文化治理視野下圖書館總分館制的路徑偏離及影響*

1 圖書館總分館制：基層文化治理體系重構的重要機制

自圖書館總分館制在我國實施以來，學界從不同的視角對圖書館總分館制進行了大量研究，但現有研究大多側重于從公共文化服務體系建設的視野下探討圖書館總分館制，而相對忽視了圖書館總分館制背后的治理邏輯。

公益性服務機構是公共圖書館的基本社會定位，公共性是其生存與發展的基本屬性。在文化權利保障及服務均等化的政策導向下，各級政府加大公共財政投入，公共圖書館的服務網絡體系初步形成。“但在‘分灶吃飯’財政體制影響下，不同層級的政府都作為公共圖書館的法定主體，各級政府負責本級圖書館的正常運轉，塑造了‘一級政府建設和管理一個圖書館’的格局”[1]。這種行政層級分割體制導致各級圖書館人、財、物的相互分離，不同行政層級管理的圖書館難以真正形成一個資源共享、融通的公共文化服務體系。各種公共資源的層級分離、條塊分割導致了基層公共文化設施重復建設及多頭管理等問題日益凸出，不但造成了公共資源的嚴重浪費，又導致其布局不合理、服務可及性差以及地區之間、城鄉之間、群體之間的閱讀服務極其不均等。如何建構資源整合與共享的文化服務與文化治理機制，便成為我國當前基層文化治理體系重構的關鍵議題。

自21世紀以來，為加強公共圖書館的資源整合與共享，打破條塊分割背景下行政體制的束縛，一些地區開始引入圖書館總分館制的試點工作，探索新型的圖書館治理結構，從而出現了許多各具特色的服務模式。2011年出臺的《公共圖書館服務規范》正式提出“建立總分館服務體系”，2016年發布的《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》(以下簡稱《批導意見》)進一步提出“推進文化館、圖書館總分館制建設，是構建現代公共文化服務體系的重要任務”，圖書館總分館制被正式納入到官方的文化政策文本之中。在這一政策話語的引導下，圖書館總分館制開始作為資源共建共享、提升服務效能的一項重要舉措，日益成為基層文化治理的一項重要機制并發揮著不可忽視的作用。

公共圖書館是加強基層文化治理的重要平臺，圖書館總分館制的提出本身就是基層文化治理體制機制的創新，它要求打破政府傳統文化管理的思維，優化基層文化治理體系及治理能力，依托現代服務理念來建構互動共治的文化治理格局。圖書館總分館治理體系的重構，核心是圖書館治理主體及治理單元的合理界定，它不僅涉及公共文化服務資源的再分配，還涉及基層文化管理體制的再造，同時也是政府、市場及社會關系重構的重要表征。

政策文本是國家文化治理自上而下的話語表達，而政策文本向基層實踐的路徑轉換過程又是考察國家文化治理運作的重要場域。圖書館總分館制的政策在基層如何實施，基層文化治理的主體又是如何回應這一政策，都直接塑造了圖書館總分館制建設話語轉換的路徑。基于此，本文在文化治理理論的視野下，闡釋圖書館總分館制這一政策在基層實施路徑的偏離及其成因，并就圖書館總分館制可持續發展的路徑進行探討。

Y市作為國家第三批公共文化服務體系示范區創建城市，圖書館總分館制建設是其示范區創建的重點任務之一。Y市自2016年開始在全市城區范圍內逐步展開圖書館總分館制的試點工作。2017年4月10-14日，由華中師范大學13名調研員組成的第三方團隊進行了摸底調查，對10多個社區圖書館分館進行了全方位調研。通過實地調研發現，Y市在圖書館總分館制建設中積累了一些經驗，但也存在諸多不足。

2 三維一體：圖書館總分館制的實施路徑

自分稅制改革以來，在大規模公共服務下基層的背景下，項目制逐漸成為服務型政府建設的普遍方式，深刻影響著國家治理模式的轉型。Y市自2015年取得國家公共文化服務體系示范區創建資格后，在結合本地實際情況的基礎上，制定了以“項目制、標準化及信息化”為表征的三維一體的制度設計，加快推進圖書館總分館制建設。

