解決辦法。要逐步促進城市群內部制度一體化，實現經濟、社會、人口、資源、環境相互協調的可持續發展。推進重大基礎設施建設，構建港口群、區域與交通聯動發展機制，真正發揮黃金水道功能，建設立體化交通網絡，徹底打通產業合作交通命脈；在公共資源共享方面，推進建立區域優質教育、衛生醫療、人才、旅游等資源共享機制，完善醫保跨地區結算機制，推進區域交通、社保等“一卡通”工程；強化科技資源共享公共服務平臺建設，合力推進區域科技創新體系一體化建設。

同時，推進三大城市群之間的合作。借鑒法國巴黎城市群和英國倫敦城市群對區域公共物品進行共建共享的經驗，探索建立長江經濟帶城市群公共財政儲備制度、橫向利益分享機制和利益補償機制，共建共享城市群區域公共物品，包括共建共享長江經濟帶區域性交通、能源、環保、生態等公共設施和公共物品，推動長江經濟帶城市群上中下游的基礎設施建設、產業分工合作、生態環境共建共治、公共服務對接。在能源安全方面，推進長江流域地區能源安全體系一體化，建立長江流域能源儲備體系和應急保障體系，推進新能源基地建設。要大膽探索創新新型區域合作機制，包括上中下游稅源的劃分機制、資源使用的購買和補償機制、產業轉移的對口協商機制、政績的分類考核機制、政府機構的交流機制等。

2.3 加強上中下游之間城市合作

在長江經濟帶，除了各城市群的內部合作以外，還要重點加強流域上中下游之間的區域合作。

一是開展中上游合作。中上游地區是長江經濟帶發展的重點和難點，要發揮武漢、重慶、成都等中心城市的帶動作用，加快建設各類基礎設施和承接產業轉移，積極融入“一帶一路”和長江經濟帶建設。二是開展中下游合作。中下游地區是長江經濟帶一體化發展的重點，要以城市群之間城際軌道交通對接、長江中下游航道整治，特別是安慶至武漢6M水深航道建設為契機，深化區域合作。三是開展上游與下游合作。推廣滬滇合作經驗，建立上下游互動合作機制；利用對口支援三峽庫區機制，助力三峽生態城市群建設。長江經濟帶的上游與下游，還分別屬于絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路，通過相互合作，既能促進長江經濟帶城市群建設，又能促進“一帶一路”戰略的實施。四是開展上中下游互動合作。充分發揮各自優勢，進一步加強長江經濟帶上、中、下游區域合作力度，如長江上游地區礦產、電力、勞動力等資源富集，市場需求較大，重大裝備、航空航天等特色產業也在全國處于領先水平，這將為下游產業向上中游轉移奠定堅實基礎。此外，上中下游在物流、旅游、農業現代化等方面可以開展更多合作。

3 長江經濟帶城市群聯動發展的重點任務

3.1 完善城市群綜合交通體系

完善綜合運輸通道和區際交通骨干網絡，強化城市群之間交通聯系，加快城市群交通一體化規劃建設，改善中小城市和小城鎮對外交通，發揮綜合交通運輸網絡對城市群發展的支撐和引導作用。

一是加快上海、武漢、重慶三大航運中心建設。隨著上海自由貿易試驗區的率先運行和湖北、重慶自由貿易試驗區的跟進，三大航運中心地位和作用會越來越重要。通過加強基礎設施建設和政策扶持，整合港口資源，加快形成以上海、武漢和重慶為中心的港口群，形成一體化的巨型港口系統。推進上海港、寧波—舟山港和長江下游海港區的功能提升和資源優化，積極推進沿江專業化、規模化港區建設，完善港口集疏運通道，實現上海國際航運中心與武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心以及南京、蕪湖、九江、岳陽、宜賓等長江航運物流中心的聯動發展。

二是加強航道建設。要依托黃金水道建設長江經濟帶，既要加快形成干支流協調的高等級航道系統，擴大三峽樞紐的航運通過能力，也要提高港口現代化水平，合理布局過江通道。“一寸水深一寸金”。下游要通過“三沙”（福姜沙、通州沙、白茆沙）水道整治加快實現12.5M深水航道延伸至南京；中游實施荊江河段系統整治工程，提升長江中游航道通航標準；上游推進宜賓至水富段三級航道整治工程，讓千噸級船舶盡快通達云南水富。

