供給側視角下的農村基本公共服務實證研究

李 樂

（廣東海洋大學 管理學院，廣東 湛江 524088）

一、引言

全面建成小康社會，統籌城鄉經濟社會協調可持續發展一直是我國發展的目標。隨著改革開放的不斷深入和社會有序發展，人們生活水平不斷提升，公共服務內容趨于豐富，公共服務的供給從過去片面集中于城市開始轉向平衡輸出。然而當下我國農村地區仍面臨著供給不足、供給低效、供給間斷等問題[1]。如何提高農村地區公共服務有效供給，把握精準的供給模式，真正帶動農村發展、反哺農村，已成為學界研究的重點。

“供給側”是相對與“需求側”而言，由于農村地區基礎較差、制約因素較多，公共服務供給負擔沉重，長期以來我國農村公共服務供給一直處于“供需失衡”局面。盡管過去大量資金的投入為農村的發展建設帶來了一定的幫助，但是隨著我國經濟發展進入新常態，粗放式的發展方式加劇環境壓力，低效的供給造成大量資源的浪費。各地政府無法精準把握當地農村對公共服務的需求，在選擇供給的內容時照本宣科、不切實際的現象屢見不鮮，供給的方式也未能經過科學考量，一味的爭取資金、盲目的投入難以帶來長期的效益。很大原因在于供給的錯誤思維：盲目的用投入來滿足需求，卻忽視了利用供給激發農村地區活力，從而實現公共服務供給的可持續性。

城市與農村經濟條件差異決定了公共服務供給的起點不同，用城市的標準去要求農村公共服務的供給水平不僅眼高手低，且難以維持。同樣，不同村落之間由于經濟、地理、人文等差異，傳統“一刀切”式的供給模式難以滿足村民日益變化的需求。從供給端入手，其重點在于解放和發展農村社會生產力，對解決農村公共服務供給問題具有一定的可行性和現實意義。一是化被動為主動，改變以往政府被動調整的局面，以長遠的眼光制定地方公共服務供給戰略，增加供給的科學性和持續性。二是激發農村生產與發展活力。通過增加農村公共服務供給結構對需求變化的適應性和靈活性，培育農村發展新動力，促進農村經濟結構轉型升級。因此，供給側下的農村公共服務改革的關鍵在于增加高端供給、擴大有效供給，減少低端、無效供給。通過構建基于供給端的農村公共服務指標體系，把握當下我國農村公共服務供給的現狀，從而找準解決農村公共服務難題的突破口，以期為改善我國農村公共服務的供給模式和提升供給水平提供科學建議和可行依據。

二、供給側視角下的農村基本公共服務指標體系構建

基本公共服務供給是以政府為主導、多方合作為基礎，包括教育、醫療、衛生等服務的提供以及對人們生產和發展的權益進行保障。根據國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，指明“十三五”時期基本公共服務領域主要發展指標主要涵蓋教育、勞動就業、社保、醫療、社會服務、住房保障、文體、殘疾人公共服務8類，并基于“供給側-需求側”構建了國際基本公共服務制度框架。此外，一些學者基于不同研究點構建出相應的指標體系，如張冰基于民族地區的衡量，將需求的層次性分為基礎教育、公共衛生、社會保障三類[2]。吳丹等為了進一步研究我國農村公共產品供給能力及區域差異，構建出包括基礎設施、公共衛生、文化教育、社會保障4個方面9個具體指標的農村公共產品供給能力評價體系[3]。本文結合個體需求的演變和實地調研，將農村公共服務指標分為三層。第一層是生存保障供給，旨在滿足人生存需要和生存所需的基礎設施；第二層為安全與發展的供給，當人的生理需求得到滿足后會開始要求提供人身安全與個人發展的條件，基于農村現實情況將教育水平定位小學階段；第三層是精神文化的供給，這一層面的供給更多是為了提高村民的滿意度和豐富村民生活。前兩層的供給屬于基本層，只有提高前兩層的供給能力和供給水平，第三層才能有效的開展，同時第三層的有效供給又能提升整體供給的質量，具體如表1 所示。