2.1 項目制：公共文化服務資源的分配機制

為有效加快圖書館總分館制的試點探索，Y市文廣新局制定了《Y市(城區)圖書館總分館制推廣實施方案》，成立了“(城區)圖書館總分館制推進工作領導小組”，領導小組在市圖書館下設辦公室，負責總分館制實施的制度設計研究、宣傳推廣及建設督導等相關工作。Y市圖書館總分館制建設的基本思路是由市政府統一規劃實施，以市圖書館為總館，選擇有條件的社區建立圖書館分館，通過市文廣新局與各區政府簽約、市圖書館與各社區簽約，規劃2016年在城區建設30個圖書館社區分館，2017年在城區再建30個社區分館，爭取到2020年建立國際通行的現代化圖書館總分館治理體系，實現圖書館服務體系向社區延伸。在實際的建設過程中，分館的建設是在總館的統一規劃下，采用“項目制”的自下而上的申報機制。社區圖書館分館建立主要包括申請、推薦、評審及命名四個環節。社區作為圖書館分館創建主體，可根據自身實際情況在規定的時間內向所在區文體新局提出創建申請；符合申報條件、有意向的社區填寫申報表以后，各區文體新局根據分配的名額，綜合考察各申報社區的設施建設與文化服務工作開展情況，確定入選名單，并向市文廣新局推薦上報；Y市圖書館對于申報社區辦館條件進行實地察驗，根據社區辦館條件及區域分布情況，確定社區分館名單，經市文廣新局審核同意以后，由市圖書館組織實施社區分館建設，獲得分館建設資格的社區配合實施。為保障圖書館總分館制建設的順利實施，市財政每年投入100萬元作為總分館制運行維護、技術支持、圖書購置及圖書加工等事項的專項經費，社區圖書館分館日常辦公經費則由區級財政保障。被納入分館建設資格的每個社區，可以獲得5萬元的項目建設資金，用于分館業務系統購置、書刊架、閱覽桌椅等辦公設備的建設，并享受相應的政策支持。

2.2 標準化：總分館制運行的技術機制

標準化作為項目制的技術治理機制，通過明確項目申報、實施及驗收的標準，為項目運作及管理提供了一套規范化、專業化的原則。標準的運行依托量化指標及統一的規則系統，對圖書館總分制建設的決策、生產、供給及評估的各個環節都作出了明確規定，既保障了公共文化資源分配的規范化，也推動了政府管理與服務的清晰性，進而建構圖書館總分館制運行的統一秩序空間。總分館制建設的核心是“總館建設主體與分館建立統一(經費來源統一)，人財物管理統一、服務規范和標準統一(服務統一)[2]。在社區圖書館分館的建設過程中，Y市文廣新局制定了“三個統一”的服務標準，即采用統一的借閱證、統一的業務標準、統一的服務規范，詳見表1。

表1 Y市社區圖書館分館建設標準

在分館規范標識上，制定了統一規范的制度條例及形象標識系統，各社區分館需要統一懸掛“Y市圖書館XX分館”牌照，體現現代圖書館的形象。在業務標準層面，總館與分館作為統一的區域性圖書館服務體系，總館成立相應部門負責社區分館的業務管理及考核工作；社區圖書館分館必須設立一名專職的業務工作人員保障分館的日常運行，并參與總館組織的各項業務培訓、年度考評等工作，定期接受總館的培訓、指導和考核，接受總館的業務監督。而在服務標準上，建立規范統一的總館與分館服務標準，通過總館與分館之間的合作，共同保障圖書館總分館通借通還服務體系的有效運轉。總館作為區域范圍內公共圖書館發展的核心主體，除了對社區分館日常服務進行業務指導外，還負責全區域內圖書、期刊文獻的采購及配送；社區分館則主要維護分館日常工作的運行，開展包括借閱證辦理、圖書報刊借還、圖書預約及輔導等日常服務工作。

