贊中經貿合作區建設風險與管控措施研究*

潘文秀，吳愛祥，王貽明，徐 恒,3

（1.中國贊比亞經濟貿易合作區，贊比亞；2.北京科技大學 土木與資源工程學院，北京 100083；3.北京市海淀區西北旺鎮人民政府，北京 100094）

1 贊比亞中國經濟貿易合作區簡介

贊比亞中國經濟貿易合作區是中國在非洲建立的第一個境外經貿合作區，其前身是贊比亞中國有色產業園，是中國有色礦業集團有限公司于2003年在謙比希地區規劃建立的我國第一個境外有色工業園區。全區由謙比希和盧薩卡兩個園區組成，由中國有色集團負責開發運營。

贊中經濟貿易合作區開發建設以來，積極探索中國企業與贊比亞政府合作的新模式，在贊中兩國政府的共同努力下，合作區謙比希園區已取得了突出成果，是我國“發展最好、進展最快、管理最規范、環境最優美”的境外經濟貿易合作區。

本文以贊中經貿合作區盧薩卡園區為研究背景，分析其存在的風險，并結合贊中經貿合作區實際情況，提出對應性的管控措施，從而為其他正在建設或規劃建設的境外經濟貿易合作區項目提供經驗借鑒。

1.1 盧薩卡園區規劃背景

贊比亞位于非洲中南部，國內政治長期穩定，社會治安良好。目前，贊比亞政府正采取積極措施，經濟發展總體處于上升之中，與中國建立起了“全天候的朋友”友好關系［1-2］。目前，中國已經成為贊比亞最大的直接投資來源地，兩國簽訂了大量雙邊貿易、鼓勵和保護投資等協定。

境內各類礦產資源豐富，采礦業是國內的第一支柱產業，相關收入占贊國內財政收入的三分之二，產業發展潛力較大［3］。贊比亞交通設施良好，但管理較落后，運輸成本偏高，效率較低。2004年以來，贊比亞聚焦發展對外貿易，外資吸引力持續增強。

盧薩卡是贊比亞的政治中心和經濟中心，贊比亞約有一半企業集中在盧薩卡省。同時，盧薩卡處于非洲南北經濟走廊的核心交通樞紐位置，具有很大的外向型經濟發展潛力。同時，盧薩卡城市功能相對完善，基礎設施條件較好，交通網絡較為完善，勞動力資源豐富，能夠滿足規模性產業用工需求。

1.2 盧薩卡園區概況

盧薩卡園區是贊中經貿合作區在謙比希園區的基礎上，跨區域建立的集產業功能、商貿功能和城市服務功能于一體的多功能經濟區。園區規劃由自由貿易區、國際商務區、增值加工區、現代生活區與科技創新區等“五區”組成，具有商品貿易、保稅物流、增值加工、商務辦公、展示展銷、商業服務、生活居住、城市服務、企業孵化與產學研園區合作功能等“十功能”。計劃至2030年，全力把園區建設成為基礎設施完善、生態環境優美，以自由貿易區為主要功能的現代空港產業園區，與謙比希園區的功能與產業形成互補與聯動效應。

盧薩卡園區投資、建設和管理服務主體由合作區發展有限公司與贊比亞中央政府、盧薩卡省政府等機構聯合組成，開展投資合作和管理運營。同時，經贊比亞商工貿部、發展署、稅務局等部門授權，在一期項目內設立政府行政部門，開展行政服務工作。具體管理模式如圖1所示。

盧薩卡園區項目開發建設期為5年，一期開發建設資金約1億美元。項目總成本費用包括土地及基礎設施總成本費用，主要收入來自于土地出售、出租收入及基礎設施運營收入等三個方面。經核算，該項目在開展融資前即保有較好的盈利能力，且項目自有資金投資收益較好，還本付息保證程度也較高。