表1 農村基本公共服務指標體系

三、供給側視角下的農村基本公共服務實證分析

（一）Topsis分析方法

Topsis（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）是系統工程有限方案多目標決策分析的一種常用方法，可用于效益評價、決策、管理多個領域。其基本步驟如下：首先要將逆向指標的數值作正向化處理，這是因為topsis分析法要求各效用函數具有單調遞增（或遞減）性，因此將逆向指標采用取倒數的方法進行正向化，并對各正向指標歸一化處理。歸一化后求出各列最大、最小值并構成最優、最劣向量，即最優方案和最劣方案。

接著計算第i個評價對象與最優、最劣方案的距離：

計算第i個評價對象與最優方案的接近程度（Ci值越大綜合效益越好）。

最后通過比較Ci大小進行排名，得出農村基本公共服務供給情況。

（二）樣本選擇與數據來源

在樣本選擇方面，由于部分省份數據的缺失，最終選定北京等29省（直轄市）農村地區作為研究樣本。為了進一步的研究農村基本公共服務供給的遞進性和持續性，選取2013-2015年的數據進行逐年分析。所有數據來源于歷年的《中國農村統計年鑒》、《中國統計年鑒》、《中國教育統計年鑒》、《中國文化文物統計年鑒》。

（三）Topsis實證結果與結果分析

利用上述方法對數據進行處理之后得到生存保障供給、安全與發展供給、精神文化供給及綜合評價情況，具體結果如表2、3、4、5所示。根據實證結果，各地區農村基本公共服務的供給情況在地域、時間、內容上存在顯著的區別。

從生存保障供給方面來看，2013-2015年絕大部分地區排名變動幅度較小，表明在生存設施建設和生存保障供給上較為穩定。排名前五是福建、廣東、浙江、江蘇、江西，這幾個城市都處于我國東部地區，基礎設施和經濟上有一定的基礎，因此排名靠前。而排名靠后的地區主要有內蒙古、吉林、黑龍江、甘肅，這幾個省份位于我國北部，村民使用的能源以煤炭居多，加上地廣人稀的區位條件和地理環境一定程度上對當地村民住宅投資意愿造成影響。而一線城市中唯有北京排名靠后，原因可能是城鎮化進程中帶來的城市擴張占用了大量農村土地，導致水電、住宅等指標量的下降[4]，因此排名靠后。

表2 2013-2015年各地區農村生存保障供給結果

從安全與發展保障供給結果來看，隨著時間的推進，部分地區排名出現跳躍式波動。如河南省2013-2015年的排名分別為17、15、21，安徽省2013-2015年的排名分別為20、29、24，說明在農村安全與發展保障方面的供給并不穩定。2015年排名靠后的是云南、新疆、廣西、海南、寧夏，這些省份也是教育薄弱省，經濟基礎較差、師資力量缺乏造成供給不足。江蘇、江西、湖北排名上升幅度較大，說明這些地區在教育、醫療等社會保障方面供給較好。而廣東排名靠后且有下滑趨勢，可能原因在于地域資源分布不均，盡管廣東是我國發達大省，但是經濟優勢集中于粵東，而粵西、粵北發展較為落后，拉低了總體水平。

表3 2013-2015年各地區農村安全與發展供給結果

從精神文化供給結果來看，大部分地區供給較為穩定，排名前5的地區主要有北京、浙江、江蘇、福建、新疆。前4個地區經濟上都屬于我國沿海東部，而新疆是唯一位于我國內陸地區，近年來國家對新疆的發展，尤其是基礎建設和精神文化方面給予高度重視。新疆還是我國絲綢之路沿線城市，受地理、歷史、文化的影響，當地政府加大對農村精神文化的供給，因此排名靠前。

