重新激活住宅合作社制度的路徑探討
——以破解合作住宅“拿地難”為切入點（下）

文/郭澤喆

一、住宅合作社取得土地障礙分析

理論上，住宅合作社可以通過劃撥、出讓或租賃取得土地，然而現實中三種渠道皆不通暢，合作住宅用地存在制度、政策、市場、金融等全方位障礙。

（一）住宅合作社取得土地的政策性障礙

住宅合作社在二十世紀的最后十年蓬勃發展有其特定背景和歷史必然性。頒布《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》的1992年正是全國私有經濟高速發展的起點，鄧小平發表南巡講話，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，私營經濟的發展獲得了前所未有的寬松政治環境，一系列體現市場化、私有化的法律相繼制定，在國民經濟甚至國家事務的各個方面均表現出對公有制和國家計劃模式的強烈反彈，這種時代的烙印自然也被打在了社會保障領域。

住宅合作社立法從上世紀九十年代中期以后就處于停滯狀態，作為隸屬于前建設部（現住房與城鄉建設部）所屬的住宅合作社的全國性組織“中國合作住宅促進會”，其促進住宅合作社創建的相關活動已無所聞，主流媒體對住宅合作社的宣傳報道幾近絕跡。1992年《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》頒布前后十年是住宅合作社發展的黃金時期，而在2000年前后住宅合作社蓬勃發展的勢頭戛然而止，住宅合作社的數量開始呈下降趨勢，不少直接注冊成為房地產開發企業，有的甚至注銷社團登記，住宅合作社運動近十年來陷入低潮顯而易見。住宅合作社取得劃撥建設用地使用權的難度越來越大，劃撥土地主要被用于經濟適用房和廉租房等其他社會保障性住房的建設，住宅合作社在社會保障性住房體系中完全被邊緣化。

（二）住宅合作社取得土地的制度性障礙

住宅合作社存在的目的是建造成本能夠為社員承受的質量可靠的住宅，而土地作為建筑物的承載體，是開發住宅的前提要素。住宅合作社作為城鎮中低收入階層的聯合，在經濟實力上有天然的弱勢，從誕生之初就決定了其需要政策扶持。前國際合作社聯盟住宅委員會主席阿爾林斯特朗認為：“由于建筑成本十分高昂，住宅合作社要滿足它的社員的所有需要是困難的。各國政府常常通過購買廉價土地和提供低息貸款來幫助住宅合作社。如果要使住宅合作運動在全球順利發展，使其為緩解住房短缺做出實質性的重大貢獻，那么，政府的幫助是絕對必要的?！盵1]《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》不但規定了對住宅合作社發展的政策支持和稅費減免，該辦法第14條還明確規定對合作住宅建設應“及時劃撥建設用地”，無償的土地供給是政府扶持住宅合作社發展的主要體現。一旦缺乏土地來源，將使合作住宅建設成為無源之水、無本之木，住宅合作社發展中存在的其他問題的解決也無從談起。然而若以一般市場主體的定位，讓住宅合作社參與土地市場的競買，高昂的土地成本也會使其陷入生存危機，實踐中有一大批住宅合作社因無法低成本獲取土地導致長期沒有建房項目，被管理部門按要求注銷，不少住宅合作社甚至轉注冊為房地產開發公司。

《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》作為規范住宅合作社的專門法，其內容涉及建設用地使用權審批權等土地行政職能，本應與《土地管理法》及其實施條例以及國土資源部頒布的相關規范性法律文件相協調，但由于頒布年代久遠，長期未加修訂，其與《土地管理法》、《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》、《建筑法》等相關法律不盡統一，未形成銜接。最典型的便是在住宅合作社取得劃撥建設用地使用權的資格上，《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》沒能通過立法層次的升級適應《土地管理法》和《城市房地產管理法》的相關規定，國土資源部的《劃撥用地目錄》也未將合作住宅用地納入劃撥用地范圍，導致地方政府在審批住宅合作社的劃撥用地時存在疑慮，嚴重影響了住宅合作社的建設用地使用權取得。

