關于構建農村土地“三權分置”法治連帶責任機制促進糧食安全的思考

楊京紫

[摘要]守住耕地紅線、強化農村糧地保護措施、保障糧食安全，有效推進和依法實施農村土地“三權分置”新制度，發揮法治效應，正確把握和規范其涉及行政法律、自治法律、民事法律三大法律關系，構建農村集體土地所有權人、農戶土地承包權人、土地實際經營權人和土地行政監管權人的四個直接主體形成的法治責任連帶機制，充分調動其積極性和規范履行義務的自覺性，嚴格追究其違反法律法規以及損害他人利益的責任，具有現實必要。

[關鍵詞]國家糧食安全；土地三權分置；主體連帶責任；保障法治效應

中圖分類號：F302.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180206

民以食為天，保障糧食安全有效供給，是人類生存和發展的基本物質條件。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。我國僅用不足全球9%的耕地，養活世界近1/5的人口，此成績為世人推崇。然而，“誰來養活中國”這個由美國學者布朗1994年提出的著名命題，至今依然是我們需要解決的問題。我國近年來一直以“保住耕地紅線”為口號，以“三農”為“重中之重”的工作為要求，取得了糧食產量連年豐收的好成績。但是，耕地的保護、水資源的充實、農業人力的回歸仍在一定程度影響我國糧食安全。習近平總書記通察全局，一再強調“中國始終高度重視國家糧食安全，把發展農業、造福農村、富裕農民，穩定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事?！秉h中央國務院2017年1號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確規定：2017年農業農村工作，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰略，深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權，積極防范改革風險，確保糧食生產能力不降低。在我國全面推進依法治國的總體要求下，為確保和服務我國“糧食安全”，有效實施農地“三權分置”制度，強化法律責任保障機制，進一步調動和發揮各方面的積極性十分重要。

1我國糧食生產供應狀況喜中有憂

1.1我國糧食豐收中歉收

據新華社記者劉錚從國家統計局了解到，2012年全國糧食總產量為58957萬噸，比上年增產1836萬噸，增長3.2%。據國家統計局公告2013年全國糧食播種面積11195.14萬公頃，比2012年增加74.68萬公頃，增長0.7%；糧食單位面積產量5376.8千克/公頃，比2012年增加75千克/公頃，提高1.4%；糧食總產量60193.5萬噸，比2012年增加1235.6萬噸，增長2.1%。國務院新聞辦介紹，我國2013年農業保持穩中有進，糧食產量達到6019.35億千克，實現“十連增”。據國家統計局2014年公告：糧食播種面積11273.83萬公頃，比2013年增加78.27萬公頃，增長0.7%；糧食單位面積產量5385千克/公頃，比2013年增加8.4千克/公頃，提高0.2%。據國家統計局2015年公告：全國糧食播種面積11334.05萬公頃，比2014年增加61.79萬公頃，增長0.5%；糧食單位面積產量5 482.9千克/公頃，比2014年增加97.8千克/公頃，提高1.8%。糧食總產量62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%。據國家統計局2016年公告[51：2016年全國糧食播種面積11302.82萬公頃，比2015年減少31.47萬公頃，減少0.3%；全國糧食單位面積產量5452.1千克/公頃，比2015年減少30.7千克/公頃，減少0.6%。糧食總產量為61623.9萬噸，比2015年減少520.1萬噸，減少0.8%。其中谷物產量比2015年減少711.5萬噸，糧食播種面積減少0.3%，糧食單產減少0.6%。

1.2我國糧食需求明顯增加

2016年年末中國大陸總人口（包括23個省、4個直轄市、5個自治區和中國人民解放軍現役軍人，不包括香港、澳門特別行政區和臺灣省以及海外華僑人數）138271萬人，比上年末增長809萬人。人口自然增長率為5.86‰，比上年提高0.9‰，人口的增長勢必引起糧食需求的增加。南方都市報認為：盡管中國糧食產量連年增長，但仍存在供不應求的情況。如今我國糧食的自給率約89.4%，已經低于95%以上的政策“紅線”。中國糧食經濟學專家程國強在《中國農產品的特點》一文中認為：我國正在高速發展中，在今后可預見的10年甚至是50年里，人口增長、城鎮化、工業化將推動中國糧食需求呈剛性增長趨勢，但耕地減少的壓力越來越大。我國耕地、淡水等農業資源對糧食生產的約束增強，種糧效益比較低，調動農民生產積極性難度加大。我國糧食交易量不到3000萬噸，不足國內消費量的20%。中國糧食供給寄希望于大量進口糧食，不僅靠不住，而且極易受制于人。因此，習近平總書記強調“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經驗告訴我們，一旦發生大饑荒，有錢也沒用。解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內?！?/p>

