城鄉結合部環境治理：問題、成因及對策

李艷君

摘 要：城鄉結合部環境治理對城市健康可持續發展、城鄉協同發展及新型城鎮化進程深化具有重要的現實意義。研究詳細闡述了城鄉結合部環境問題的主要表現，分析了目前存在的問題原因，并就此提出了針對性建議。

關鍵詞：城鄉結合部；環境治理；城鄉綜合治理；城鎮化

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）23-0134-02

Abstract： The environmental governance of the urban-rural fringe is of great practical significance to the healthy and sustainable development of the city， the coordinated development of the urban and rural areas and the deepening of the new urbanization process. The main manifestations of the environmental problems in the urban-rural areas are described in detail， the causes of the problems are analyzed， and some pertinent suggestions are put forward in this paper.

Keywords： urban-rural fringe area； environmental governance； comprehensive urban and rural management； urbanization

隨著城市化過程，城市不斷向外圍擴展，使得毗鄰鄉村地區的土地利用從農業轉變為工業、商業、居住區以及其他職能，并相應興建了城市服務設施，從而形成包括郊區的城鄉交錯帶。城鄉接合部社區人地系統具有明顯的城鄉過渡性特點：第一，城鄉結合部受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶內城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關系的空間差異遠較城市城鄉城域內部大，同時城鄉接合部地區存在著頻繁的能量與物質對流，分別來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這里相互作用與競爭互生。第二，由于同時受到城市與鄉村經濟的雙向輻射，城鄉接合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性產業及城市需求導向產業在增加。正是上述過渡性特征使城鄉接合部社區的環境衛生管理具有特殊性，給這一地帶的規劃、開發、建設、管理，特別是社會管理帶來了難度。

城鄉結合部是城市與鄉村的過渡地帶，該區域是城市發展過程中最難管理的區域，同時也是環境污染最嚴重、違法建設最多和社會管理難度最大的地區。城鄉結合部環境治理不僅是實現城市健康發展的基本要求，也是城鄉經濟社會可持續發展的必然前提。以著力解決城鄉結合部環境問題為契機，充分發揮環境保護在推動經濟轉型升級、提升城鄉協調發展水平的重要抓手作用，才能實現經濟社會發展與環境保護的協同效益，使得環境治理成為支撐經濟社會持續健康發展的重要支點。

1 城鄉結合部存在的主要環境問題

首先，土壤污染嚴重。隨著城鎮化進程帶來的人口集聚加速，生活垃圾不斷累積，生活垃圾多以城鄉結合部為據點，處理方式簡單，主要以填埋或焚燒為主。填埋的塑料制品降解過程漫長，且降解過程會產生大量對有害微生物細菌，這無疑對土壤養分和微生物環境帶來了極大危害。同時，城鄉結合部工廠、住宅及公共建設的增加，也帶來了土質疏松、土壤污染等土壤問題。機動車所排放廢氣亦能造成土壤中氮氧化物、碳氧化物和碳氫化合物增加，從而直接造成土壤成分比失衡。另外，農藥在對土壤的污染和破壞中也扮演了重要角色。

其次，水體污染嚴重。城鄉結合部的水體污染，主要來源于生活污水、工業廢水和地表混合污水。部分基礎設施落后的社區，生活垃圾和建筑垃圾隨意傾倒，造成河道池塘垃圾成堆，工業廢水、生活污水未經處理直接排入河道時有發生。當地農作物灌溉，多以就近水源為主，然而未經處理的廢水混入灌溉水源，這將會給人們健康帶來難以估量的后果。

再次，大氣污染加劇。城鄉結合部多是大型基礎設施集中興建的區域，包括住宅、工廠、道路等，由此造成揚塵污染加劇，綠地植被也遭毀滅性破壞，直接影響自然系統的凈化能力。居民燃放煙花爆竹、焚燒垃圾秸稈、露天燒烤等現象也給城鄉結合部空氣帶來了嚴重污染。

最后，市容環境較差。城鄉結合部是新城開發的重要區域， 是城市房地產開發最活躍的地帶。房地產大規模開發，房地產開發企業為了節約成本，將在建設過程中產生的大量建筑垃圾堆集在建筑工地周圍，形成垃圾山。一些物業管理不規范，住宅區衛生設施不完善，加上民眾環境意識較差， 隨意傾倒生活污水、堆集生活垃圾等現象普遍存在， 在周圍地區形成了垃圾堆和垃圾帶，更有甚者將垃圾丟棄在居民區空地上后進行焚燒，造成空氣污染，給當地環境造成了嚴重影響。