表4 2013-2015年各地區農村精神文化供給結果

為了進一步比較分析各地區農村基本公共服務供給能力特征，應用SPSS軟件對29省3年的農村基本公共服務供給能力得分進行聚類分析，結果如圖1所示。

整體來看，我國各地區農村公共服務供給能力和供給水平呈現出綜合排名穩定，局部排名差異的情況。綜合結果排名靠前的有北京、福建、江蘇、浙江、廣東，都分布在我國東部發達地區，而其他大部分地區在不同供給層次上表現出來的結果也不一致，如湖北綜合排名靠后，但是安全與發展供給方面做得較好，吉林安全與發展保障方面表現良好，但是在生存和精神文化層面較為遜色。并且根據聚類結果主要分為三類，北京、廣東、浙江、江蘇、福建可歸為一類，這些地區供給水平較好；甘肅、寧夏、黑龍江、廣西、貴州、河南、海南、吉林、安徽為一類，這些地區供給水平較差，其余地區歸一類，其供給水平處于中等水平。再從綜合結果Ci值來看，2014年只有排名前5 的地區該值在0.39以上，其余24個地區均低于0.3，且到了2015年仍有23個地區低于0.3。說明我國農村公共服務供給出現地區失衡，而這一差距并沒有因為時間推移得到有效改善。

表5 2013-2015年各地區農村基本公共服務綜合結果

圖1 各省份聚類樹狀圖

四、供給側下的農村基本公共服務的合理范式

（一）推進農村公共服務差別化供給

全面建成小康社會，最大的短板在農村，過去“無差別”式的供給方式不僅造成資源浪費，也有失公平。農村地域廣闊、情況復雜、矛盾諸多，決定了農村的公共服務供給不能像城市那樣集中。宏觀來看，不同地區在不同類別中所表現出來的供給能力和供給水平存在差異，在農村基礎設施建設和生活水平質量上，南方普遍優于北方，但在教育和醫療方面南方地區和部分西北地區供給水平較低。微觀來看，即便是眥鄰的村莊其供給能力也存在差異，擁有集體收入的農村比沒有集體收入的農村更具有經濟優勢，靠近城市的農村相比距離城市較遠的農村能更好的享受到城市輻射效益。因此，無差別化、同質性的供給方式偏離實際，一味的要求絕對的均等供給容易適得其反，應因地制宜的提升各地區農村公共服務供給能力和供給水平，保持供給內容的動態平衡，確保一系列供給政策的可行性。

（二）重視農村公共服務供給的遞進性

以政府為主導的農村公共服務供給要求政府發揮積極引導作用，尤其在文化水平較低的廣大農村地區對政府的依賴較為突出。村民能夠向政府反映個體的需求，但是卻難以制定具有前瞻性、合理科學的行動的方案，在這方面政府責無旁貸。遞進性的農村公共服務供給主要表現在兩個方面，一是分層次，二是要有序，從而形成層層促進、有序開展的良性路徑。首先要科學的選擇地區公共服務供給內容，綜合考慮當地的供給容量、供給范圍以及可實現的目標成效。已滿足基本生存保障供給的村落要往精神文化供給發展，醫療、教育缺失的村落要加大對這一塊的投入力度，做到點面結合、以點帶面的動態發展。其次要科學制定具有前瞻性的行動藍圖[5]，充分考慮農村未來人口發展和需求變化，例如在建設農村排污工程和水電工程時，要將未來可能增長的人口及其他可變因素考慮在內，避免“面子工程”。最后，在執行計劃時要確保合理有序的進行，切記好高騖遠、急功近利。