1.3國際糧食安全局勢緊張

據聯合國糧食及農業組織等多家機構目前聯合發布的《2017年全球糧食危機》報告稱，2015年至2016年的一年間，全球面臨嚴重糧食不安全的人口從8000萬猛增至1.08億，而且這一數字仍在持續上漲中。盡管國際社會為解決糧食問題作出了巨大努力，但全球處于嚴重糧食不安全狀態的人數仍在大幅上升。歐盟國際合作與發展專員米米察表示，這份報告強調迅速采取有針對性的措施以有效應對糧食危機并從根源上解決問題。

2糧食生產存在產量安全問題的主要原因

2.1農戶種糧積極性欠高

據長沙縣村民統計：按每畝稻田一年種兩季水稻，每季收稻谷600公斤共計1200公斤，按每50公斤稻谷售價180元計算共可收入4320元。然而，每畝水稻耕種一季至少需要15個勞動日，一年兩季就需要30個勞動日，按照每個勞動日報酬150元共計需要付酬4500元。那么，其一畝稻田年收入4320元，支付其種田勞動報酬4500元，最后還倒虧了。如果還要加上兩季水稻的種子、農藥、化肥等開支，虧空就大了。如此看來，種田越多也就虧得越多。盡管這只是個別的案例，但是種糧難增收是個不爭的事實。因此農民雖然“一定要田”也“一定要守住田”，但又不大愿意種田種糧。有的村莊幾乎沒有青壯年勞動力在家務農種田，有的連上了年紀的女人也跟著家人在外打工，從而出現許多“空殼村”或者“無勞力村”現象。

2.2農村糧地管理欠力

當前農地拋荒現象仍然比較多，拋荒地大多在一些偏僻較遠的或者不顯眼的地方，農民不去那兒種地，干部也不去那里看看或者去了也了解不到真實情況，或者知道了也沒辦法解決只好隱瞞不報，或者上報其虛假的情況，但實際上這些田土或者是栽了樹木或者已茅草叢生。更有甚者是將公路道路旁的原有好田土，采取“一年荒”（有意不種植）、“二年臟”（有意堆放砂石垃圾廢物）、“三年修起新洋房”的做法，可惜了好糧地的減少。

2.3種糧保障強度欠足

雖然政府非常重視支持農業，種糧的種子、水利、肥料、機具、培植技術和病蟲害防治等多個方面的保障能力也逐年在提升，但是種糧條件的優化還有許多不足，田園化建設不力、糧田改造規劃落實不到位，糧食生產的程度和效率不高；還有科技服務質量不高，難以滿足糧食保產高產的條件需要。

2.4農業法治效果欠佳

主要存在落實農業法、土地管理法、土地承包法等法律存在一些不足：以錢代糧，不顧糧食安全隨意改變種糧農地用途，作出的種糧規劃不切實際和不顧確保糧食安全的需要；保護糧食安全的法律法規宣傳和依法辦事的工作做得不夠，對損害種糧用地的行為放任不管；農村基層干部和農村基層組織自身有違法亂來現象，在農民中造成不良影響。

3構建農村土地制度“三權分置”法治責任連帶機制的建議

無地即無糧。近些年，我國耕地每年要減少幾百萬、甚至上千萬畝。面對現實，人們有理由擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人。守住18億畝耕地紅線，是我們的責任。同時，有效利用耕地高產糧食、產好糧食也是我們的責任。構建和實施農村土地制度“三權分置”法治責任連帶機制，對于保護糧地、保障糧食安全具有重要意義。

