民航新規出臺OTA機票退改簽階梯費率指日可待

于英

4月1日起，民航局開展“2018年民航服務質量體系建設”專項行動，明確把“規范客票銷售和退改簽，提升票務服務水平”作為9項重點工作之一。

4月24日，江蘇省消保委發布《江蘇省消費者飛機票退改簽情況調查報告》。報告顯示，退改簽費用總體較高，其中一例退票費為票價3倍以上。

4月27日，民航局有關業務司局組織部分航空公司、在線旅游平臺等企業以及民航局消費者事務中心和中國航空運輸協會等單位開展了客票退改簽政策執行情況以及旅客投訴情況的專題調研，對當前民航票務服務中存在的問題進行了梳理，近期將面向全行業進行相應的工作部署，采取切實有效措施，進一步提升票務服務水平，維護航空運輸市場秩序，切實保護消費者合法權益。

5月4日，江蘇省消保委正式發出約談函，要求在收函10個工作日內，涉事的15家航空公司及互聯網機票銷售平臺需到江蘇省消保委接受約談。

6月5日，涉嫌高額機票退改簽費的八家航空公司及飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程和去哪兒等七家OTA平臺的約談結果出爐。針對目前機票退改簽中存在的問題，江蘇消保委提出以下建議：一是，化解“退改簽費率畸高”難題，施行差異化的合理的“機票退改簽階梯費率”；二是，打破“特價機票一律不得退改簽”的“三不得”行規。

7月16日，民航局發布《民航局關于改進民航票務服務工作的通知》對民航票務服務進行了規范，并采納了江蘇省消保委建議。該規定主要有四大項內容：

第一，航空公司要完善退改簽收費制度并改進服務；

第二，OTA平臺、銷售代理企業要嚴格執行航空公司退改簽收費標準；

第三，中航協要加強行業自律和監管；

第四、行業主管部門要加強對退改簽收費監管。

為此，國內知名電商智庫電子商務研究中心組織有關專家發布電商快評，對本次事件涉及的問題予以評論解讀。

問題一：新規有何意義

電子商務研究中心特約研究員、億達律師事務所律師董毅智認為，首先要確定本次發布的《民航局關于改進民航票務服務工作的通知》無疑是一大進步。這是對6月江蘇省消保委約談的回復，它填補了本身的空白，明確了航空公司及飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程、去哪兒等OTA平臺應當在退改簽費用方面的態度，提出航空公司“真情服務”的概念，對于長久以來的退改簽費用極高、OTA平臺代理商胡亂加價等行為作出指導性規定。

電子商務研究中心生活服務電商、共享經濟分析師陳禮騰認為，新規的出臺體現出行業的進步，而新規的實施落地才能使行業發展根本的改觀。

對于飛豬、驢媽媽、藝龍、途牛、攜程、同程、去哪兒等OTA平臺和銷售代理平臺而言，由于缺乏品牌維護的責任感、逐利心理以及制度監管不完善和旅客對航空公司機票規則的不了解，導致機票退改簽亂象叢生。對于OTA平臺來說，新規的出臺既是機遇也是挑戰。由于退改簽制度的明確，平臺無法通過退改簽費用等不合理方式獲取利益，這就要求平臺通過打造自身優勢來擴展更多元的收益方式。清晰、完善的制度規則有利于建立更公平的競爭環境，體現平臺的核心價值。而對于消費者來說，新規的出臺更是利大于弊，希望解決困擾消費者已久的高額退改簽費用問題，消費者的消費環境更加安全自由，消費者更容易有獲得感。總的來說，行業的進步并不會一蹴而就，需要政府機關、平臺、社會組織、用戶等多方的共同參與，積極面對，正視問題才能更好地解決問題。

問題二：如何界定新規的適用范圍

對此，電子商務研究中心特約研究員、廣州金鵬律師事務所合伙人律師詹朝霞認為，對于航空公司授權的OTA平臺售賣的國際航班退改簽行為的收費標準似乎并沒有進行規制，是否該通知同樣適用于國際航班？國際航班中退改簽收費標準不一和行為不受約束的亂象應該如何進行規制？

對此，電子商務研究中心法律權益部助理分析師賈路路認為，本法是否適用于外國航空公司，雖然從字面角度來看并不明確，但根據屬地原則，外國航空公司在中國境內開展業務也應當遵守該規定。若外國航空公司制定了退改簽階梯費率，也應向所在地民航地區管理局備案，但是如何認定外國航空公司所在地是一個問題。因此，民航局還需要出臺相關規定，進行補充說明。

問題三：如何看待新規中體現的行業自治

對此，董毅智認為，在行業規范尚不成型的當下，將制定規范的責任壓在航空公司也是一個冒險行為，權利與義務的平衡在一個強勢者面前容易失去支點。在我國現在的法制化進程下，市場規則的制定者由政府入手或許能夠更好地保障消費者權益。尤其對于執行難的現實情況，前期準備變得尤為重要，將規則固定下來對于航空公司而言，后續制度的制定也相對容易一些。

從《通知》中可以看出，退改簽費用具體制度的制定和落實還是在各大航空公司，以及中航協的行業監管及提供助力等方面。但在此基礎上還缺乏對航空公司監管流程的細化，以及消費者最關注的維權問題，如果消費者權利遭到了侵犯該向何處申訴？長久以來消費者在龐大的航空公司面前依然是一個弱勢群體，而不論是人數眾多還是寥寥幾個，皆難以最大程度上獲得權利的保障，也不免發生弱勢的消費者只能忍受的情形。因此流程的透明化也是應有之義，不應忽視。

對此，詹朝霞認為，民航管理局應要求各個航空公司及時上報所制定的方案措施，并監督敦促航空公司及其授權的OTA平臺嚴格執行航空公司的退改簽收費標準，對違規行為應采取具體有效嚴厲的處罰措施，避免雷聲大雨點小，如此才能逐步杜絕“亂象”。

而賈路路則認為，由航空公司落實具體方案并報航空管理局進行備案的制度設計沒有問題。因為航空公司畢竟是一種商業主體，營商自由是其天然應當享有的權利。國家行政權力應當遵守謙抑性原則，不能對民間的商事交易行為過度干涉，這是建設有限政府、法治政府的應有之義。商事活動中，只要通過行業自治能夠實現有效治理的，就不要采用行政制裁措施進行規制；行業規范中，能夠通過備案制度解決問題的，就不要事前審批制度。

問題四：如何看待信用監管機制

對此，詹朝霞認為，采取技術手段，充分開發和運用征信系統，對于航空公司及其代理企業的行為實施信用評價，并將該等信用評價及相關行為數據予以曝光，運用社會輿論和市場進行實時監督，類似某寶對店鋪的評價，使消費者有充分的知情權，有公平合情合理的消費環境，讓消費者買得開心、舒心、放心、安心。