圖1 項目管理模式架構圖

1.3 盧薩卡園區建設的必要性

盧薩卡園區項目的開發建設，無論是對深化中贊兩國經貿合作，還是對中國有色集團貫徹“走出去”戰略都具有十分重大的意義。

（1）有利于中國實施“走出去”戰略：園區將為中國企業在贊比亞實現“走出去”提供良好的平臺支持，可有效降低國際化市場運營成本和風險，并爭取到相對優惠的政策措施。

（2）有利于深化中贊乃至中非經貿合作：園區有利于中贊兩國進一步加強多層次、多產業、多領域的經貿合作，展示 “合作、互利、共贏”的國際形象，對發展與深化中非合作具有示范效應。

（3）有利于中國擴大多元化國際貿易市場：園區的貿易和物流功能，將為中國企業拓展非洲新興市場，為保障我國戰略性資源供應和國民經濟安全發揮重要作用［4］。

（4）有利于實現中國富余產能的跨國轉移：可以利用合作區較強的產業功能，引導企業投資，實現產品的原產地當地化和多元化，規避日益增多、復雜的貿易（技術）壁壘。

（5）有利于中國有色集團增強國際競爭力：該項目將為其實現更大范圍、更廣領域、更高層次上的全球市場范圍內的經濟技術合作，提升國際競爭力和影響力提供具體途徑。

2 園區建設項目風險因素識別

在園區建設過程中，不可避免會遇到各類風險，主要來自于區域市場供需、外部配套條件、財務、組織管理等方面，結合境外投資項目風險分析經驗，對其項目建設過程中存在的風險進行識別如下：

（1）政治環境風險。

贊比亞是中國第一個建交的南部非洲國家，兩國擁有悠久的合作歷史，傳統友誼深厚。兩國尤其在礦產資源開發領域合作較多，以中國有色集團為代表的中國企業在贊比亞國內擁有大量投資。此外，兩國在其他領域也簽訂了大量合作協定，包括文化、教育、衛生等多個方面，如《雙邊貿易協定》、《混委會協定》等對于項目都具有極大的益處［5］。

受益于兩國關系較為穩定，中國對贊比亞投資項目逐年增長，目前在贊中資企業已達到300家，對于盧薩卡園區建設都是有利條件。但由于贊比亞國內政黨較多，政治穩定性受到一定影響，但相對于其他非洲國家，贊比亞國內政治環境較為穩定。

受政府管理水平影響，有很多政府部門，尤其是地方部門，對合作區存在片面的認識，將合作區作為一般的商業投資項目對待，對于合作區成本控制不利。

另外，贊比亞當地治安條件較為混亂，而政府能夠給合作區提供的安全保護以及公共服務有限，措施不力，造成合作區不得不投入巨資加強安全防衛工作，但依然經常受到匪徒騷擾。

（2）制度環境風險。

目前贊比亞“多功能經濟區條例”尚未有完善的有關自由貿易區的法律條文，而法律政策的不確定性將對項目的投資、開發、運營和管理造成潛在的風險。

另外，贊比亞不同黨派之間的政見分歧和政黨更迭，導致贊比亞政策存在不斷變化的風險，如貨幣政策，2012年5月7日，財政和國家計劃部頒行2012年第33號法令文件禁止使用美元結算；如監管政策，2012年6月18日，礦業、能源和水資源開發部頒行2012年第34號法令文件，贊比亞政府加大對礦業企業的信息監管；同時贊比亞的法律實施具有不確定性風險，如相關優惠政策均為一事一辦，以及執行層面存在一定的隨意性等等。

同時，在合作區優惠政策的落實方面也較為不足。在2008年所簽訂的《投資促進與保護協議》中，贊比亞政府承諾向合作區提供一系列稅收優惠政策，但在實施過程中，由于稅務局等執行機構缺乏實施細則，只有部分政策得到落實。更為嚴重的是，目前中贊雙邊的投資保護仍然停留在1996年簽署的協議基礎上，對于合作區建設與長遠發展不利。

（3）經濟環境風險。

盧薩卡園區在建設初期基礎設施方面資金投入較大，而其項目運營收入相對較少，投資回收周期相對較長，因而在園區建設前期可能會面臨缺少現金流的風險。主要影響因素是項目所需自有資金及貸款能否及時、足額到位，以免影響項目工期，導致項目投資成本增加。

