廣州社會治理多元化糾紛解決機制的法治現(xiàn)狀考察*

廖原菲

廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東 廣州 511300

近幾年以來，廣州在建設(shè)法治政府和法治社會方面取得了很大進展。特別是黨的十八屆四中全會作出全面推進法治的重大決策以來，廣州依法治國的探索，順應(yīng)了特大城市社會治理的基本要求和法治的基本規(guī)律。然而，從法治理念和治理現(xiàn)代化的制度要素來看，廣州社會治理法治化水平仍存在不足。

一、廣州市多元化糾紛解決機制尚未有效形成

最近幾年，廣州市人民調(diào)解工作有了很大的進步，建立了解決矛盾糾紛的“第一道防線”。截至2016年底，廣州市有人民調(diào)解組織3210個，其中工業(yè)調(diào)解委員會61個，企業(yè)調(diào)解委員會312個，專職和兼職調(diào)解員1.4萬多人。連續(xù)4年調(diào)解成功率達到98 %。一直到2017年6月30日為止，全市各級人民調(diào)解組織成功解決的案件達到了26006宗，有效解決了25796宗案件，成功率為99.19%。除此之外，該市的訴前聯(lián)合調(diào)解和委托調(diào)解機制作為法院推進訴訟調(diào)解與對接機制的具體模式，起到了全方位聯(lián)動的有效作用。

近年來，廣州人民調(diào)解工作取得了顯著成效，但任務(wù)依然繁重，需要進一步發(fā)揮人民調(diào)解的作用。然而，行業(yè)調(diào)解制度的構(gòu)建和訴訟與分派對接機制由于起步較晚、覆蓋面狹窄、晉升緩慢、經(jīng)驗不足等原因，仍處于機制建設(shè)的初級階段。因此，廣州尚未形成一個多層次、多元化的糾紛解決機制，能夠動員全社會參與城市治理，仍面臨諸多問題，有待進一步完善。

二、廣州市社會治理中多元化糾紛解決機制的拓展與優(yōu)化

在新的形勢下，廣州應(yīng)積極貫徹落實國家的戰(zhàn)略部署，結(jié)合自身的實際，加強創(chuàng)新社會治理，不斷完善調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議以及行政裁決等糾紛解決機制，使之與訴訟之間實現(xiàn)有效統(tǒng)一，幫助當(dāng)事人更好更快的選取解決糾紛的手段。

(一)人民調(diào)解制度的拓展與優(yōu)化

1.完善工作體制機制，建立規(guī)范化的人民調(diào)解組織

一是應(yīng)著力鞏固和發(fā)展村居(社區(qū))調(diào)解組織，結(jié)合農(nóng)村基層組織建設(shè)、城市社區(qū)建設(shè)，及時調(diào)整、整頓、充實村居(社區(qū))人民調(diào)解委員會，以自然村、小區(qū)為單位設(shè)立調(diào)解小組。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)委會建設(shè)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立由司法所長擔(dān)任主任的人民調(diào)解委員會。加強行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，在企事業(yè)單位特別是非公有制企業(yè)成立人民調(diào)解組織，在流動人口聚居區(qū)、行政交界地區(qū)、大型集貿(mào)市場、新社會組織建立人民調(diào)解委員會。

二是全面加強人民調(diào)解委員會規(guī)范化建設(shè)，實現(xiàn)機構(gòu)、人員、薪酬、地點、制度“五落實”，名稱、印章、標(biāo)志、胸章、程序、文件“六統(tǒng)一”。規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議書的制作，開展人民調(diào)解協(xié)議書質(zhì)量評估活動。改善和完善社會形勢和輿論，分析研究、集體討論疑難糾紛，對重大糾紛做出及時的披露、調(diào)節(jié)流程公開、協(xié)議履行情況回訪等工作制度。