2.3 信息化：公共文化服務效能的提升機制

圖書館總分館制的建設，作為公共文化服務供給側改革的內在要求，資源的整合與共享是其核心要素。Y市在推進圖書館總分館制建設的過程中，通過引入信息化的服務機制，探索線上線下同步推進的總分館服務路徑，打造新型的圖書館信息化服務模式。市財政局投入資金50萬元用于總館采購圖書館集群管理系統、高端服務器、光纖寬帶擴容等信息化設備，以市館為中心、社區分館為節點，依托Interlib集群圖書館管理系統，建立圖書借閱“一卡通”體系，將總館與分館有機聯合起來，在城區范圍內建立通借通還的公共圖書館服務網絡體系。在此基礎上，借助掌上圖書館等輔助手段，組建一個網絡化的區域性圖書館群與服務平臺，延伸圖書館服務體系的觸角，搭建了群眾參與及總館與分館之間業務互動的橋梁。同時，為切實提升公共文化服務效能，提高圖書館網群的服務水平和效率，拓寬居民文化需求的輸入機制，Y市結合“智慧城市”建設，從供給側入手搭建線上、線下同步互動的點單與配送平臺，探索“點送式”的基層公共文化服務模式。通過推出“文化e家”這一綜合服務平臺，實現了“點單看戲”“點題觀展”“點師培訓”“點卷閱讀”等服務觸手可及，讓社區圖書館的服務有效嵌入居民的日常生活，實現社區公共文化服務供給與居民需求的有效對接。

3 路徑偏離：圖書館總分館制運行的結構脫耦

經過一年多的探索，Y市圖書館總分館制形成了市-社區兩級服務網絡體系，通借通還式的新型圖書館服務體系開始運行。Y市圖書館總分館制在形式上建立以后，“重掛牌，輕管理”、服務效能的低效率及考核機制的形式化等成為圖書館總分館制運行的突出問題。建設與管理的脫節導致基層文化治理運行的結構脫耦，“脫耦意味著組織的活動同結構相互分離，組織的實際做法同正式安排出現一定程度的脫節，通過脫耦，圖書館總分館制建設的制度設計與現實實踐出現了行動與結構相分離、‘正式規則’與‘非正式規則’、‘正式目標’與‘非正式目標’、‘話語體系’與‘行動體系’等相分離的格局”[3]。

3.1 重掛牌，輕管理

社區圖書館分館的建立與運行，不僅需要配備具有現代服務理念的管理人員，也需要穩定持續的經費支撐，以此來保障社區圖書館的正常運轉。但由于社區圖書館分館建立以后，缺乏常態、穩定的財政投入及政策保障機制，社區圖書館分館尚未配備專職化的管理人員，導致“重掛牌，輕管理”的現象普遍發生。盡管在制度設計上，規定社區分館必須安排一名專職工作人員開展日常業務工作，但社區圖書館分館管理人員兼職化普遍，圖書館分館管理人員基本由社區文化委員或者網格員兼任，管理人員的兼職化導致許多圖書館分館選擇性、象征性、迎檢式開放現象經常存在。雖然Y市社區圖書館分館的開放時間標準為每周不少于40個小時，然而現實中這種開放標準仍然停留在“文件”層面，在實際執行中無法得到保證，不少社區圖書館基本處于閉館狀態，社區圖書館分館更多的是依靠“鐵將軍”來鎖門進行管理，乃至出現了個別社區圖書館分館由于長期閉館導致開門的鑰匙丟失的現象。由于“重掛牌、輕管理”，社區圖書館分館免費開放的政策形同虛設，社區圖書館在現實中幾乎淪為擺設，其象征功能遠遠大于實際意義。

3.2 形式化的考核機制

社區圖書館分館建立后，科學有效的考核體系是其常態化運行的基礎。盡管從制度設計層面來說，Y市圖書館總分館制是在市政府領導下實施的，社區分館作為市圖書館的一個業務派出機構，需要接受市圖書館的日常業務考核。但由于市、區兩級財政等體制壁壘的延續，社區圖書館分館人財物的管理仍然面對不同的主體，無法建立統一有效的管理與運行機制。圖書館總分館制初步建立后，大部分社區圖書館無論是在設施建設還是服務標準等層面，都遠未達到Y市社區圖書館分館建立的標準。雖然Y市文化部門制定了詳細的考核標準，2016年市圖書館也對全部社區圖書館分館進行了年度考核(見表2)，但因為缺乏懲罰及激勵機制，考核在事實上沒有產生作用。誠如市圖書館某工作人員所言：“不管制定什么考核標準，理順體制及建立常態化的經費支持才是核心，如果沒有相應的獎勵及懲罰機制，制定再詳細的標準也就是個形式。”由于市圖書館作為一個公益性的服務機構，在政策執行過程中缺乏對社區分館考核的“合法性”，部分社區分館把總館規定的服務及考核標準視為一種無法完成的負擔，總館對“不作為”的分館沒有形成規范的懲罰機制，總館對分館的管理僅體現在口頭和原則上，只是以拿走分館牌照作為處罰，沒有形成更具約束力的考核機制。

