草原生態補償政策的實施過程研究——以肅南裕固族自治縣為例

省杰（西北民族大學民族學與社會學學院，甘肅 蘭州 730030）

一、肅南縣草原生態補償政策實施中存在的問題

（一）草原生態補償制度還不夠完善

該縣草原生態補助還沒有形成一種合理的補償制度，存在著“一刀切”的現象。草場多，人口少的地區出現了：“高補償”現象，則像草場質量低，人口多的地區則出現了“低補償”問題。這就導致群眾意見比較大，認為政策不公平。其原因就在于補償模式的單一性和局限性，對補償政策的認識不足，計算不全面。也有對生態補助對象的了解不足，補償過程中沒有針對性和救助性，就會導致國家補助資金分配不合理，導致群眾意見較大，矛盾多發。

（二）草原生態補償政策不健全

目前涉及草原生態保護和生態建設的法律法規只是規定了補償的大致情形，補償的具體金額與方式不明確，缺乏科學性、準確性和可操作性，加上牧民法律意識淡薄，法律手段難以解決實際出現的問題，農牧民不習慣于運用法律手段來維護自己的權益，進而導致草原違法現象頻發。如草原生態補償資金糾紛，禁牧、休牧區的牲畜偷放現象仍然存在。

（三）草原生態補償政策不連貫

該縣實施的草原生態補償機制，從時間和規格來看具有短期性和局部性，農牧民無法從中獲取生產資料，只是暫時改善生活環境。在短期項目執行完成后，農牧民的利益無法獲得全部補償，因禁牧而造成的生產力的下降，牧民為了經濟利益會繼續擴大牲畜規模，導致爆發性的草地生態惡化局面。補償政策缺乏長效性，無法從根本上解決草地生態環境改善和持續發展的問題。

（四）農牧民“等、靠、要”思想嚴重，補償資金利用效率低

草原生態補償是一項針對農牧民的惠民政策，但多數群眾對政策認識不足，對自己如何參與、配合和努力都沒有正確的認識，只是一味的等待國家發放的補償資金，而不是想辦法自力更生的去發展綠色產業，把補償資金當作成生活補貼，依靠補償資金生活的懶惰思想越來越嚴重。這種思想使群眾思想變得封閉保守，缺乏大局意識，也影響了生態補償政策的積極性和主動性。

（五）補助獎勵標準低，后續產業發展緩慢

當前肅南裕固族自治縣實施的草原生態補償，大都是由政府買單，國家與生態治理地區地方財政共同承擔補償任務。導致草原生態補償程度偏低、資金短缺等困難出現。該縣草原屬祁連山生態草原，牧草類型豐富，承載牲畜比例大，農牧民收入可觀。第一輪草原生態補償政策雖然將該縣納入青藏高原區的補助獎勵標準，但在政策落實過程當中還是根據當地人均收入來劃分標準，降低了國家的正常補助資金標準，發放的補助金額減少，大大的影響了當地農牧民的正常生活。

二、完善肅南縣草原生態補償政策的對策建議

（一）完善草原生態補償制度

草原生態補償體系中存在較多缺陷，草原生態問題關系牧民的生計問題，該制度體系補償程度沒有合理解決問題造成了牧民生活的困擾，影響到草原生態的維護。為解決此類問題，可以從建立完整的法律體系入手，盡快制定并實行《草原生態保護補償條例》、《肅南裕固族自治縣生態補償實施辦法》等法律法規。從生態問題由來、牧民需求、解決辦法等方面入手，完善此方面的規定；細化生態補償的規則，對“一刀切”現象做到具體對待，給予草場多，人口少地區給出較低的補償標準，像草場質量低，人口多的地區給予相應更高的補償標準；政府可以在聯合司法機關建立健全草原法，提高草原補償標準的同時對于補償實施中出現的違規現象進行嚴厲懲罰，避免法律法規因人實行的現象。政府可以制定生態補償宣傳辦法，讓生態補償的地方規章讓民眾了解，從而避免執法者肆意行駛執法權。

（二）構建多樣化可持續的草原生態補償政策方式

該縣主管草原生態補償單位應建立目標責任機制，構建多樣化可持續發展的草原補償政策機制，落實自身監管責任，制定配套政策的實施，各級政府及工作單位統籌協助，加強工作聯系，提高補償資金的使用率，實現草原的可持續綠色發展。給予草場多，人口較少地區和草場質量低、人口多地區不同的補償措施，給予前者較低的補償，而相應的應該提高后者的補償標準。肅南裕固族自治縣存在大學生轉出戶口不予補償的現象，針對這個問題，應該在補償因素里考慮到家庭的真正需求，不應以戶口作為補償的標準，在生態補償實施時應充分考慮到農戶的經濟狀態，經濟來源等因素。給予那些雖轉出戶籍但生活依然艱難的家庭給予必要的補償。同時，在補償方面，因綜合考慮各方面的因素，不應只考慮草原面積給予補助，對于農戶家庭人口數量、經濟來源、經濟狀況等應綜合起來考慮。

（三）引導農牧民轉變 “等、靠、要”思想，積極發展后續產業

為了轉變農牧民的“等、靠、要”思想，政府應積極行動起來，可以從以下方面進行改變：轉變生產經營方式，大力扶持鼓勵當地的特色產業，從而讓農牧民解放等、要思想。通過政策引導、項目帶動、資金扶持等方式，對農牧民轉變經濟發展方式提供相應的幫助；進一步深化農牧改革，使得草原向整體化、一體化方向發展，鼓勵發展合理的家庭農場，牧家樂及農牧產品加工等方向發展，讓現代化的發展方式給草原生態經濟帶去強大的生命力；對農牧民進行專業技術培訓，為今后的進城務工及農畜、工藝產業提供技術支持；政府基層工作人員應積極深入群眾家庭，給農牧民宣傳草原生態補償政策，確保農牧民能夠理解、準確知曉政策的具體規定，從而避免農牧民做出違反政策法規的行為。同時，積極給農牧民講解政策法規知識，讓他們能夠理解草原生態補償對維護草原生態的重要意義，讓他們消除一定抵觸政策的情緒。進而更好地開展草原生態保護工作。