2 城鄉結合部環境問題根源

第一，制度因素。體制不暢，制度缺失，工具薄弱是城鄉結合部環境問題產生的制度性因素。城鄉結合部處于城市和鄉村的過渡地帶，兩種管理體制的復雜交織，職責混淆，容易形成管理上的“三不管地區”。加之各管理單位“各自為政”，標準不一，制約了統一治理的實質成效。總之，管理的薄弱和松散是導致城鄉結合部環境治理缺失的主要因素。

第二，規劃因素。受體制慣性制約，長期以來，城鄉結合部環境規劃建設落后，幾乎沒有精細化的規劃，住宅區、商貿區功能區劃分不清，往往形成“你中有我，我中有你”。或者，雖有專業規劃，但規劃實施力度不強，違法建設現象嚴重。因此，可以說，城鄉結合部環境規劃缺乏，科學性差，落實不到位等問題，從根本上為環境問題產生留下了隱患。此外，城鄉結合部有關環境保護的基拙設施建設滯后，大多數時候，市政建設往往只注重交通、通訊、水電等基礎設施建設，而污水處理、垃圾收集等環保基礎設施，由于投資周期長，見效慢，其特有的時滯效應，易使政策的制定者忽視環保設施的長期效益，從而使環保基礎設施建設跟不上經濟發展的需求。

第三，思想意識因素。大部分城鄉結合部居民的生活習慣沒有發生較大改變，可持續發展意識淡薄，環境意識水平不高。道路兩旁和河流邊樹起的環保標志形同虛設，越是人口密度大的地方，群眾的環境意識越是容易受到他人影響，你亂扔那我也亂扔，肯定沒有多大的影響。規模較小的鄉鎮企業，生產設備落后，缺乏科學的管理監測體系，環境保護意識薄弱，這種長期形成的重經濟，輕環保，重建設，輕規劃，重投資，輕管理，以犧牲環境為代價換取一時經濟發展的局面一時還難以改變。

第四，執法因素。目前城鄉結合部的執法現狀可以概括為典型的多頭執法，涉及部門之多之廣，無單位與部門可與之比擬，不僅執法力量上分散，而且在聯動與協同上也存在問題，很難凝聚成一股合力。另外，全國也沒有出臺一部有關城管執法的專門性法律法規，執法主體時常模糊，執法標準不一、不具體、缺乏操作性，使得執法效力和被認可度大打折扣。

3 解決荊州市城鄉結合部環境問題的對策及建議

城鄉結合部環境問題的深層次原因在于政府管理體制落后，追求短期行為，重發展，輕改革，重建設，輕規劃，重投資，輕管理。解決城鄉結合部環境問題，需綜合考慮城鄉結合部體制機制、規劃、人口、執法等因素。

第一，從管理機制入手，劃清責任區域，解決管理范圍的空白點，完善有關城鄉結合部環境保護與治理的專項法律法規。完善的城鄉結合部環境保護與治理的政策法律體系，能夠有效建構城鄉結合部環境治理的法理依據。

第二，從規劃入手，進一步完善城鄉結合部環境保護與治理的基礎設施，實行垃圾處理專業化、精準化、循環化，同時，加大城鄉結合部環保投入，建立生態保護補償機制，擴大綠地面積，將環境規劃和城市建設統籌起來，建設和諧社區，同時，加強環保機構設置，采取更直接、更有效的手段解決城鄉結合部各類環境污染問題。

第三，從參與主體入手，提高環境治理的群眾參與性。大力加強環保宣傳，增強城鄉結合部居民和鄉鎮企業的環保意識。政府應提出獎勵機制，鼓勵民眾多參與環境治理與環保活動，節約資源，走可持續發展的道路。

第四，從執法入手，更新執法理念，從“管理”走向“治理”。隨著城市化速度的加快，城管執法的理念也應該進行相應的轉變，過去的城管執法理念著重強調解決問題，提高效率，而現在的城管執法理念在解決問題的同時更關注人的發展。樹立公眾參與理念，引入現代市場理念，創立執法方式、手段，提高執法效率。

具體而言，需要政府、社會組織、相關企業、當地居民的協同治理，探索生態環境體系建設的新思路。改善城鄉結合部生態環境協同治理的關鍵在于建立完善的環境獎懲機制，權責清晰、獎懲并重是實現治理機制科學化的關鍵，必須厘清、調整相關利益各方在生態環境保護、經濟利益分配方面的復雜關系，應當加大政府財政轉移支付中生態補償的比例；積極探索利用市場手段完善生態補償機制，引導各利益方積極參與城鄉結合部的環境保護與生態建設。

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