（三）住宅合作社取得土地的市場性障礙

上世紀九十年代的住宅合作社蓬勃發展，關于其性質和發展方向的理論探討和實踐未曾間斷，但國土資源部《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》（1999年4月）、《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》（1999年7月）、《國土資源部關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售中有關土地問題的通知》（1999年9月）等數個關于已購社會保障性住房市場化的發文，讓人嗅到了住房全面商品化的政策趨勢，各地方政府和職能部門將注意力更多地轉向房地產的市場化，對住宅合作社的扶持和批地支持逐漸減少。隨后我國建立了土地價格評估制度，對劃撥用地范圍進行嚴格限制，大力發展房地產業，通過土地一級市場和房地產交易使土地價格全面市場化?！帮@化土地資產”、“確保其保值增值”、“建立完全的土地市場”是政策和立法的主導思想，[2]把土地視為單純的資產導致“地王”頻現、“地價神話”不斷。住宅合作社的社會保障性質決定了其對土地的開發利用無法取得價格增值和資產顯化的結果，同為以發展住宅為目標的主體，房地產業巨大的財富效應則迎合了市場經濟的主流，住宅合作社在后者的光芒掩蓋下往往在制定政策時被邊緣化。

住宅合作社還面臨與房地產業的利益沖突，獲取土地還要面臨兩方面的競爭。首先，工商業的高速發展推動商業用地和工業用地等其他用途土地的需求，住宅用地首先要面臨其他用途土地擠占土地供應總量的外部競爭，人多地少的矛盾在住宅用地上表現得尤為突出。其次，住宅合作社拿地面臨住宅用地方的內部競爭，由于獲取劃撥土地愈加困難，不少住宅合作社和個人合作建房組織力圖轉變運營模式，通過直接參與市場競爭獲取土地進行住宅開發，但住宅合作社作為非營利性團體，在土地市場上無法與資金實力雄厚的房地產企業抗衡，這種嘗試幾乎都以失敗告終。上海東方房地產學院教授陳伯庚分析，土地進入市場競標是國內的住宅合作社步履緩慢的主要原因之一。另一方面，改革開放以來我國逐步放開人口流動管制，出口外向型、勞動密集型產業對勞動力的需求使得大量農民流向城市，城鎮化進入高速發展時期，城市擴容對建設用地的需求急劇增加。城市人口，特別是外來人口，對住宅的消費需求劇增。但根據《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》的精神，住宅合作社一般不對外來人員開放，這種封閉性造成住宅合作社與商品住宅的競爭僅限于城市本地戶籍人口范圍。在限定范圍的競爭中，由于合作住宅并未商品化，帶有準公共產品的特征，在價格上有絕對優勢，同質的商品住房無法與之抗衡。盡管住宅合作社對商品住房的沖擊相當有限，但若住宅合作社如上世紀最后十年一樣成為一種社會保障性住房改革的潮流，勢必會對房地產行業產生相當不利的影響，因此對社會保障性住房，房地產業總體持消極的態度，特別是對缺乏權力蔭翳的住宅合作社組織，房地產業不難通過直接干預政策制定或通過基金會資助研究機構以對政策產生間接影響等方式，對住宅合作社發展予以遏制。

（四）住宅合作社取得土地的金融性障礙

房屋開發的對象包括土地和建筑物，二者包含巨大的價值量，其中土地的價值占據整個房屋開發成本的很大部分，住宅合作社取得土地必然需要金融支持。合作住宅的開發雖然有取得劃撥土地的可能性，但是《城市房地產管理法》第22條規定，在取得劃撥土地之前首先要繳納補償、安置等費用，這對資金實力不雄厚的住宅合作社來說仍是沉重的負擔。若住宅合作社以協議或者“招拍掛”的方式取得出讓土地，則土地成本的負擔更重。若缺少金融機構支持，大部分合作住宅開發項目會因為資金短缺而無法取得建設用地使用權，類似的案例在住宅合作社實踐中并不鮮見。

