水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制有關(guān)問題探討

李鴻君 陳萌

摘要：從水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制面臨的困難出發(fā)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際分析了預(yù)案編制中存在的主要問題，并從加強(qiáng)水庫管理單位與政府部門之間的協(xié)調(diào)、充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、完善相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制、根據(jù)主體責(zé)任進(jìn)行預(yù)案相應(yīng)內(nèi)容分解、做好與相關(guān)預(yù)案內(nèi)容的協(xié)調(diào)，以及明確預(yù)案編制經(jīng)費(fèi)來源等方面對(duì)預(yù)案編制中存在問題的解決措施進(jìn)行了探討，提出了合理優(yōu)化預(yù)案編制的主導(dǎo)責(zé)任、對(duì)預(yù)案編制內(nèi)容進(jìn)行分解、做好與《水庫防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案》的協(xié)調(diào)、明確預(yù)案編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源等建議。

關(guān)鍵詞：主導(dǎo)責(zé)任;大壩安全管理;應(yīng)急預(yù)案;預(yù)案編制

中圖分類號(hào)：TV697.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

水庫大壩工程安全關(guān)系下游人民生命財(cái)產(chǎn)安全、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，因此水庫大壩安全應(yīng)急管理越來越受到重視。為適應(yīng)水庫大壩安全應(yīng)急管理需要，指導(dǎo)水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制，2007年5月，水利部發(fā)布了《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則（試行）》，經(jīng)過多年實(shí)踐和總結(jié)，2015年9月，水利部正式發(fā)布《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（SL/Z720-2015）[1]（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），對(duì)原導(dǎo)則進(jìn)行修訂，將其上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范水庫大壩安全管理，指導(dǎo)水庫管理單位、主管部門和政府部門做好水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，最大限度減少損失具有重要意義。

在實(shí)際管理中，水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案（以下簡(jiǎn)稱“大壩安全預(yù)案”）編制中還存在預(yù)案編制主體和執(zhí)行主體不一致，基礎(chǔ)資料取得難度大，編制經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，預(yù)案內(nèi)容繁雜、主體責(zé)任交叉等問題，造成部分工程沒有編制“大壩安全預(yù)案”，部分工程雖然編制了“大壩安全預(yù)案”，但可操作性不強(qiáng)，實(shí)際搶險(xiǎn)時(shí)“大壩安全預(yù)案”不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用等，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。

1 主要困難和問題分析

一般水庫管理單位只負(fù)責(zé)水庫管理，對(duì)水庫下游河道沒有管理權(quán)限，因此不能掌握下游河道及沿岸有關(guān)資料，而編制“大壩安全預(yù)案”需要掌握下游受影響河道的詳細(xì)參數(shù)及兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的詳細(xì)資料，并及時(shí)更新，水庫管理單位取得這些資料具有一定難度。

政府是相應(yīng)河道及沿岸區(qū)域的應(yīng)急管理責(zé)任主體，對(duì)水庫大壩安全管理負(fù)有責(zé)任，因此水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急處置需要政府主導(dǎo)，人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移、善后處理、信息發(fā)布主要靠政府力量和資源。水庫管理單位編制的“大壩安全預(yù)案”中，需要告知政府有關(guān)方面下游洪水淹沒范圍、洪水到達(dá)時(shí)間、洪水強(qiáng)度等信息，以及若需要轉(zhuǎn)移，則告知哪些人應(yīng)該轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移次序、轉(zhuǎn)移地點(diǎn)、時(shí)間要求等，這些實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了水庫管理單位的能力。

水庫調(diào)度權(quán)限一般在政府部門或流域機(jī)構(gòu)等，水庫管理單位執(zhí)行調(diào)度指令，水庫管理單位無法自主制定突發(fā)事件應(yīng)急處置方案和程序。即使水庫管理單位可以委托專業(yè)單位編制應(yīng)急預(yù)案，水庫管理單位主導(dǎo)編制的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急程序和措施能否作為政府主導(dǎo)的下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和調(diào)度部門調(diào)度處置的依據(jù)也存在疑問。