此外，贊比亞商業銀行貸款利率較高，且贊比亞貨幣匯率不穩定，也將使項目面臨融資成本高、融資風險大的問題。

（4）基礎設施條件風險。

目前，由于盧薩卡市供電、供水、供氣、通訊、道路、交通等基礎設施配套條件很弱，無法滿足盧薩卡城市人口增長和項目發展的需要［6］。此外，贊比亞政府對合作區周邊設施及道路投入不足，盧薩卡園區所在周邊地區電力供應設施如變電站、輸電線路不足，道路欠修。雖然盧薩卡省政府已經規劃修建連接盧薩卡國際機場和市區的快速干道，并對機場擴建進行規劃研究，但尚未確定的開工、建設實施和完工的時間表。

盧薩卡園區項目外部基礎設施配套的不足，將影響園區的形象和投資環境，降低對企業投資的吸引力，形成了配套風險。因此，合作區只有準備依靠自身的投入才能保證開發建設按計劃推進。以謙比希園區建設為例，除了土地之外，贊中經貿合作區未得到贊比亞政府的任何實質投入，中方不得不自己出資建設入區道路等等。

（5）社會文化環境風險。

盧薩卡園區與周邊社區牽連較多，而園區項目建設及運營周期長，過程中涉及到勞工、占地、納稅和環保等社會責任問題，可能會與周邊社區與人民利益有沖突之處，尤其是在征地與占地方面更易爆發沖突。且隨著園區發展，周邊必然形成人口聚集，將對園區建設和運營形成影響。

由于中贊兩國文化傳統、語言體系不同，在許多問題的交流溝通上存在一定困難，但由于中國有色集團在非洲已有多年投資經驗，在與當地政府、民眾交涉方面都擁有較為豐富的經驗，可以一定程度上幫助避免相應方面的風險。另外，贊比亞當地宗教情況、當地民族構成均較為復雜，教育條件較為落后，對于園區項目建設均較為不利。但利好因素是，中國有色集團一直積極推動贊比亞當地教育發展，2016年由中色集團牽頭的有色金屬行業職業教育“走出去”贊比亞試點項目完成調研工作，致力于為贊比亞及周邊國家培養一批理解認同中華傳統文化，并符合當地經濟發展急需的技術技能人才。按照計劃，該項目最終將建成4個校區和2個中心，4個校區分別坐落于謙比希、基特韋、盧安夏和盧薩卡，可以一定程度上解決盧薩卡園區建設和運營所面臨的社會文化問題。

（6）人力資源風險。

合作區發展公司和入區企業都將面臨人力資源風險。對于合作區發展公司而言，贊比亞當地員工和部分中國員工都缺少園區的開發、投資、建設和運營經驗，且部分中國員工的英語能力有所欠缺，影響到了一期項目高效運營和開發建設進度。對于區內企業而言，贊比亞雖然勞動人口多，但勞動力素質不高，缺少熟練技能的勞動力和專業技術人員，將對入區企業，特別是具有較強技能要求的加工制造型企業招聘當地員工產生不利影響。

同時，人力資源風險還需考慮“勞動雇傭風險”，包括法律對工人權利的保障、當地工會組織比較活躍、外籍員工工作許可審批制度較為嚴格以及中方員工的社會保險等。

（7）牽頭企業能力風險。

盧薩卡園區項目的經營涉及到規劃、投資、建設、招商、政策、管理等多層面業務，需要細致考慮各項業務之間的投資、成本和收益的關聯。在項目開發建設前期，合作區發展公司主要承擔開發建設商的角色，隨著園區開發建設的深入，需要逐步完成由單純的開發商向管理運營商轉變。在這一轉變過程中，合作區發展公司需要通過開發新的運營產品、控制經營成本，提高管理能力，增加經營收入等，不斷形成自身的運營能力并積累經驗，在這一過程中，市場、客戶等要素具有很大的不確定性，以上這些因素都容易引發經營風險，進而對園區存續及效益帶來不利影響。

