資源枯竭城市的再生之路

文 / 特約記者 張玉榮

靠山吃山，終究會山窮水盡；靠煤養城，終究會煤竭城衰。一個城市對某種相對豐富的資源過分依賴，就容易導致“資源詛咒”現象。礦業對發展中國家經濟發展的貢獻除了中短期礦業項目所帶來的“新興都市”效應外，更多的是與礦業資源相關的經濟社會問題。

我國資源型城市數量多、分布廣，歷史貢獻巨大、現實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設項目中有53個布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展作出了歷史性的貢獻。但與此同時，這些資源型城市歷史遺留問題嚴重，在資源枯竭疊加經濟新常態下，其產業轉型和可持續發展值得深刻關注。

2009年3月5日，國家發展改革委介紹，為有效應對國際金融危機，促進資源型城市可持續發展和區域經濟協調發展，國務院確定了第二批32個資源枯竭城市。此前，國務院確定的第一批資源枯竭城市共12個。中央財政將給予這兩批城市財力性轉移支付資金支持。2013年8月20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會令第4號對《關于編制資源枯竭城市轉型規劃的指導意見》等5件規范性文件進行了修改，其中包含“將分兩批界定了全國44個資源枯竭城市”修改為“分三批界定了全國69個資源枯竭城市”。

69個資源枯竭城市，另加9個縣級單位參照執行(大小興安嶺林區9個縣級單位參照執行資源枯竭城市)。78座城，如何轉型再生，擺脫對資源的依賴，讓城市煥發新的生機和活力?

矛盾凸顯 轉型已勢在必行

根據2013年國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》，我國資源富集地區新矛盾顯現，可持續發展壓力較大。資源開發與經濟社會發展、生態環境保護之間不平衡、不協調的矛盾突出。

中國科學院地理科學與資源研究所經濟地理與區域發展室副研究員余建輝分析說，“資源枯竭城市是在我國資源型城市中問題多、困難大、負擔重、最需轉型援助的資源型城市。資源枯竭城市由于其生命周期的影響和路徑依賴所造成的矛盾積累，在經濟發展、生態環境以及社會民生等方面均存在有別于其他城市的特殊問題。”

遼寧阜新國家礦山公園

據了解，從20世紀80年代起，資源枯竭型城市便開始了艱難的轉型歷程。中央政府從2000年起出臺了一系列文件和報告，采取相應措施來改善和促進其轉型發展。我國資源枯竭型城市轉型以2007年《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》發布為界，此前主要依靠資源企業和資源型城市自身努力、自發進行轉型。此后，各級政府積極參與、緊密合作，給予許多優惠基金、項目和其他幫助，從而進入到政府主導的綜合轉型階段，經過政府主導的7年轉型實踐。

2013年11月國務院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》。規劃在系統總結資源枯竭城市轉型經驗和全面掌握資源型城市基本情況的基礎上，根據資源保障能力和可持續發展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4種類型，分類型明確發展導向和重點任務，堅持把經濟結構轉型升級作為資源型城市可持續發展的主攻方向，并確定到2020年，基本完成資源枯竭城市轉型任務，資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成，建立健全開發秩序約束、產品價格形成、資源開發補償、利益分配共享、接續替代產業扶持等有利于資源型城市可持續發展的長效機制。

關于政府在主導資源枯竭型城市轉型中的作用，北京師范大學地理學與遙感科學學院教授吳殿廷談到，資源型城市轉型過程中，中央政府和以發改委為代表的政策制定部門扮演了重要的角色，在不斷加強和完善資源枯竭型城市轉型的組織領導。如2007年發布的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，是新中國成立以來第一次專門針對資源型城市可持續發展問題制定出臺的綜合性政策文件，標志著資源枯竭型城市轉型試點進入全面實施階段，最重要的是提出建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制。2008年國務院機構改革，原國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室的職責劃入國家發展與改革委員會，成立東北振興司，并設資源型城市發展處，專門推動資源型城市可持續發展工作，這在國家機關機構設置中是第一次，體現了國家對此項工作的重視。

2001年國務院將阜新確定為全國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市，隨后大慶、伊春、遼源、白山等先后被列為試點城市。2010年12月，國家批準設立唯一的一個“全省域、全方位、系統型”的國家級綜合改革配套試驗區：山西“資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”。通過轉型試點工作開展，為資源枯竭型城市轉型提供實踐經驗。此外是資源枯竭型城市的確認、轉型規劃編制、轉型評估與財政支持。

四川省華鎣市工業新城的清溪河大橋, 與穿城而過的清溪河相互交錯，成為這座資源枯竭轉型城市一道美麗景觀。

2016年，國家發改委聯合科技部、工信部、國土資源部和國家開發銀行，共同發布《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》，提出要堅持貫徹新發展理念，適應經濟發展新常態，全力推進供給側結構性改革，以深化改革開放，優化發展環境，激發創新活力為重點，著力優化產業結構，改造升級“老字號”，深度開發“原字號”，培育壯大“新字號”，探索推進產業轉型升級的有效途徑，再造產業競爭新優勢。2017年，國家發改委又聯合多部門共同發布《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，強調要牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力優化發展環境，夯實轉型基礎，著力加快新舊動能轉換，增強可持續發展活力，著力深化改革創新，健全可持續發展長效機制，堅持分類指導、特色發展，努力推動資源型城市在經濟發展新常態下發展新經濟、培育新動能，加快實現轉型升級。