住宅合作社作為法人理論上可以自己的名義按照現行金融制度向銀行取得貸款用于開發合作住宅，但住宅合作社作為低收入者的人合組織，一無資產以供抵押，二無商業銀行充足的授信額度，難以從正常渠道融資。住宅合作社進行住宅開發的資金主要來源于社員，在現有的金融制度下，社員無法以類似商品房按揭的形式向金融機構獲得貸款，只能支付現金給作為開發主體的住宅合作社用于合作住宅的開發。社員個人的確可以通過其他渠道獲得貸款——主要有以現居的不動產作為抵押物，或者是以個人信用獲取貸款——但住宅合作社社員本身屬于中低收入階層，且住宅問題需要解決，社員獲取個人貸款的可能性不高。例如武漢鍋爐廠合作建房的個人出資額中，個人存款占54%，親友無償援助占3.1%，私人借款占42.1%，其他借款占0.8%，幾乎沒有從金融機構獲得的融資。住宅合作社主要依靠自有資金和社員個人儲蓄作為開發合作住宅的資金，缺乏從金融機構獲取融資的渠道，合作住宅開發失去了資金 “血液”，無法取得建設用地使用權，更妄談開工建設，發展難以為繼。

二、破除住宅合作社取得土地障礙的對策

住宅合作社取得土地的市場性障礙歸根結底是制度性障礙、政策性障礙和金融性障礙共同作用的結果，破解住宅合作社拿地難問題應從土地制度、住房政策、金融機制的改革著手。

（一）重新認識合作住宅在社會保障性住房體系中的定位

權力的緊縮和權利的擴大之間有此消彼長的關系，住宅合作社的發展必然要求政府讓渡部分行政權力，需要社會管理者對公民自我治理能力予以一定的信任，才能達到住宅合作社組織自助互助、實現居住權的目標。國家主導的一元化社會保障性住房模式存在各種弊端：中央政府的有關政令無法暢通，地方社會保障性住房的建設規劃缺乏系統性和連貫性，權力過度集中導致腐敗尋租和效率低下，等等。不妨以憲政和有限政府的視角看待發展住宅合作社的意義：住宅合作社在提供社會保障性住宅上與政府進行分工，體現了私權對公權在掌握資源上的限制和分享，住宅合作社運動蓬勃發展一定是市民社會發達的反映，是公民權利意識覺醒和脫離一切由政府包辦的行政“父愛主義”進而成為國家真正主人的標志之一。筆者認為，可以借鑒耕地占補平衡制度，中央政府制定全國社會保障性住房年度竣工面積計劃，根據不同省份的經濟水平進行竣工任務的分配，年度竣工面積未完全任務的省份以削減其建設用地指標和領導問責作為懲罰方式；超額完成任務的省份則按一定比例增加其下年度的建設用地指標并進行嘉獎。在內部對不同類型的社會保障性住房細分指標，合作住宅竣工面積也納入該指標，通過行政獎懲機制刺激地方政府對住宅合作社的支持，合作住宅用地的取得自然會通暢起來。

（二）建立有利于住宅合作社發展的土地制度

將《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》上升為《住宅合作社法》勢在必行。而《住宅合作社法》還需要總綱性的《住宅法》予以原則性地指引，需要《社會保障性住房法》理順和協調住宅合作社與其他社會保障性住房的關系，確立合作住宅在社會保障性住房體系中的地位。具體到土地供給上，應在《社會保障性住房法》中規定社會保障性住房土地供應規劃制度，與《土地管理法》、《城鄉規劃法》等法律銜接，實行社會保障性住房土地供應年度計劃制度，并規定社會保障性住房內部土地供應的配比機制，保證住宅合作社能夠取得穩定數量的土地進行合作住宅開發。具體而言，可規定規劃的合作住宅總建筑面積為項目竣工后進行分配的社員人數與當地人均居住面積二者的乘積，劃撥土地面積則為規劃建筑面積除以規劃容積率所得的商。若暫無法制定《住宅合作社法》或《住宅合作社管理條例》，則可以考慮修訂國土資源部制定的《劃撥用地目錄》，將合作住宅用地列入劃撥用地范圍，作為解決問題的權宜辦法。