3.1明確農村土地實行“三權分置”的內涵和必要性

農村土地“三權分置”，是指農村集體土地在堅持法定的集體所有制和農戶家庭承包經營制的基礎上，具體劃分為集體所有權、農戶承包權、土地經營權三大基本權屬。其土地所有權歸屬集體、土地承包權歸屬于農戶、土地經營權歸屬于土地耕作者。我國農村土地由憲法和法律規定屬于農村集體所有，經過了農村集體所有、集體統一經營“大統一”以及集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的兩個歷史階段。隨著形勢變化，大批農村勞動力“離農務工、改農為商”，進城就業，將自家的農村承包土地交由給他人經營耕作或者托人跟管的現象突出。從而，農村土地承包權主體與土地經營權主體發生了實際上的分化，也使土地經營權相對獨立形成。農業部部長韓長賦2015年8月27日向全國人大常委會報告：截至2014年底，全國共有2.3億多農戶承包了近13.3億畝耕地，占農村集體耕地的92.8%，訂立土地承包合同2.21億份，頒發土地承包權證2.06億份。據統計截至2015年年底，我國農村家庭承包耕地流轉4.43億畝，流轉率達33.3%。農村土地經營權的流動轉讓，可以滿足有能力種田種糧者成立種糧公司、種糧大戶所需要的大片田地規模式發展農業的要求，達到推動以糧食為主的農產品生產力的快速發展，提升農業經營規模效益競爭力，而且為我國農村土地制度的深化改革打下了可靠基礎。所以說，黨的政策提出全面實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”具有重大現實意義。有評價認為農村土地“三權分置”創新了所有制經濟發展的有效實現形式，在中國特色的農村土地制度建設史上樹立了新的里程碑。尤其是黨的十九大號召建設美麗新農村、發展農業、調動農民積極性，又將農村土地承包期再延長30年，更加有利于農村土地集體“三權分置”制度的建設發展。

3.2把握農村土地“三權分置”直接主體法律關系

直接主體是指：具有直接的法律上的權利義務關系的主體，也就是說直接主體的行為依照法律法規能夠直接產生法律權利義務關系和法律后果的行為人。第一，農村土地“三權分置”，在法律上形成了以“農村土地”這一“特定物”具有的法律關系的四個直接主體：土地所有權人：集體；土地承包權人：農戶；土地使用權人：實際經營者；土地管理職責者：鄉鎮政府（國土所為其專門部門）。其中，農村土地所有權人享有的土地所有權（土地占有權、土地使用權、地上物收益權、有限的土地處分權）是具有排他性的（任何人不得非法獲得），我國憲法和法律法規限于農村集體組織享有；農村土地承包權（土地占有權、土地使用權、地上物收益權）依照我國憲法和法律限于農村的農戶享有，但是農戶對農村土地沒有處分權；農村土地使用經營權（土地占有權、土地使用權、地上物收益權），依約定限于實際的該農村土地耕作者，但是其使用經營權人對農村土地沒有處分權；鄉鎮政府，作為國家的基層政權組織，依據我國法律法規具有直接的農村土地管理、保護的職能職責（國土所為其專門部門）。鄉鎮政府只有依法做好職能工作的責任，沒有享有農村土地“三權分置”的任何直接經濟利益的權力。第二，農村土地“三權分置”形成的三大法律關系及其法律關系的認定依據：（1）農村集體（所有權人）組織與政府之間的法律關系是行政法律關系，并且以國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發〔2011〕178號）為依據，由政府（鄉鎮政府為基礎）和村組組織共同如實做好集體土地的確權發證工作，屬于村一級農民集體所有的土地應當確權發證給村一級農民集體，屬于村民小組集體所有的土地應當確權登記發證給村民小組一級農民集體，屬于鄉（鎮）農民集體所有的土地應當確權登記發證給鄉（鎮）一級的農民集體。（2）農村集體組織（土地所有權人）與農戶（土地承包權人）的發包和承包關系主要是法定的自治法律關系，并且以國家頒發的“農村土地使用經營權證書”為最終確認形式和依據。（3）農戶（土地承包權人）與接受土地流轉的使用經營收益人的關系是土地法定框架內形成的民事法律關系，而且以雙方的協商約定（農村土地流轉合同）為形式和依據，其中流轉方（土地承包農戶）與土地使用收益方（接受土地流轉的實際耕作者）的權利義務及其要求等內容在合同中規定清楚，合法的農村土地流轉合同就是最重要的法律關系依據。如果農村土地不參與流轉，農村集體組織為其農村土地的所有權人，農戶即是（承包權和使用經營權合一的）土地承包人和土地使用經營人。

3.3農村土地“三權分置”直接主體法律責任連帶機制的構建模式及其運用的法治要求

第一，把握和領會“三權分置”直接主體法律責任連帶機制構建的意義。法律責任是指行為人因違反了法定義務或合同義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。法律責任分為民事責任、行政責任、刑事責任。法律連帶責任，一般是指依照法律規定或者當事人約定，當兩個以上當事人面對其共同民事債務時，其中一人或者多人應當承擔其全部或部分責任的法律制度。此處“三權分置”法律責任連帶機制，特指農村土地“三權分置”實施過程中，由直接關聯的多方主體（主要指農村土地所有權人集體、承包權人農戶、使用權人實際經營者、監督權人政府）形成一個責任共同體，各直接主體既依據法定或者約定履行自己的義務和承擔自身的責任，再根據自身義務以及關聯義務承擔共同責任的系統性措施，有效實現農村土地“三權分置”改革目的。