2．組建規(guī)范的、有專業(yè)分工的調(diào)解隊伍

廣州市需要建立實現(xiàn)人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度、等級管理制度和持證上崗制度，加強人民調(diào)解員工作證管理。招聘退休法官、檢察官、警官、法律教師、律師、公證員、法律工作者以及社會志愿者組建成專業(yè)的調(diào)解小組，達到優(yōu)化小組知識結(jié)構(gòu)及年齡結(jié)構(gòu)的目的。加大協(xié)調(diào)力度，力爭用2至3年時間實現(xiàn)由政府出資為村居(社區(qū))人民調(diào)解委員會配備1名專職調(diào)解員。在行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織增加公益崗，配備社工人員，充實壯大人民調(diào)解隊伍，提高人民調(diào)解員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及化解矛盾解紛能力。

(二)行業(yè)調(diào)解制度的拓展與優(yōu)化

1．提升行業(yè)調(diào)解協(xié)議的法律效力

有效性水平較低，導(dǎo)致了當(dāng)事人在行業(yè)選擇中的調(diào)解意愿、貿(mào)易調(diào)解協(xié)議的自愿履行率不高。在世界范圍內(nèi)，已經(jīng)形成了一個立法先例，將和解協(xié)議納入執(zhí)行基礎(chǔ)。當(dāng)事人在和解理論中形成的自覺共識已越過司法審判，直接進入強制執(zhí)行范疇，具有與仲裁裁決和司法審判相同的效力。調(diào)解協(xié)議效力的適度前置對提高調(diào)解的權(quán)威性和緩解審判壓力起到了有效的作用。目前，在打破現(xiàn)有司法確認(rèn)制度暫不可行的背景下，能夠給予權(quán)威的全國性行業(yè)協(xié)會或?qū)I(yè)調(diào)解組織一定的權(quán)利，使之可以做出和解的決策，對于這些行業(yè)調(diào)解組織通過調(diào)解達成的協(xié)議，規(guī)定其具備法律效力，可強制執(zhí)行，法院的作用則自確認(rèn)調(diào)解協(xié)議朝事后監(jiān)督執(zhí)行進行轉(zhuǎn)變。

2．完善行業(yè)調(diào)解程序制度

行業(yè)調(diào)解不僅便捷，且非常靈活，但當(dāng)前，最低限度的程序規(guī)制還不夠完善，需進一步研究。

(1)啟動程序。行業(yè)調(diào)解原則上應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)事人的約定進行，法院或者行政機關(guān)委托調(diào)解的，應(yīng)得到當(dāng)事人的許可。對于涉及人數(shù)多、金額大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛，應(yīng)給予行業(yè)協(xié)會一定的權(quán)利，使之主動依職權(quán)進行調(diào)解。這種基于當(dāng)事人申請和以職權(quán)為基礎(chǔ)的啟動模式能夠為行業(yè)組織有效處理沖突提供一定的幫助。

(2)調(diào)解員的選定。雙方可從調(diào)解員名冊中選擇一名、兩名或多名調(diào)解員充當(dāng)解決爭端的中間人；當(dāng)事人也能夠申請調(diào)解組織派給自己一名調(diào)解人。調(diào)解人在給予當(dāng)事人申請回避權(quán)利的過程中，還需主動說明是否存在可能導(dǎo)致不公平調(diào)解的利益關(guān)系，當(dāng)情況較為特殊時，調(diào)解人需主動提出回避的請求。

三、結(jié)語

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，社會治理能力現(xiàn)代化作為其中最重要的一個目標(biāo)之一，其重點在于法治化。近年來，廣州通過法治和法治創(chuàng)新社會治理取得了史無前例的成就。然而，相比社會治理現(xiàn)代化的法治要求來看，廣州當(dāng)前的社會治理法治化建設(shè)依然不夠完善與健全，還存在一定的缺陷，如還沒有健全城市治理的糾紛解決機制，未建立多元化的解決方案。對此，依然需要進行全方位的研究與探索，從而制定出滿足法治社會建設(shè)的有效策略，提高廣州社會治理能力，推動其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。