“大壩安全預(yù)案”編制涉及的潰壩分析需要進(jìn)行模型試驗(yàn)、數(shù)據(jù)分析，以及對(duì)河道兩岸有關(guān)情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查等，專業(yè)性強(qiáng)，投入大，經(jīng)費(fèi)來源不明確，預(yù)案編制部門負(fù)擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用壓力較大。

2 有關(guān)措施探討與建議

2.1 明確預(yù)案編制的主導(dǎo)責(zé)任

“大壩安全預(yù)案”編制中無論是洪水演進(jìn)過程分析，還是下游應(yīng)急處置等，都需要以下游河道及兩岸詳盡的基礎(chǔ)資料為依據(jù)，而這些資料的取得對(duì)水庫管理單位來說有相當(dāng)大的難度，至少需要經(jīng)過多方面的協(xié)調(diào)才能得到，而政府或流域機(jī)構(gòu)對(duì)此有明顯優(yōu)勢(shì)。

（1）水庫管理單位要加強(qiáng)與政府部門之間的協(xié)調(diào)。目前預(yù)案編制的責(zé)任單位是水庫管理單位或其主管部門，但編制預(yù)案所必須的河道及沿岸資料在政府部門，下游應(yīng)急搶險(xiǎn)處置責(zé)任也是政府部門，因此預(yù)案編制中，水庫管理單位需要通過各種渠道加強(qiáng)與政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取政府的支持和幫助，通過一定途徑取得有關(guān)河道及沿岸資料，以及下游防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案中有關(guān)應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急組織、搶險(xiǎn)措施、撤離范圍、撤離路線等資料，作為預(yù)案中相應(yīng)內(nèi)容的編寫依據(jù)。同時(shí)，“大壩安全預(yù)案”中關(guān)于應(yīng)急處置的內(nèi)容也只有與政府的應(yīng)急處置內(nèi)容相結(jié)合，才能真正成為應(yīng)急搶險(xiǎn)的依據(jù)，在應(yīng)急搶險(xiǎn)中充分發(fā)揮作用。

（2）政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。水庫突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，水庫管理單位對(duì)水庫大壩本身能采取的措施是有限的，主要工作是政府主導(dǎo)下的應(yīng)急調(diào)度運(yùn)用和下游應(yīng)急搶險(xiǎn)處置，無論是應(yīng)急指揮，還是應(yīng)急響應(yīng)和搶險(xiǎn)處置，責(zé)任主體都是水庫下游有關(guān)政府。因此，在預(yù)案編制中，如果政府能充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么不但可以較好解決預(yù)案編制主體與執(zhí)行主體不一致的問題，而且其主導(dǎo)編制的應(yīng)急處置預(yù)案會(huì)更加符合實(shí)際，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，由政府主導(dǎo)按此預(yù)案進(jìn)行應(yīng)急調(diào)度和搶險(xiǎn)指揮，程序上會(huì)更加順暢。

根據(jù)《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》，防汛搶險(xiǎn)是各級(jí)人民政府的職責(zé)，各級(jí)人民政府及其大壩主管部門對(duì)其所轄大壩的安全實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，因此各級(jí)人民政府需要對(duì)河流及兩岸制定防洪預(yù)案。水庫大壩突發(fā)事件中，無論什么原因造成的潰壩或超標(biāo)準(zhǔn)泄洪，對(duì)下游防洪來說，其影響分析、響應(yīng)程序、應(yīng)急措施基本一樣，只是響應(yīng)級(jí)別、搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移范圍、應(yīng)對(duì)措施等細(xì)節(jié)上有差別。如果政府主導(dǎo)制定“大壩安全預(yù)案”中關(guān)于下游河道應(yīng)急響應(yīng)和處置的內(nèi)容，那么只需要協(xié)調(diào)水庫管理單位提供潰壩或超標(biāo)準(zhǔn)泄洪流量、發(fā)生時(shí)間、持續(xù)時(shí)間等參數(shù)，在防洪預(yù)案中增加相應(yīng)的響應(yīng)級(jí)別和應(yīng)對(duì)措施即可，不需要重復(fù)制定應(yīng)急程序和措施等內(nèi)容。