表2 Y市Z區第一批圖書館分館實施情況考核表

3.3 低效率的服務效能

圖書館總分館制的長效運行，不僅需要公共文化設施的更新換代，還需要服務效能的有效提升。然而，許多社區公共文化服務設施得到很大程度改善的同時，煥然一新的服務設施與冷冷清清的人氣卻形成了鮮明的對比。為提升社區圖書館分館的服務效能，市圖書館為每個社區分館配備了一臺信息終端設備，讓社區分館納入到圖書館總分館流通體系之中，但由于Y市社區網絡是由市政務服務中心統一提供的，因為網絡容量不足，經常導致社區圖書館分館借閱系統癱瘓。同時，在圖書流通及配送層面，社區圖書館圖書配送缺乏相應的居民需求表達、征集機制，自上而下的圖書配送導致了社區圖書館的圖書與社區居民的需求脫節。由于尚未建立社會化的物流體系，依靠讀者借閱這種“螞蟻搬家式”的流通體系在現實中無法將圖書有效流通，圖書流動性不足及更新緩慢，進一步降低了社區圖書館的服務效能。根據Y市文化部門的統計，截至2017年1月，社區分館辦理借閱證84個，借閱圖書160冊。但在翻閱各個社區圖書館分館的圖書借閱記錄發現，圖書借閱的人數寥寥無幾，而辦理圖書借閱證的人數更少，借閱證辦理者大部分是社區居委會工作人員，社區居民辦理的數量屈指可數，不僅很多社區居民不清楚社區圖書館分館的建立，更不了解社區圖書館分館的具體功能、有何活動及開館時間，服務效能的低效率成為大部分社區圖書館現實運行的突出問題。

4 行政消解治理：圖書館總分館制建設路徑偏離的原因

公共文化政策的執行過程是公共治理主體的互動及政策話語嵌入性的博弈過程，政策的執行效果則取決于博弈主體的行動策略。“國家政策文本在基層實踐的過程中，由于政策話語的轉換及治理邏輯的轉變，政策執行的效果往往會偏離當初政策制定的理論設想，而這種政策在嵌入過程中的偏離程度，則取決于政策執行的現實形態”[4]。國家文化政策在基層執行的過程中，因為項目制與科層化體系的相互耦合，帶來了圖書館總分館制建設過程中“行政消解治理”的悖論，進而產生了圖書館總分館制政策文本與現實實踐的張力。由于“分級管理”體制下的路徑依賴、項目制背景下選擇性的政策執行及社區圖書館分館日常生活中的生存邏輯等因素的相互糾葛，導致了Y市圖書館總分館制在落地過程中路徑的偏離。

4.1 分級管理體制下的路徑依賴

制度變遷作為治理主體與外在環境的互動過程，制度體系的優化往往呈現明顯的路徑依賴的特性，在制度設計執行成本增加的背景下，會導致制度創新實踐過程中的非均衡狀態。從理論上來說，圖書館總分館制的建設，是破除行政體制下各級圖書館“各自為政”的格局，但在現實的執行過程，制度建構又進一步延續了現行行政管理體制的影響。在國家政策層面，《指導意見》強調縣域作為總分館制建設的基本單元，Y市最初思路是將縣(區)級政府作為圖書館總分館制建設的主體，市圖書館作為Y市圖書館服務體系的核心及協調者，主要發揮區域之間的協調與指導功能。但在實際探索過程中，一個文化部門不可能改變既有的市縣行政分割管理體制，Y市文廣新局為減少政策實施的阻力，最后不得已采行“總館+社區分館”的建設模式。在沒有縣級行政建制的影響下，Y市圖書館總分館制通過采用“總館+社區分館”的兩級耦合管理模式，既回避了市縣之間的分割體制問題，又有利于減少行政管理層級，進而提升圖書館總分館體系的運作效能，讓圖書館總分館制更為高效的運轉。但圖書館作為以公益性為導向的非營利性機構，由于其沒有自我盈利的造血功能，需要政府的資源輸入才能維持正常運轉。Y市圖書館總分館制建立以后，社區圖書館分館的運行需要大量財政資金為支撐，在市級財政資金不足的困境下，社區圖書館的日常運轉仍然需要區級政府承擔日常辦公經費及社區工作人員的工資，由于尚未建立統一管理的社區圖書館財政投入體系，這種“總館+社區分館”的圖書館總分館制并未徹底規避“分級負責”管理體制的弊端。盡管依靠業務指導及協議簽訂等不完全性的契約機制，建立了市總館與社區分館形式上的業務聯系，但由于在尚未改變圖書館分級設置的前提下，無法突破行政科層體系的圖書館總分館體系建設的體制性難題，圖書館總館與分館在現實中仍然面對不同的管理主體，導致了圖書館總分館制現實運行的偏離及社區圖書館服務的功能被淡化，進一步扭曲了社區圖書館分館建設的邏輯。

