試論新時期泛北部灣經濟合作的機遇和挑戰

駱永昆

摘要：泛北部灣經濟合作是中國與南海周邊國家交流合作的重要多邊機制。本文試論述當前中國與南海周邊國家合作的新特點，并為進一步推動泛北部灣經濟合作提出對策建議。

關鍵詞：泛北部灣經濟合作；南海問題；海上合作；新機遇；新挑戰

[中圖分類號]F125[文獻標識碼]A [文章編號]1003-2479（2018）02-0009-03

泛北部灣經濟合作是中國與東南亞國家之間一個重要的次區域合作平臺，也是中國與南海周邊國家交流合作的重要多邊機制。自2006年首屆環北部灣經濟合作論壇舉行以來，中國與相關東南亞國家圍繞交通、港口、物流和旅游等重點領域的合作展開交流探討，合作取得積極成果。但是，隨著中國—東盟合作尤其是21世紀海上絲綢之路建設的深入，泛北部灣經濟合作面臨新的歷史機遇和挑戰。

一、新機遇

2006年泛北部灣經濟合作啟動至今已有十余年了。在過去的十余年中，中國與東盟國家的經濟合作進入快車道，發展問題成為各方關注的核心議題。2013年，中國提出“一帶一路”倡議，東南亞國家成為該倡議的重要沿線國家，東南亞海洋國家則是

21世紀海上絲綢之路建設的關鍵樞紐。在此背景下，中國與東盟國家的全方位合作快速推進，中國—東盟命運共同體建設提上日程，中國—東盟關系步入“鉆石十年”。從2013年至今，中國與東南亞國家的政治、經貿和人文合作取得重要成果，一系列重大基礎設施項目諸如印度尼西亞雅加達一萬隆高鐵，中老鐵路，中泰鐵路，馬來西亞東海岸鐵路、馬六甲皇京港等紛紛在東南亞國家落地。2017年，中國與東盟的貿易額首次突破5000億美元大關，達到5148億美元。其中，中國與泛北部灣區域國家的經貿合作創下歷史新高。2017年，中國與越南的貿易額達到1213億美元，中國與馬來西亞的貿易額為960億美元，中國與新加坡的貿易額達到792億美元，中國與印度尼西亞的貿易額則是633億美元。與此同時，中國與東南亞國家的海洋合作取得豐碩成果。雙方在《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃（2011～2015）》框架下，將海洋議題納入領導人互訪與對話機制。中國依托區域國際組織及有關國際計劃牽頭發起并實施了30余個合作項目；中國政府海洋獎學金計劃已資助27個發展中國家（地區）的71名學生在華攻讀涉海專業的碩士或博士學位；中方開展的東南亞海洋環境預報及減災系統等項目為南海及周邊國家提供海洋環境預報公益服務。其中，中國與印度尼西亞海洋與氣候聯合研究中心和中泰氣候與海洋生態系統聯合實驗室實現了中國與東盟國家在低敏感海洋領域的合作。當前，中國—東盟關系加速推進，南海爭端趨于緩和。隨著《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃（2016～2020）》的實施，21世紀海上絲綢之路建設將在東南亞海洋國家深入推進，中國與南海周邊國家的合作也將迎來難得的戰略機遇期，泛北部灣經濟合作將因此面臨新的歷史機遇。

二、新挑戰

盡管在過去十余年中，中國與東南亞國家在經貿、投資、金融、基礎設施建設和產業等合作領域取得重要進展，但隨著中國經濟影響力的上升，尤其是大量的中國投資涌入東南亞，不少東南亞國家的政府、精英甚至是商界人士對此表達了強烈的擔憂，其中以南海周邊國家為甚。總的來說，越南、印度尼西亞、新加坡和菲律賓等國家對“一帶一路”倡議戒心較大、疑慮較多、心態復雜。