（3）完善相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制。無論由誰主導(dǎo)“大壩安全預(yù)案”的編制，都需要解決預(yù)案編制中水庫管理單位與政府及有關(guān)各方之間的協(xié)作配合事宜。因此，建議上級(jí)有關(guān)部門通過一定形式明確“大壩安全預(yù)案”中水庫大壩和下游河道兩部分應(yīng)急內(nèi)容編制的主導(dǎo)責(zé)任，政府牽頭建立預(yù)案編制中政府與水庫管理單位的定期協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，設(shè)置專項(xiàng)資金用于預(yù)案編制等，為預(yù)案編制提供保障。

2.2 對(duì)預(yù)案編制內(nèi)容進(jìn)行分解

目前“大壩安全預(yù)案”的編制內(nèi)容中，無論是突發(fā)事件后果分析，還是應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置，都是既包含水庫管理單位本身和水庫大壩應(yīng)急響應(yīng)內(nèi)容，又包含水庫下游受影響區(qū)域預(yù)警、響應(yīng)、搶險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移等應(yīng)急處置內(nèi)容。由于水庫大壩自身應(yīng)急響應(yīng)和搶險(xiǎn)與下游應(yīng)急響應(yīng)和搶險(xiǎn)的責(zé)任主體不同，前者是水庫管理單位，后者是下游有關(guān)政府，因此其應(yīng)急響應(yīng)的要求不同，響應(yīng)的程序、措施和側(cè)重點(diǎn)也不同。若兩部分內(nèi)容編制在一個(gè)預(yù)案中，則由于內(nèi)容繁雜、主體責(zé)任相互交叉，因此無論編制、演練或指揮、響應(yīng)都不方便。另外，《導(dǎo)則》中明確“大壩安全預(yù)案”編制主體是水庫管理單位或其主管部門，沒有明確政府責(zé)任。實(shí)際上，不僅下游應(yīng)急搶險(xiǎn)內(nèi)容需要政府主導(dǎo)，而且水庫大壩本身應(yīng)急搶險(xiǎn)和潰壩分析等也需要政府的統(tǒng)一調(diào)度和支持。因此，建議將水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案分解為水庫管理單位編制的水庫大壩應(yīng)急預(yù)案和政府編制的下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案兩部分內(nèi)容來組織編制。同時(shí)，政府的下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案中，將水庫管理單位作為其應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)成員單位，明確水庫管理單位的配合職責(zé);水庫管理單位的水庫大壩應(yīng)急預(yù)案中，明確其應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)接受政府的統(tǒng)一指揮及重大險(xiǎn)情報(bào)告程序等，從而建立兩者之間的有效銜接，保證應(yīng)急搶險(xiǎn)的統(tǒng)一指揮和調(diào)度。

水庫大壩應(yīng)急預(yù)案由水庫管理單位主導(dǎo)編制，主要側(cè)重于突發(fā)事件中水庫大壩本身預(yù)防、預(yù)警和搶險(xiǎn)，包括日常巡檢發(fā)現(xiàn)問題處理、重大事件預(yù)警，以及突發(fā)事件時(shí)工程本身險(xiǎn)情分析、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)程序、可能采取的應(yīng)急處置措施等，及時(shí)準(zhǔn)確向上級(jí)主管部門和政府報(bào)告重大險(xiǎn)情和處置情況，配合政府做好下游應(yīng)急響應(yīng)和險(xiǎn)情控制等。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，水庫管理單位按照預(yù)案及時(shí)提供突發(fā)事件可能發(fā)生的時(shí)間、嚴(yán)重程度、潰壩形式、出庫流量、流速、持續(xù)時(shí)間等參數(shù)，以及水庫管理單位可能采取的措施，為政府部門分析洪水可能的影響范圍、響應(yīng)程序、應(yīng)急措施等提供依據(jù)，并納入到政府相應(yīng)的下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案中。下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案由政府主導(dǎo)編制，主要側(cè)重于根據(jù)水庫管理單位報(bào)告的泄洪流量、流速、持續(xù)時(shí)間等參數(shù)預(yù)測(cè)洪水沿河道的演進(jìn)過程、確定影響范圍、響應(yīng)級(jí)別、搶險(xiǎn)范圍、轉(zhuǎn)移路線及應(yīng)對(duì)措施等，并統(tǒng)籌指揮水庫管理單位及時(shí)報(bào)告險(xiǎn)情發(fā)展情況，積極進(jìn)行水庫大壩應(yīng)急處置，盡量為下游搶險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移爭(zhēng)取時(shí)間。