住宅合作社的建設用地使用權取得主要以劃撥為主，但在土地資源特別稀缺或當年度住宅合作社劃撥土地指標用盡，而合作住宅開發又確實有用地需求之時，地方政府應當鼓勵和支持住宅合作社通過公開的土地市場有償取得建設用地使用權，作為住宅合作社取得建設用地使用權的一種補充方式。同時可考慮作出配套規定，在有償取得的土地上建設的合作住宅可自由進入市場流通，無須再補繳土地出讓金。住宅合作社有償取得建設用地使用權有“招拍掛”出讓、協議出讓和租賃三種主要方式，其中協議出讓和租賃取得建設用地使用權對資金要求比較低，是住宅合作社較能接受的方式，因此在住宅合作社中應優先推廣，加大扶持和優惠力度。首先應當在調整協議出讓和土地租賃行為的兩個規范性文件《協議出讓國有建設用地使用權規定》和《規范國有土地租賃若干意見》中明確住宅合作社的參與資格。具體而言，在協議出讓中，地方政府在核算土地最低成本后，應盡量使協議出讓價格接近《協議出讓國有建設用地使用權規定》所確定的最低價；地方政府在國有土地租賃的競標中，同等條件下應優先考慮將建設用地使用權讓與住宅合作社，建設用地使用權租賃合同有關租金額度和繳納方式的條款應考慮住宅合作社能夠接受的程度和范圍。

（三）為住宅合作社提供多元金融支持

住宅合作社有償獲取建設用地使用權，特別是參與土地“招拍掛”進行土地競標時需要大量資金，若缺乏金融支持則無法與其他強勢市場主體競爭，獲得建設用地使用權的可能性很低。為住宅合作社建設提供金融支持主要通過整合現有資源和新設專門機構來實現。首先，可考慮將住宅合作社納入現有的住房公積金體系。住房公積金是職工繳存的長期住房儲金，《住房公積金管理條例》規定住房公積金“應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”。住宅合作社的任務便是為社員建造住宅，社員參與合作住宅建設是一種依托住宅合作社建造自住住房的行為，理應屬于住房公積金使用的范圍，應當允許住宅合作社社員向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款。然而由于《城鎮住宅合作社管理暫行辦法》出臺時間早于《住房公積金管理條例》，前者未能反映住房公積金貸款這項融資渠道，又因為住宅合作社運動式微，《住房公積金管理條例》并未重視合作住宅這種住房形式，沒有明確規定合作住宅建設可以獲得公積金貸款。因此，應當考慮在未來的《住宅合作社法》和《住宅合作社管理條例》中增補條款，允許合作住宅建設使用住房公積金貸款，相應地，在《住房公積金管理條例》的修訂和各地出臺的具體實施細則中也應將合作住宅建設納入住房公積金體系之中。其次，可考慮大力發展住房儲蓄銀行，建立政策性住房儲蓄銀行為合作住宅建設提供土地融資服務。住房儲蓄銀行業務的特點是：執行低存低貸的固定利率，資金規避風險運轉，獨立于資本市場之外，儲戶的存貸利率差是其主要的利潤來源。住房儲蓄業務專營是其發展的內在要求，實行住房儲蓄制度的國家均禁止普通商業銀行涉足住房儲蓄業務，如德國的《住房儲蓄銀行法》便規定了住房儲蓄業務與普通抵押貸款業務分離。住房儲蓄銀行作為專門的政策性銀行不宜僅用《商業銀行法》進行調整，應進行《住房儲蓄銀行法》的立法準備，及時頒布相關立法?！蹲》績π钽y行法》的內容主要有：住房儲蓄銀行業務范圍、經營模式、監管體系，住房儲蓄合同的基本內容，存貸款利率的確定，配貸條件、政府鼓勵住房儲蓄措施，等等。此外，信托基金、法人發債、互聯網眾籌等融資模式亦可考慮用于住宅合作社。