4.2 項目制背景下基層政府選擇性的政策執行

圖書館總分館制“掛牌即終止”的現象，表面上是社區圖書館分館疏于管理及服務效能不高的體現，實質上是壓力型行政體制下基層文化治理路徑偏離的表征。在政策的實際執行過程中，上級政府為保障政策在基層得到有效貫徹，會竭盡全力向下級政府施加壓力，保障下級政府及官員完成上級政府的行政任務；但下級政府在實際的執行過程中，面對上級政府的行政壓力，往往會通過選取相應的策略或者共謀行為來曲解上級政府的政策[5]。由于Y市圖書館總分館制的建設資金主要來源于示范區創建資金，在有限的資金約束下，要求全部行政村及社區建立圖書館分館在短期內是無法完成的，典型塑造成為地方政府推動圖書館總分館制的現實選擇，所以具有典型性的“樣板社區圖書館”成為示范區創建過程中的一大現象。在示范區驗收及地方政府文化政績需求的引導下，Y市文化部門通過項目再發包的形式，選取經濟條件較好、文化設施較為完善的社區進行建設，能夠在最短的時間內成為示范區創建的典型，通過公共文化設施的實物性展示及文本化的數字表達，最大限度呈現示范區創建的成效。在政策執行“懸浮性”及典型治理邏輯的影響下，選擇性的政策執行成為基層文化治理的現實路徑，圖書館總分館制建設也就被異化為與居民需求相脫節的運作過程，展示性成為其主要功能，而其公益性、服務性及持續性卻無形中被忽視，圖書館總分館制的“名實分離”成為基層文化部門的策略化選擇。

4.3 社區圖書館分館運行中的生存邏輯

在基層文化治理的路徑轉換中，社區作為直接面對居民的治理主體，總分館制有利于加強資源整合及解決社區服務碎片化的問題，是優化基層治理體系的重要路徑。但在基層治理體系的現實運作中，由于條塊分割及壓力型體制的影響下，“上面千根線，下面一根針”，成為我國基層治理體系的現實表征，基層治理主體特別是社區，資源獲取及應付考核成為其日常工作的主要內容。社區積極申請社區圖書館分館的建設，既可以爭取文化部門的資源輸入，同時也可以顯現社區的“典型性”，進而形成資源獲取的累積效應。在調研中發現，許多社區圖書館分館成立之前，社區工作人員壓根就還不清楚成立圖書館分館的目的，但了解到獲得圖書館分館的資格以后，就可以得到5萬元的資金補助，爭取項目來獲取更多的資源輸入，成為大部分社區成立圖書館分館的直接動力。但社區圖書館分館資格確立以后，如何面對來自條塊結構下的行政性考核，便成為社區日常工作的主要事務。對于這一現象，社區圖書館分館管理人員答道：“圖書館總分館制這一理念是好的，但由于社區日常事務繁雜，各級政府及部門都是社區的娘家，社區平時需要應付各類的考核及檢查，就是想把社區圖書館搞好也有心無力，如果加強對于社區圖書館的宣傳及管理，社區圖書館服務效能雖然可以提升，但對于社區管理人員卻提供了額外的負擔。”作為公共政策執行的底層代理者，社區日益淪為條塊結構下行政任務下派的最終承載者，由于社區圖書館分館資源獲取的邏輯大于服務的邏輯，導致了社區圖書館分館在日常運行中的“應付”“迎檢”邏輯日益顯現。