從財務分析角度來看，除了不可預知收入與支出影響外，盧薩卡園區項目投資收益變化的主要影響因素還包括園區自身出租（出售）收入、經營成本、開發建設投資、開發規模等。通過前期敏感性分析測算，開發建設投資、出租（出售）收入、開發規模的上下波動對指標的影響最大，其次是經營成本。因此，可能帶來財務風險的因素較多，且關聯性較強，均需要得到有效控制。

（8）市場供需風險。

鑒于贊國內國民經濟高度依賴于銅礦資源及其他礦產品出口，世界經濟恢復前景的不確定性不可避免地將對贊比亞的進出口貿易、財政收入與國民收入增長造成負面影響，進而影響到贊比亞國內的市場消費需求。這種情況在周邊高度依賴礦產資源出口的非洲國家同樣存在，對于周邊區域市場的影響同樣不可忽視。

贊比亞國內市場及周邊區域市場是盧薩卡園區的重要目標區域，贊比亞及周邊區域市場的需求和市場環境的不安定，將增加相關企業在開拓市場時的困難，進而會影響到園區項目的招商和建設。

（9）環保風險。

隨著贊比亞國內社會進步與人民生活水平的提高，相應地對周邊生存環境等方面的要求也隨之增高，因而園區建設環境風險問題逐步凸現。贊比亞本國也針對相應的環保問題訂立了一些規定，按照要求，當地除服務行業之外的所有行業涉及的絕大多數投資項目，均需要按照其國內相關規定完成申請流程并獲得環境委員會（ECZ）的對應的批準。相應地，有關公司及入園企業也均需要獲得當地環境保護方面的必要許可，并定期更新的各類年度環保許可。

3 園區建設風險管控措施研究

結合贊中經濟貿易合作區盧薩卡園區建設項目實際，對上文識別的各個風險進行應對措施研究，以實現對項目風險的管控目的，綜合保障項目投資的安全、穩定和綜合效益。

（1）制度環境風險應對措施。

針對合作區建設可能遇到的法律法規和政策風險，合作區發展公司應設立專門的法律與政策研究部門，主要開展法規政策研究和相應的應對措施研究工作。具體職能如下：

①對贊比亞中央政府和盧薩卡省市政府頒布的，與盧薩卡園區建設相關的法律、法令、政策、規章和制度展開具體的研究和分析，并提出相應的具體指導性意見和操作方法。

②積極向贊比亞政府提請有關“自由貿易區政策法規”的建議，充分落實經貿合作區法律、政策和管理規章，以確保經貿合作區建設正常、穩定運行。

③建立與贊比亞商工貿部、財政部、發展署、稅務局等各部門之間協調、溝通的長效機制，保證各方賦予盧薩卡園區的各項有利政策得到落實和執行。

④在贊比亞既有的法律框架下，根據贊比亞有關政府部門的授權，制定一期項目的政策和規章制度，由合作區發展公司頒布和實施。

同時，雖然當前執政的愛國陣線政府對優惠政策的收縮給合作區建設造成了很大的影響，但政府已意識到了這一政策對投資的阻礙，也有通過變革加大外資吸引力的意愿，后期相信政府將出臺更加優惠的投資政策。

（2）經濟風險應對措施。

經濟風險主要體現在項目融資方面，在相應的風險應對時，主要從嚴格控制開發成本、合理安排融資計劃等方面入手，控制園區開發建設風險：

①園區基礎設施項目應嚴格按照制定的總體規劃和控制性規劃，采取“滾動開發、預留空間、工程招標”的投資建設方針，控制盧薩卡園區整體建設工程可能的建設成本，避免重復建設情況出現，減少土地和基礎設施閑置。