越南一直對中國的“一帶一路”倡議保持戒心。雖然中越兩國已就有關“一帶一路”倡議與“兩廊一圈”建設問題達成共識，但是，近年來越南仍然在南海填沙造島，甚至部署軍事裝備。印度尼西亞雖然愿意參與“一帶一路”合作，但對“一帶一路”倡議的擔憂一直持續至今。印度尼西亞政府高官、政治精英、智庫、媒體、知識分子以及商界人士對中國投資沖擊當地企業、中國企業不雇傭當地勞工和影響生態環境等問題抱怨不斷，一些人甚至擔心“一帶一路”倡議帶有軍事目的，擔憂中國借此建立所謂的地區霸權。為此，印度尼西亞積極推進“全球海洋支點”戰略中的海洋防御計劃，將維護納土納海域海洋權益作為其海洋戰略發展的重點，并劃定所謂的“北納土納海”，捍衛海洋權益以防止被中國“侵犯”。新加坡與中國并無根本利益沖突，兩國之間的政府間合作項目不斷取得突破，但是，在過去幾年中，新加坡對“一帶一路”倡議始終保持警惕。新加坡總理李顯龍不僅缺席在中國北京舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇，新加坡在南海問題上更是明顯地倒向美國一方。直到2017年9月李顯龍訪華后，兩國關系才逐漸回歸正軌。菲律賓在杜特爾特擔任總統后明顯地加強了與中國的關系，但是中菲關系根基并不牢固，尤其是兩國的民間交流“盲點”太多。相當一部分的菲律賓官員、民眾和企業家期待了解中國，但是，目前兩國的交流與合作較為滯后，亟待加強。當前馬來西亞與中國關系達到歷史最高點，兩國在“一帶一路”框架下的大項目合作成為中國與周邊國家的合作典范，但是，近來馬來西亞國內權力斗爭加劇，以馬哈蒂爾為首的反對派掀起所謂的“中國威脅論”，指責馬來西亞總理納吉布出賣國家利益。

總體來看，在過去的幾年中，中國與南海周邊國家關系出現了顯著的變化。東南亞海洋國家對華合作需求強勁，但也有較深的擔憂，雙邊關系呈現較不穩定狀態。加之，中國與越南、馬來西亞、菲律賓、文萊和印度尼西亞等國存在南海主權爭端或是海洋權益糾紛，雖然當前相關問題暫時得到控制，但東南亞相關國家并未放棄聲索南海主權，中國與相關國家之間的合作仍然存在隱患。更為關鍵的是，近來美國頻繁在南海抵近偵察，而中國在東南亞的影響力不斷上升，中美兩國在南海博弈加劇。東南亞國家在南海問題上容易出現“情緒化”。在域外大國的煽動下，南海仲裁案余波或將泛起，南海問題仍將是制約中國與東南亞海洋國家合作深入推進的瓶頸。另外，一些國家對中國存在根深蒂固的誤解和疑慮，隨著21世紀海上絲綢之路建設的推進，南海周邊國家對中國的信任赤字和戰略疑慮可能進一步加劇，泛北部灣經濟合作計劃中的海上交通、旅游合作、油氣開發及海洋環保等合作項目可能因此面臨深層次的障礙。

三、對策建議

鑒于泛北部灣經濟合作的獨特性及其面臨的新背景，筆者認為，泛北部灣經濟合作應優先推動人文交流，聚焦海洋合作，著力為中國與南海周邊國家的交流、對話和合作創造新平臺，鞏固中國與相關國家的合作根基。

第一，重新認識泛北部灣經濟合作的重要戰略意乂。“一帶一路”倡議提出后，南海周邊國家對中國的戰略價值進一步提升，中國與這些國家的關系直接關乎南海的和平穩定以及21世紀海上絲綢之路建設的向前推進。泛北部灣經濟合作是溝通中國與南海周邊國家的重要多邊平臺，具有特殊的意義。當前，中國與東南亞國家對南海爭端的管控能力明顯增強，泛北部灣經濟合作論壇要乘勢而上，建立中國與南海周邊國家政策溝通、戰略研討、經濟合作和民心相通的多層次合作機制，以便中國更好地向南海周邊國家傳遞明確的信息，開展合作、增信釋疑。

第二，推動人文交流先行。中國—東盟關系進入新時代，人文交流的重要性日益凸顯。為進一步推動中國與南海周邊國家的相互交流，中國與東南亞海洋國家在泛北部灣經濟合作機制下應當積極推動人文交流先行以增進南海周邊國家對中國的了解和信任。中國與東南亞國家人文交流應當在現有基礎上進一步推進智庫合作、青年交流、旅游合作和教育合作，并且要結合不同國家的國情不斷擴大人文交流的范圍，拓寬人文交流的渠道，設立“泛北部灣區域人文交流周”，定期舉辦各類型的人文交流活動，讓東南亞國家更多地了解中國、認知中國，為中國與東南亞海洋國家合作創造更加穩固的基礎。

第三，重點推進海洋對話與海洋合作。如前所述，南海問題是制約泛北部灣經濟合作邁入正軌的最大障礙%為此，泛北部灣經濟合作要有針對性地聚焦海上務實合作，這是東南亞有關國家的主要關切。可利用現有合作機制，考慮搭建“泛北部灣海洋對話”等交流平臺，就東盟國家關心的漁業合作、海洋基礎設施建設和南海油氣開發等議題交流探討，交流可主要依托二軌渠道，實施切實可行的合作方案，可借助泛北部灣經濟合作論壇平臺提交中國—東盟相關部長會議探討以擴大中國與南海周邊國家在海洋問題上的合作領域。