水庫管理單位的水庫大壩應(yīng)急預(yù)案完成后報(bào)上級(jí)主管部門和政府防汛指揮機(jī)構(gòu)審批或備案，以便納入政府下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案中，同時(shí)，政府下游應(yīng)急搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移預(yù)案涉及水庫大壩應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容也應(yīng)該發(fā)送水庫管理單位，以便水庫管理單位做好相應(yīng)的配合和準(zhǔn)備工作。

2.3 做好與水庫防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容協(xié)調(diào)

2006年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室印發(fā)了《水庫防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制大綱》，用于指導(dǎo)各級(jí)政府防汛指揮機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江防汛指揮機(jī)構(gòu)和各流域機(jī)構(gòu)，以及各大電力集團(tuán)編制《水庫防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《水庫防洪預(yù)案》），提高水庫突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。該大綱要求《水庫防洪預(yù)案》編制要體現(xiàn)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，該預(yù)案應(yīng)對(duì)的水庫突發(fā)事件類型包括超標(biāo)準(zhǔn)洪水、工程隱患、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、上游水庫潰壩、上游大體積漂移物撞擊事件、戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖事件等，突發(fā)事件分析包括重大工程險(xiǎn)情分析、大壩潰決分析、影響范圍內(nèi)有關(guān)情況等，規(guī)定了水庫工程險(xiǎn)情監(jiān)測(cè)與報(bào)告內(nèi)容，險(xiǎn)情搶護(hù)調(diào)度、搶險(xiǎn)措施、應(yīng)急轉(zhuǎn)移方案、應(yīng)急保障，以及應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)和程序等內(nèi)容。

與“大壩安全預(yù)案”相比，除了水污染事件不包含在《水庫防洪預(yù)案》中外，兩個(gè)預(yù)案中其他突發(fā)事件類型基本一致，兩個(gè)預(yù)案都包含有突發(fā)事件危害性分析、應(yīng)急處置措施和應(yīng)急機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，要求基本一致。不同的是，《水庫防洪預(yù)案》要求以政府防汛指揮機(jī)構(gòu)或流域機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)編制，“大壩安全預(yù)案”要求水庫管理單位或其主管部門主導(dǎo)編制。實(shí)際上，上述兩個(gè)預(yù)案編制中都需要有關(guān)各方的協(xié)調(diào)配合，如政府防汛機(jī)構(gòu)在編制《水庫防洪預(yù)案》時(shí)，對(duì)涉及水庫大壩應(yīng)急部分的內(nèi)容，通常的做法是要求水庫管理單位配合完成，報(bào)政府防汛機(jī)構(gòu)審批和匯總。同樣，“大壩安全預(yù)案”編制中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制[2]及下游搶險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容時(shí)，也需要下游政府的主導(dǎo)或配合，水庫管理單位沒有能力也沒有必要重復(fù)編制相應(yīng)內(nèi)容。

由于兩個(gè)預(yù)案是根據(jù)不同法規(guī)和文件要求編制的，目前還不能相互替代，因此建議相應(yīng)部門通過一定形式明確兩個(gè)預(yù)案內(nèi)容的協(xié)作完成機(jī)制，可以考慮將兩個(gè)預(yù)案相應(yīng)內(nèi)容協(xié)調(diào)一致，責(zé)任分工一致，應(yīng)急程序和措施一致，編制時(shí)可以相互引用，執(zhí)行時(shí)便于協(xié)調(diào)兼顧等，以解決“大壩安全預(yù)案”的編制難題，也避免重復(fù)工作。