②建設資金籌措方面，應高效利用包括項目融資、國際商業貸款等多種融資渠道和融資手段，減少對贊比亞當地銀行貸款的使用和依賴，保障項目資金鏈穩定性和可靠性。

③積極引入戰略投資者投資項目建設，增加合作區發展公司股東，稀釋股權，降低中國有色集團本級的融資壓力，分攤項目資金風險。

（3）基礎設施條件風險應對措施。

針對項目建設必須基礎設施配套不足的問題，可采取下列措施，以積極合作解決：

①設立政府關系部門，加強與贊比亞中央政府和盧薩卡省市政府有關部門、盧薩卡國際機場公司、國家電力公司、電信公司等公共關系協調工作。

②促進盧薩卡市中心城區至項目區域的快速干道及盧薩卡國際機場擴建等外部配套設施的建設和落實。

③積極引進國內外有資質的基礎設施投資者與當地政府合作，通過國際融資、BOT、BT等多種方式，加入目標對象外部基礎設施項目的投資建設。

④嚴格控制外部基礎設施建設進度推進和質量，保證設施投入使用的及時性和可靠性，為項目整體建設提供保障。

⑤積極與中色集團溝通，協調資金，完成關系合作區生存的電力等基礎實施項目的投資。

（4）社會文化環境風險應對措施。

應對項目建設過程中存在的社會文化環境風險，可以通過加強社會責任管理實現風險管控目的。一般來說所承擔的社會責任包括目標企業對范圍內人、對環境、對社會發展等多方面多層次的復合責任，是多方位社會整體對于項目企業的合理期望，與企業競爭力和聲譽密切相關。

盧薩卡園區作為中國有色集團在贊投資建設的對外窗口，在項目建設和運營過程中積極履行社會責任。保證項目可以快速、高效地融入當地環境，獲得周邊居民與社區支持。

主要表現在：“共同發展”——同當地政府建立長期、健康的合作關系，拓展及延伸產業鏈，貫徹既有的合作區發展模式；“持久經營”——尊重當地法律法規，在招商及管理模式上不斷創新及優化；“尊重員工”——促進員工本地化進程和兩國文化融合，為員工權利提供有力的保障，創造更佳的工作環境、幫助員工不斷強化工作技能；“珍惜環境”——保護并管理園區內的自然環境，綜合、妥善利用自然資源，建立園區內的循環經濟；“貢獻社區”——提供醫療衛生服務，增強基礎設施建設，進行慈善捐贈等。

