旅游區域行政執法困境與策略研究

李如樓 何超

旅游業一直是我國的支柱性產業，大好河山吸引著世界各地的人們前來游玩。本文從旅游行政執法的角度出發，分析旅游行政執法存在的問題并提出建議，以期改善我國的旅游發展狀況。

一、旅游行政執法的內涵及特征

（一）旅游行政執法的認知

旅游行政執法是在行政執法這一大的概念下細分出來的小領域，由于旅游區域環境的特殊性，其執法活動相比之下具有更大的復雜性。筆者認為，旅游行政區域的行政管理活動不能完全按照其他普通行政區域的管理模式，應具有針對性的行政政策作為指導。

（二）旅游行政執法的特征

1.廣泛性

旅游行政執法的廣泛性特征不僅表現在行政執法的主體方面（行政機關及其工作人員以及根據授權或者委托進行行政執法的組織和個人）;也表現在行政執法涉及的對象和內容方面（公民、法人和其他組織等各種對象以及政治、經濟、文化等社會生活各個方面的內容）。

2.多樣性

行政機關執行法律的方式具有多樣性的特征，既能制定適用于社會大眾的規范性法律文件，又能制定針對某一小部分人群的非規范性法律文件。既能單方面實施強制性行為，又能協商進行合同行為。既能主動實施職權，又會被動解決問題。

3.效率性

時效是旅游行政執法的關鍵所在，旅游景區的執法環境更加復雜，人群一般較為密集，在景區內的執法更加應該準確快速，盡可能避免擴大消極影響，造成游客的不便。這就要求執法人員有較高的執法效率，因為執法效率會直接影響兩江四湖景區的游客安全和經濟發展。

（三）旅游行政執法與其他行政執法行為的主要區別

1.執法地點較為特殊

旅游行政執法的地點是旅游景區，景區內的公共設施，人員流動等因素都與普通執法地區有所不同。所以，統一的旅游行政執法模式不適用于所有的旅游景區，應該根據不同景區的情況因地制宜地制定執法制度。這就要求相關旅游行政執法部門根據不同的景區制定不同的旅游行政執法制度。

2.執法相對人構成復雜

由于行政執法地點的特殊性，造成了執法相對人的復雜性。一般情況下，景區內的人員以外地游客居多，也有一部分在景區內從事旅游服務工作的當地人。從行政執法人員的角度來看，對非本地的旅游者實行有效管理的難度明顯大于管理本地居民，針對執法相對人的相關執法手續或程序比較復雜，實施比較困難。

二、旅游行政執法面臨的主要困境

（一）旅游法律體系構建不完善，旅游行政執法法律支持缺乏

盡管2013年新出臺的旅游法對我國的旅游市場有較強的指導作用，但仍然有些領域是沒有被涉及的“真空地帶”。旅游法著重強調的是旅游者與旅游經營者之間的相互權利與義務關系，沒有過多地規定龐大的旅游體系中其他錯綜復雜的關系。如，行政執法這一部分，并沒有在旅游法中體現太多的內容。

（二）科學的旅游行政執法體制尚未有效建立

行政執法工作在實際操作中，會牽涉到諸多領域和部門，行政執法工作是一種需要協調各方的復雜工作，這樣的工作性質必然導致執法的空間跨度大，時間消耗長，經濟成本高。而目前，一些行政執法部門并沒有建立一套真正高效的旅游行政執法體制以應對上述問題。

（三）旅游行政執法監督效果不佳

旅游行政執法監督中的事后監督是目前主要的監督方式。而真正有效的旅游行政執法監督應由事前監督、事中監督和事后監督三個環節相互貫通，共同發揮作用。所以，事前監督和事中監督這兩個環節是我們應該加強和重視的內容。

三、針對執法困境的建議

（一）“負面清單”管理模式在景區的運用設想

筆者認為，“負面清單”管理模式同樣可以加以改造適用于景區行政執法制度中。“負面清單”的存在可以幫助旅游企業和行政執法部門及旅游者分別認清自身“可為”和“不可為”的邊界，在劃定的范圍內合法開展工作，起到預防行政違法行為、監督旅游行政執法行為的作用，營造出公平、公開、公正的執法環境。

（二）完善旅游行政執法監督管理制度

應針對旅游建立一套行之有效的監督管理制度，不僅要內部監督與外部監督相結合，還應切實落實事前監督、事中監督和事后監督三個步驟，尤其要注意以下三個問題的解決。

第一，提高內部旅游行政執法監督管理水平。第二，接受多種形式的外部監督，明確外部監督主體的權利義務，并積極配合外部監督，并對外部監督給予適當的鼓勵，調動其監督積極性。第三，強化事前監督和事中監督環節，要有全程監督的意識。

（三）強化旅游行政管理部門內部的層級建設與分工

由于現在旅游行政管理部門內部的工作沒有得到細致的分化，權責不夠分明，造成了實際行政管理上的混亂，所以當務之急應理清旅游行政各管理部門的職能，各司其職。保證上層全局性把控，注重統籌協調跨領域、跨專業、跨部門之間的問題，保證下層順利進行和高效實施具體行政執法任務，下層也要有專門性的執法方式，科學執法，文明執法，取得人民群眾的理解和支持。

（作者單位：桂林電子科技大學法學院）