2.4 明確預(yù)案編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源

編制“大壩安全預(yù)案”需要進(jìn)行水庫、河道、兩岸設(shè)施等基礎(chǔ)資料的收集和更新，對(duì)突發(fā)洪水事件分析潰口洪水流量，進(jìn)行洪水演進(jìn)過程計(jì)算，繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，對(duì)突發(fā)水污染事件和其他突發(fā)事件要分析其影響范圍和嚴(yán)重程度，對(duì)突發(fā)事件都需要估算事件后果、確定突發(fā)事件等級(jí)及應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。

對(duì)于潰壩的潰口形式和潰口洪水流量一般需要通過模型試驗(yàn)或水力學(xué)計(jì)算來確定，洪水演進(jìn)過程計(jì)算則需要了解下游河道及相應(yīng)支流、蓄滯洪區(qū)等的詳細(xì)情況，繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和估算突發(fā)事件后果需要沿岸城鎮(zhèn)、橋梁、鐵路、公路、廠礦、企業(yè)等各類設(shè)施的詳細(xì)信息，據(jù)此估算經(jīng)濟(jì)損失、人員損傷等，作為確定事件分級(jí)及應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的依據(jù)。這是一項(xiàng)規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜、專業(yè)性強(qiáng)、長(zhǎng)期的工作，需要耗費(fèi)巨大人力、物力和資金。另外，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水庫功能、運(yùn)行條件、防洪保護(hù)對(duì)象重要性等都在發(fā)生變化，潰壩洪水淹沒范圍的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)變化越來越快，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集和更新工作量越來越大。這些靠相應(yīng)單位的日常管理經(jīng)費(fèi)承擔(dān)是有困難的。

目前水庫管理單位或政府部門對(duì)“大壩安全預(yù)案”都沒有專門的經(jīng)費(fèi)來源，這對(duì)預(yù)案編制、演練和執(zhí)行都造成很大制約。因此，建議有關(guān)部門通過一定形式明確預(yù)案編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源，供政府和水庫管理單位用于應(yīng)急預(yù)案編制、修訂、培訓(xùn)等，以確保“大壩安全預(yù)案”編制的質(zhì)量可靠，相關(guān)措施落實(shí)，以及在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)“大壩安全預(yù)案”體系能有效運(yùn)行，發(fā)揮應(yīng)有作用。

3 結(jié)語

“大壩安全預(yù)案”對(duì)水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急管理至關(guān)重要，有關(guān)各方分工協(xié)作制定出符合實(shí)際、簡(jiǎn)便易行、可操作性強(qiáng)的預(yù)案是基礎(chǔ)。預(yù)案編制過程中的有關(guān)問題需要有關(guān)方面共同協(xié)商解決，加強(qiáng)相應(yīng)機(jī)制的研究和探索。如果能夠優(yōu)化政府和水庫管理單位對(duì)“大壩安全預(yù)案”相應(yīng)內(nèi)容編制的主導(dǎo)責(zé)任，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，那么不僅能有效降低協(xié)調(diào)難度，而且能統(tǒng)一預(yù)案編制與執(zhí)行的責(zé)任主體，無論是對(duì)預(yù)案編制或者執(zhí)行都會(huì)有促進(jìn)作用。

水庫管理單位編制預(yù)案時(shí)要加大與上級(jí)主管部門、有關(guān)政府等的協(xié)調(diào)力度，爭(zhēng)取政府的支持和幫助，合作完成預(yù)案相關(guān)內(nèi)容編制。上級(jí)有關(guān)部門要針對(duì)有關(guān)問題加大制度建設(shè)和協(xié)調(diào)力度，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)單位職責(zé)，明確經(jīng)費(fèi)來源，理順預(yù)案編制中各方關(guān)系，以及“大壩安全預(yù)案”與其他相關(guān)預(yù)案的協(xié)調(diào)關(guān)系，為預(yù)案編制創(chuàng)造良好環(huán)境和順暢的協(xié)作機(jī)制，確保預(yù)案發(fā)揮應(yīng)有的作用，最大限度減小突發(fā)事件的影響和損害。

參考文獻(xiàn)：

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