三是建設立體交通走廊。大力發展航空、鐵路、高速公路和管道運輸，建成合理的現代化集疏運體系，為城市群的發展創造高效、便捷、安全的綜合運輸條件。加快建設自上海經合肥、武漢、重慶至成都的沿江高速鐵路和自上海經杭州、南昌、長沙、貴陽至昆明的滬昆高速鐵路，連通南北向高速鐵路和快速鐵路，形成覆蓋50萬人口以上城市的快速鐵路網。改擴建沿江大能力普通鐵路，建設杭州至麗江鐵路，提升既有滬昆鐵路能力，形成覆蓋20萬人口以上城市客貨共線的普通鐵路網。以上海至成都、上海至重慶、上海至昆明、杭州至瑞麗4條橫貫東西和15條連接南北的國家高速公路為重點，建成連通重點經濟區、中心城市、主要港口和重要邊境口岸的高速公路網絡。大力提高國省干線公路技術等級和服務水平。加快建設一個國際航空樞紐——上海，7個區域樞紐或門戶樞紐——成都、重慶、武漢、長沙、南京、杭州和昆明的布局；充分發揮合肥、寧波、無錫、南昌等干線機場的作用，完善航線網絡，提高主要城市間航班密度，增加國際運輸航線。

3.2 構建流域生態化城鎮體系

針對長江經濟帶城市群發展面臨的資源與生態環境壓力，重點建設三峽生態經濟合作區、洞庭湖生態經濟區、鄱陽湖生態經濟區等生態示范區，綜合治理沿江水污染和土壤污染，加大力度治理水土流失和地質災害，構筑沿江生態安全屏障，將長江經濟帶城市群建成人與自然協調發展的生態型城市群。

科學測算城市群地區的資源環境承載力和資源環境保障程度，以此為基礎編制好與資源及生態環境承載力相適應的長江經濟帶城市群發展總體規劃，明確長江上、中、下游地區每個城市群作為國家不同層級經濟增長中心的發展目標、空間結構和開發方向，明確每個城市群承載的“底線”和發展的“上線”，將城市群經濟增長對長江流域帶來的資源環境代價最低化，將流域資源環境對城市群發展的約束性最低化，依據資源生態環境承載力和容量閾值確定資源節約型和環境友好型城市群的建設路徑。

目前，長江經濟帶下游地區城市職能分工互補性強，中上游地區尚未形成互補的職能分工體系，城鎮體系空間分布不均衡，空間運行成本高，經濟帶城鎮化發展對流域資源環境產生了越來越大壓力。針對這些問題，建議在長江經濟帶城市群建設中，以流域一體化為主線，構建“水軸串城”的串珠狀城鎮體系；以交通一體化為主軸，構建“陸軸連城”的軸輻式城鎮體系；以產業布局一體化為主導，構建“產業鏈城”的產城融合式城鎮體系；以生態環保一體化為先導，構建生態型城鎮體系；以江海聯動為主出口，構建江海聯動的雙向開放型城鎮體系；形成流域—交通—產業—生態—開放“五位一體”的束簇狀城鎮體系，進而不斷優化長江經濟帶的城鎮等級規模結構體系、城市職能分工體系和空間結構體系，緩解經濟帶新型城鎮化的資源環境壓力，實現長江經濟帶產業發展與布局、流域上中下游、基礎設施、生態建設與環境保護、城鄉發展與城鄉統籌、區域市場、社會發展和基本公共服務的一體化建設，把長江經濟帶建設成為上下協同、江海聯動、多式聯運、人水和諧、經濟共榮的命運共同體和利益共同體，提升長江經濟帶對外開放度，提升城鎮化發展質量，為國家新型城鎮化發展作出重大貢獻。