成效顯著 多元化格局形成

我國資源枯竭型城市由于各類資源的特性、各地資源稟賦和區位條件不同，資源枯竭城市在推動經濟可持續發展，培育接續產業的實踐中走出了不同的道路。

從國家發改委振興司資源處獲悉，資源型地區經濟轉型正呈現著多元化發展的格局，比如位于四川盆地東部的華鎣市，是一座因資源而生、因資源而衰、因轉型而重生的資源枯竭轉型城市。自2009年被列為全國第二批資源枯竭城市以來，該市以產業轉型為引領，在山溝溝里干出了“大產業”，實現了由“煤都”向“電子城”的華麗轉身，探索出了資源型城市轉型發展的“華鎣模式”；2009年被確定為全國第二批資源枯竭城市——甘肅省玉門市，近年來該市以資源枯竭型城市轉型為主線，統籌推進發展動能轉型、城鄉發展轉型、生態建設轉型、民生保障轉型、體制機制轉型“五大轉型”，在推進可持續發展上探索出了一條新路；2011年被列入全國第三批資源枯竭城市——河南濮陽，該市以培育壯大接續替代產業、保障改善民生、完善提升城市功能和加強生態環境建設為重點，實現了以轉型促發展、以發展帶轉型，資源枯竭城市轉型發展邁出了堅實步伐……

在國家發展改革委振興司聯合有關部門今年年初舉辦的首屆全國老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區建設政策培訓會議上，國家發展改革委振興司司長周建平指出，一年來，通過努力，首批產業轉型升級示范區建設已取得了良好開局，工作機制逐步建立，配套文件陸續出臺，政策措施逐步落實。如山西、湖南、重慶、四川、陜西等省市已建立了示范區建設省級聯席會議制度，自貢、銅陵、銅川等14個城市已成立了示范區建設領導小組及辦公室，四川等省出臺了省級層面支持示范區建設的專門政策文件等。

國家發展改革城市和小城鎮中心國際處主任劉悅談到，在中央及省級政策和財政支持下，資源枯竭城市挖掘自身優勢，培育接續產業，推進了城市基礎設施建設，解決了職工下崗、生態修復等歷史遺留問題，維持了社會穩定。經過近十年的轉型實踐，各地紛紛探索出了諸多模式與寶貴經驗，如利用資源優勢，發展新能源和現代農業的阜新模式；通過循環經濟和園區管理，從能耗中挖掘發展空間的石嘴山模式；采用傳統產業升級和高新技術產業共同發展的濮陽模式；項目開發方式以自我開發為主向借助外力求發展，產業布局由比較分散向強化園區、實現集群轉變的白銀模式；延長資源開采周期，發展民族旅游業和強化政府職能的個舊模式；停止主伐，發展生態旅游和綠色農業的大興安嶺模式。

曾有“川東煤都”之稱的全國資源枯竭城市、老工業基地四川省華鎣市，加快產業轉型步伐，在相繼關閉 130 多家煤礦、水泥、石料場等礦山資源型企業的同時，大力發展電子信息等新興產業，僅5年多時間便從“川東煤都”變身為“川東數字硅谷”。

吳殿廷同樣長期關注資源枯竭城市的轉型發展，他舉例說，焦作轉型一是延長產業鏈，通過廢物利用由廢變寶，走循環經濟之路；二是擴大資源利用效率，資源開發由地下轉為地上，走綜合開發之路；三是堅持創新，及時培育戰略性新興產業，使產業經濟結構由“黑”變“綠”，走出一條新型工業化之路；四是充分利用山水資源，大力發展旅游業，使焦作煤炭城市形象初步得到改變，云臺山景區也因此一度成為全國接待游客最多的景區。靈寶市則以文化旅游業為突破口，以產業集聚區建設為載體，鞏固提升傳統優勢產業，大力發展接續產業，注重改善民生社會發展，著力增強生態環境承載力，資源枯竭城市的突出矛盾和問題得到初步緩解，可持續發展能力不斷提升，轉型工作取得階段性成效。

經濟新常態 聚焦特殊困難地區

資源枯竭型城市經濟轉型是世界性難題，資源枯竭型城市都面臨尋找新出路的問題。周建平表示，推動資源枯竭城市轉型發展是一項長期、復雜的系統工程，應充分利用各種有利條件，大力培育經濟發展新動能、拓展新空間，并做好充足的思想準備、政策儲備、風險防備，加快推進資源枯竭城市轉型。

“中國資源型城市轉型成就斐然，但未來需要調整，特別是面對新常態、新要求，需要進行二次轉型。”吳殿廷說，雖然各資源型城市轉型發展已經取得明顯的成效，但要徹底擺脫資源枯竭所帶來的影響，還清歷史欠賬，筑牢轉型根基，真正走上穩定、和諧、可持續發展的道路，還需要5-10年的努力。目前國家的政策是清晰明確的，也是切實有效的，希望按照這種模式繼續支持資源枯竭型城市一段時間，使所有的資源型城市都能和其他城市一樣，無歷史欠賬，無后顧之憂。

“在經濟新常態下，國家資源、能源剛性擴張需求與資源型城市多元發展目標的矛盾趨于緩和，市場波動和節能減排雙倒逼資源枯竭城市實現可持續發展。”劉悅認為這是資源枯竭型城市充分利用自身資源稟賦和區位優勢、發揮政府調控、發展替代產業，進行轉型的良機。

余建輝則建議細化分類指導政策，根據不同的城市資源類別、城市轉型的不同模式，采用差別化的政策扶持，才能夠對癥下藥，徹底解決資源枯竭城市的轉型問題，建立可持續發展的長效機制。