5 結論與討論

圖書館總分館制作為基層公共文化資源合理配置及有效供給的重要機制，均衡有效的體制機制創新是其可持續發展的前提。Y市圖書館總分館制建設的路徑偏離，既與當前我國文化政策執行脫耦密切相關，同時也與基層文化單位生存狀況緊密相連，地方政府在行政壓力、部門利益及政績考核等因素的誘導下，導致了圖書館總分館制建設的“名實分離”。為推動圖書館總分館制的有效運行，需要加快基層文化治理體制的改革，推動圖書館總分館治理機制的創新。為切實提升Y市圖書館總分館制的服務效能，應該遵循從“脫嵌”再到“嵌入”的原則：通過行政管理體制與業務管理體制的“脫嵌”與總館與分館之間的相互嵌入及社區圖書館分館與社區共同體的嵌入，依托“雙向脫嵌”到“雙向嵌入”的路徑轉換，建構以人民為中心、以服務為導向的良性運轉的圖書館總分館治理機制。

建立圖書館總分館長效發展的制度體系，要求加快基層文化治理體系的變革，弱化基層文化治理過程中“行政消解治理”的悖論。圖書館總分館制的可持續發展，需要完全打破“分級管理”的管理體制，進一步明確行政管理與業務管理之間的邊界，加快圖書館行政管理體制與業務管理體制有限度的“脫嵌”。在行政管理體制層面，理順基層文化管理體制邊界，明確圖書館總分館制的建設與管理主體，建立健全政府“元治理”的角色定位，解決政府在總分館制建設與管理過程的缺位及越位等問題。在國家政策層面，應該加快文化治理體制機制的創新，進一步推動“管辦分離”的文化體制改革，同時完善公共文化服務惠民項目的監督與考核機制，避免社區圖書館分館“建完就冷”的尷尬局面。圖書館總分館制建立以后，應該建立制度化優先保障、穩定增長的長效財政投入機制，切實提升社區圖書館分館資源供給及服務能力。在業務管理方面，應該加快建立業務協同的治理機制，加快圖書館法人治理結構改革，建立健全“理事會+總分館”的治理機制，保障圖書館理事會的自主性地位，通過圖書館內部治理機制的變革讓圖書館總分館制有效運轉起來。

在圖書館行政管理體制與業務管理體制有限度“脫嵌”以后，圖書館總分館制服務效能的提升，要求總館與分館之間的相互嵌入及社區圖書館分館與社區共同體的嵌入。在圖書館總分館服務體系的運行過程中，標準化作為保障其常態化管理的核心要素，也是基層文化治理體系重構的重要機制，在遵循“權責一致”原則的基礎上，進一步完善圖書館總分館服務標準的制定與實施，切實增強圖書館總分館服務標準的可行性與有效性，構建圖書館總館與分館之間緊密合作的治理機制。為提升社區圖書館分館的服務效能，可以探索星級制的考核與激勵機制，總館根據不同的星級分館給予不同的資金獎勵，在相互競爭中激發社區圖書館分館管理人員的積極性。同時，應該完善社區居民對于社區分館的考核路徑，將居民的需求話語有效輸入社區圖書館的日常服務之中，增強社區圖書館分館的嵌入能力。社區圖書館作為社區文化治理的節點，通過編織龐大的社會之網，將各種分散于社會、行政部門、事業單位的文化資源整合在一起，將其嵌入到社區社會關系網絡結構之中，從而構建新型的基層文化治理體系，提升社區圖書館的嵌入及整合能力。也就是說，可以通過拓展社區圖書館的服務功能，建構社區圖書館治理的“館團模式”：充分利用社區讀書會等群眾自組織，在制度設計及設施利用等層面將社區自組織整合進社區圖書館，推動社區圖書館分館的社會化管理及運營，將社區圖書館有效嵌入社區共同體，這樣才能真正發揮社區圖書館的價值。總之，加強圖書館總分館制建設，構建“建”“管”“用”協調發展的圖書館總分館治理機制，仍然是一個任重道遠的任務，需要在理論及實踐層面進行深入探索。