（三）強化農村公共服務供給的可持續性

農村公共服務的供給是一項浩大且復雜的工程，所追求的是長遠的可持續性效益，以期形成良好的農村發展機制。然而在現實中“形象工程”、任務性的做法屢見不鮮，初期建設富有成效，但是在考評之后卻忽略維持，終止供給。例如一些地區早期在政府資金的扶持下成立了地方保潔隊伍，為村民提供了一個整潔優美的生活環境，但后期政府資金中斷后這項工程也隨之停止。甚至部分農村公共服務中心內的辦公設備不過是擺設，根本無人值班辦公，其意是為了應付領導檢查，這樣諸如此類的做法不僅嚴重浪費資源還打擊村民積極性。主要原因在于地方干部的認識不夠深刻，錯誤的將農村公共服務供給當成是上級下達的硬性指標。其實，農村公共服務的建設是一項惠民工程，目的在于長遠造福農村，縮小城鄉差距。短期的建設只能滿足暫時的需求，想要發揮農村公共服務的可持續性就要注重在供給端激發農村公共服務長期穩定供給的增長動力，如何促進農村公共服務供給結構的轉型升級是未來需要建設瓶頸。

（四）提高農村公共服務供給的有效性

有效的農村公共服務供給能放大投入的效益，在基于投入-產出視角下考核農村公共服務供給績效不僅能夠提高農村公共服務供給的效率，還能節約資金成本。而考核的標準應注重多方式、多角度，由于不同地區經濟條件差異，基礎較好的村莊能在規定時間內達成各項指標，而較貧困的村莊卻鞭長莫及，因此不僅要考核供給結果，也要對供給過程進行衡量，對于能夠有效達成各項指標的村莊要給予肯定，而對于還未能建成但過程中表現優異的村莊同樣要給予鼓勵和支持。既要起到促進農村經濟發展的建設作用，又要能夠讓村民發自內心的滿意。從供給側角度來看，農村公共服務供給旨在鼓勵供給主體的多元化，即在發揮政府主導作用的同時，強化和擴大社會和村民的參與。資金是農村建設的重點瓶頸，而資金的使用效率低下也是造成農村發展的主要障礙之一，不少村莊“等、靠、要”現象嚴重，思想局限，過度依賴政府資金，正如農村保潔隊伍案例，有資金的時候能夠有序進行，一旦政府資金鏈中斷就撒手不管。其實根據公共服務理論，政府從來就不是供給的唯一主體，其在農村公共服務供給中的作用更多的是一個引導角色，建全主體多元化的農村投融資機制才是確保供給穩定有效的最佳途徑。

（五）把握農村公共服務供給的準確性

供給側下的農村公共服務強調政府在供給模式中的主導作用，但并不意味著忽略村民的訴求，政府更多是對宏觀上的把控，而在供給的內容和供給模式的選擇上終究還是要回歸到農村群體中去。長期以來我國農村建設政策渠道單一且僵化，“自上而下”的議程議事決定方式一直是政府部門詬病之一，村民的需求無法傳達給政府，政府“大鍋飯”式的供給方式嚴重打擊村民的積極性。而在農村公共服務供給過程中群眾才是真正的主力軍，也是這項政策最希望能夠收益的群體，無視村民的需求意愿是造成“供需失衡”的最大誘因。暢通農村公共服務供給的決策通道其實也是在處理好“供給側”和“需求側”之間的關系，從“自上而下”向“自下而上”轉變，解決在供給過程中的信息不對稱問題，一方面可以真正發揮市場在公共資源配置中的調節作用，另一方面也是在激發農村基層自治活力，促進村民思想觀念的轉變，增強其主體意識的同時提高村民對公共服務供給的參與積極性，從而實現供給鏈的良性循環。

農村基本公共服務供給是一項具有長期性、復雜性及艱巨性任務，供給缺位、錯位，總量不足，效率低下的現象依舊存在，實現全面小康、縮小城鄉差距任重道遠。然而挑戰往往與機遇并存，通過對供給端的把握，擴大有效供給，減少無效供給，培育科學合理供給機制，在解放和激發農村活力的同時也是在促進我國經濟結構的轉型升級，達到實現社會經濟全面協調可持續發展的最終目的。