（5）人力資源風險應對措施。

在防范和應對可能的人力資源風險時，合作區發展公司可采取如下措施：

①建立精簡、高效的管理和建設團隊，保持園區建設管理團隊的穩定性，對中贊雙方員工加強目標園區建設、招商、經營、語言等各涉及方面的培訓。

②結合園區產業定位和入區企業需求，建立職業培訓中心（學校），重視對本地員工的勞動技能培訓，為區內所引進企業提供滿足項目需求的技術工人、管理和技術人員。

③開辦專門勞動力介紹機構，設立園區特屬人力資源市場，全方位為區內企業提供所需人力資源服務，同時通過項目建設拉動周邊區域人員就業，并以此促進項目與周邊社區的融合。

（6）牽頭企業能力風險應對措施。

項目牽頭企業能力風險主要表現在項目經營能力和財務實力兩方面，在具體的風險應對時，可分別制定風險管控措施：

在應對和處理目標對象經營風險問題時，可采取如下建設性對策：

①確立發展公司（包括子公司）“經營為中心”的企業經營策略，實行內部經濟效益績效管理機制，突出招商部門的“銷售”作用，其他部門為招商經營做好服務保障。

②確立以“企業為生命”的經營理念，盡力滿足入區企業一切需求，為投資企業提供最優質的服務產品。

③對開發成本低、未來增值空間大的園區土地實行嚴格控制，掌握開發進度，降低園區經營成本，提升項目效益。

合作區發展公司在應對財務風險問題時，可采取以下對策：

①根據贊比亞和盧薩卡房地產市場供需情況，實時掌握相關訊息，及時調整項目出租和出售定價，使項目能夠從土地和投資環境增值中獲得相應的收益。

②根據項目開發資金充裕程度以及建設需要，靈活調整自建項目與招商引進項目比例。

③加強項目建設成本和運營成本控制，建立項目建設預算制度和財務監控辦法，關注資金使用的合規性和有效性，控制財務風險。

（7）市場供需風險應對措施。

合作區發展公司可采取以下措施，以應對園區建設可能面對的種種市場風險：

①密切關注國際、中國國內的產業市場變化和波動，跟蹤歐美發達國家、贊比亞和南部非洲國家經濟貿易發展趨勢，提前判斷市場形勢，以提前決策應對措施。

②建立與贊比亞各級政府部門之間的市場信息交流渠道，及時獲取相關市場信息資訊。

③與贊比亞工業和貿易行業組織建立密切的互動合作關系，即時掌握贊比亞國內商品貿易市場的相關信息，形成合作應對方略。

④加強與中國國內有關工業和貿易組織的聯系，掌握中國企業開拓贊比亞和南部非洲市場的最新信息，為一期項目適時調整運營戰略和招商引資政策提供依據。

（8）環境風險應對措施。

針對項目建設可能帶來的環境問題，開發區應根據贊比亞國家和盧薩卡省市政府環境保護的要求，結合已頒布的相關法律規章，建立健全的環境風險管理機制，制定切實可行的環境風險防范措施，最大程度減少各種環境風險的發生率，充分減少盧薩卡園區項目在建設過程中因發生環境事故造成的不必要的人員傷亡、財產損失及生態破壞等損失。具體措施如下：

①合作區發展公司設立專門的環保部門，對贊比亞國家和盧薩卡省市頒布的法律、法規等進行研究解讀，在項目建設初期即建立有效的環境風險控制措施。并結合項目建設實際條件，制定相關的環境監管建議，通過合作區政府關系部門，以爭取對項目建設和運營有利的措施，最大限度降低項目環保控制費用。

②在園區建設與運營過程中，設立專門的環保監管部門，對各涉及對象建設過程實行全生命周期的監管，尤其是其中環境污染敏感環節，多途徑控制過程中可能出現的環境問題。

③加強項目管理人員環保培訓，注重項目人員環保意識提升，同時通過基層管理控制環境污染和生態破壞，保障項目建設人員和項目財產安全。

（9）其他方面。

隨著“一帶一路”倡議漸由藍圖變成現實，單純對非洲的資金支持就達到600億美元，其間機會更多，為緊跟形勢發展，合作區宜發揮各方的能動性和創造性，爭取1～2個產能合作項目落戶合作區，大體可以確保合作區持續得到政府的關注和支持。

盧薩卡園區在后續建設和運營過程中，嚴格落實相應的風險管控措施，在風險管控方面取得了突出的成績，項目建設順利開展，園區運營目標順利達成，取得了良好的經濟效益和社會效益，得到了贊比亞政府和人民的高度評價，表明研究成果的實際應用價值。

4 結論

本文以贊比亞中國經濟貿易合作區盧薩卡園區為研究背景，對贊比亞中國競 價貿易合作區項目建設風險及管控措施進行研究。

（1）分析得出，該項目建設涉及風險共計9個大類，包括政治環境風險、制度環境風險、經濟環境風險、基礎設施條件風險、社會文化環境風險、人力資源風險、牽頭企業能力風險、市場供需風險、環保風險及其他方面風險。

（2）結合項目實際，提出針對性的風險管控措施，涉及合作區發展公司、中國有色集團、盧薩卡、贊比亞乃至非洲各個層面，從園區自身管理處罰，充分發揮中國有色集團自身優勢，著眼于制度建設、項目融資、設施建設、對外交流合作、自身結構改革等方面，多方位應對項目建設面臨的9大類風險。

隨著“一帶一路”倡議的落地實施，境外經濟貿易合作區的投資建設得到了國家的大力支持和鼓勵，非洲作為“一帶一路”倡議的重要組成部分，贊比亞中國經濟貿易合作區的發展將迎來新的機遇。