3.3 積極推廣“飛地經濟”模式

2011年5月，國務院批復在連云港市設立“國家東中西區域合作示范區”，該示范區先導區位于連云港市徐圩新區，總規劃面積467KM2，其中徐圩港區約74 KM2，臨港產業區約240 KM2，現代高效農業區約153 KM2，海岸線28 KM。建議在長江經濟帶增設東中西區域合作示范區，通過“飛地經濟”模式將示范區主要設在長江中上游地區。在這方面，江蘇蘇州和安徽滁州已有成功的探索。雙方采用股份制公司合作模式，即在滁州設立“蘇滁現代產業園”。產業園采用“政企分離”模式：園區管委會負責行政管理，具體開發由蘇州中新股份、滁州城投集團，按照56%、44%的股權比例，組建中新蘇滁開發有限公司，作為蘇滁現代產業園的開發主體。公司負責園區規劃、投資開發、招商引資和經營管理等工作，項目審批、行政審批、區政管理等工作實行屬地化管理，收益按照雙方股本比例分成。安徽省政府明確產業園享有省級開發區各項政策，管委會享有省轄市經濟管理權限，從2012年到2015年每年單列5000畝建設用地指標，安排1億元專項資金，支持蘇滁現代產業園建設。

“一花獨放不是春”，應在全流域特別是中上游地區增設東中西區域合作示范區，推廣蘇滁“飛地經濟”模式。三峽庫區對口支援、滬滇對口合作，也可運用“飛地經濟”形式設立上海產業園、蘇州產業園、寧波產業園等，啟動東部發達城市在中西部“造血”的內生動力。

3.4 共推城市群國際產能合作

為優化提升長江經濟帶城市群發展水平，必須在更高層次參與國際合作和競爭，進一步發揮對全國經濟社會發展的重要支撐和引領作用。2015年5月13日國務院發布的《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，對我國推動長江經濟帶各城市群經濟轉型升級具有重要指導意義。

一是推動傳統優勢產業率先“走出去”。鋼鐵、水泥、建材、機械等是長江經濟帶傳統優勢產業，近年來加快了“走出去”步伐。如華新集團2013年在塔吉克斯坦建成第一條新干法生產線，填補該國水泥自產的空白，2016年又投產二期項目，三期項目正在推進中，該公司還在柬埔寨、哈薩克斯坦等地建廠。“走出去”符合供給側結構性改革精神，既能促進企業有效利用國內國外資源和市場，又能幫助發展中國家建立更完整的工業體系、提升制造能力、解決就業，實現雙贏。

二是加強先進裝備制造合作。長江經濟帶一些先進裝備制造企業“走出去”已先行一步，如中聯重科2015年成功進軍白俄羅斯；襄陽汽車軸承股份有限公司收購波蘭KFLT軸承公司89.15%的股份，成功并購波蘭最大的軸承制造企業。今后，還要加快推進航空航天裝備、船舶和海洋工程裝備、核電裝備、軌道交通裝備制造等企業“走出去”。

三是發展境外戰略性新興產業。目前，長江經濟帶各省市已有戰略性新興產業類境外企業數百家，其中湖南省就有156家。湖北在國內國外同步推進北斗產業，泰國成為北斗導航系統的首個海外用戶。2014年6月，泰國首批北斗地基增強站建成投入使用，未來規劃在泰國建設北斗地基增強站220個，建設覆蓋整個東盟的北斗地基增強系統。

四是聯合開展對外承包工程。“一帶一路”國家多數基礎設施建設欠賬較多，而長江經濟帶城市群在基礎設施建設發展方面不僅有著成功經驗，并且有競爭力較強的配套產業。通過參與國外基礎設施建設，能帶動建筑、工程機械等相關企業抱團出海。要抓住“一帶一路”建設、亞投行建立等機遇，擴大基礎設施建設合作，真正能夠做到優勢互補、互利共贏，既發揮我們產業的競爭優勢，又為當地的工業化和城鎮化發展作出積極貢獻。

參考文獻：

[1]方創琳.長江經濟帶城市群建設需有一體化統籌機制[J].新重慶，2016（2）.

[2]秦尊文.創新長江經濟帶綠色發展的體制機制[N].新華日報，2017-04-13.