第二，把握和履行“三權分置”直接主體的自身法律義務和責任。（1）政府尤其是基層鄉鎮政府，具有宣傳糧食安全、總攬本地以糧食為主的農產品種植規劃、指導監督具體的農村土地流轉合同的合法性和履約有效性、控制農村耕地用途不得“非農”化或“非糧”化、培植和引進種糧大戶和專業戶、調動服務糧食耕種的各方面積極性、創造條件改善種糧環境、組織和帶領村委會解決和處理農村土地流轉中困難和問題、做好土地頒發證書文件工作等職責和義務。否則，依據《土地管理法》和《基本農田保護條例》以及行政法的相關規定，承擔其不作為或者亂作為的法律責任。（2）農村集體土地所有權人即村、組班子，具有向鄉鎮政府匯報請示農村土地的自治管理和依法管理情況、請求鄉鎮政府給予工作指導和支持、總體規劃本村集體土地的使用、土地流轉合同審批和土地流轉糾紛處理、耕地種糧的具體安排、統一糧田改造和統一水利修建以及國家對農業統一扶持的組織實施等工作義務。（3）農村土地承包者即農戶，具有響應國家號召努力發展農業建設社會主義新農村、積極務農種田支持糧食增產增收、依法合規合理自愿搞好土地流轉、自覺接受政府和集體組織的土地管理、履行土地承包合同和土地流轉合同的義務。（4）接收土地流轉者，具有自覺遵守農村土地流轉的法律法規和當地鄉政府以及土地所有權人村組關于土地的管理、依法合規合理公平與土地承包人農戶訂立土地流轉合同，嚴格堅守“農地為農”、“以糧為重”的農地用途原則，自覺履行土地流轉合同的義務。

第三，把握和運用“三權分置”直接主體連帶責任機制及其法治要求與方法。（1）“三權分置”工作的開展，是具有我國法定根據和黨中央的政策決策根據的，也是我國新農村建設所急需推進的系統性工程，其要求高、規定嚴、時間緊、涉及廣、難度大，社會各個方面特別是“三權分置”的四大直接主體，有義務有責任提高認識、形成合力、具體部署、真正落實到行動中。（2）“三權分置”的四大直接主體，應當共同自覺遵守相關的法律法規，主動履行工作職責，處理各種矛盾和解決各種難點問題。比如農村集體土地的確權中，集體組織相互之間存在的分合歷史問題、土地界線劃分問題、土地互換問題、人口變遷問題、面積數量問題等，應當由政府牽頭和相關集體組織配合為主，引導農戶積極參與為輔，共同努力、堅持原則、遵守法律、尊重歷史、注重實際、有利發展、友好商量、互諒互讓予以解決完好，不錯、不漏、不爭、不鬧、及時、有序、準確頒發好集體土地權屬證書，達到管好地、用好地的目的。在土地流轉中，對于確定土地用途、規劃土地面積、吸取承包農戶、決策流轉時限、預防流轉風險、平衡流轉權義、解決流轉糾紛等問題的合同洽談和合同的訂立、審核、批準、有效認定等工作，應當由土地所有人集體組織牽頭和政府適當參與，做到事前引導、事中指導、事后把關的職責定位，同時由土地承包流轉人和接受土地流轉人為主，做到遵守流轉政策、互相交換意見、完備合同條款、自主承擔責任、誠信履行合同訂立好合同，并且履行審批手續。（3）依據相關的法律法規、制度劃分，追究“三權分置”直接主體法律連帶責任的要求。比如出現“三權分置”的頒證工作不到位嚴重后果，應當依據行政法和公務員法追查政府機關及其工作人員的行政責任，包括行政處分。如果是黨的基層組織干擾，就必須針對黨的紀律進行處理。如果是群眾問題難以解決，除了反復做好宣傳說服之外，應當視其情況和情節，抓住關鍵人員進行嚴肅批評教育或者依法處理。如果在耕地流轉或土地開發利用中，只為追求企業或者個體的利益利潤，不顧農地用途、不顧糧食生產的政策安排和需要，對于這類土地流轉應當依據土地法和合同法停止或者作出撤銷合同和確認行為無效的處理，無論所涉合同人員與合同審批單位是誰，應當依法依紀從嚴處理。