四川省總規(guī)禁建區(qū)劃定存在的不足及對策淺析

鄧生文,高銘鴻,陳 亮,蔡欞曦

(1.四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院,四川成都610084；2.成都市龍泉驛區(qū)規(guī)劃管理局,四川成都 610100)

1 禁建區(qū)的相關(guān)內(nèi)涵

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括“禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍”?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》第三十條規(guī)定在市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中應(yīng)“確定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護與利用的綜合目標(biāo)和要求，提出空間管制原則和措施”，并在三十二條中規(guī)定將“市域內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開發(fā)的地域”納入城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，主要包括“基本農(nóng)田保護區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，濕地、水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，地下礦產(chǎn)資源分布地區(qū)”；第三十一條規(guī)定在中心城區(qū)規(guī)劃中應(yīng)“劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施”。

同時，毛克庭在《城市總體規(guī)劃“三區(qū)”劃定研究》中提出“禁建區(qū)是指按照相關(guān)法律法規(guī)原則上禁止建設(shè)的地區(qū)，卻與該地區(qū)相關(guān)的特殊建設(shè)行為，應(yīng)在設(shè)定的特定程序下另行論證與制定發(fā)展準(zhǔn)則”。彭小雷、蘇潔瓊、焦怡雪等在《城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定方法研究》中提出“禁建區(qū)是范圍依法確定，區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止城鎮(zhèn)建設(shè)及與限建要素?zé)o關(guān)的建設(shè)行為的地區(qū)”。

通過對法律法規(guī)及相關(guān)文獻的解讀，我們提出：禁建區(qū)是指依法確定的，具有生態(tài)敏感性，對資源環(huán)境、公共安全及人類生活有重大影響，一旦破壞很難恢復(fù)，并可能造成重大損失的，原則上禁止任何城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)行為的地區(qū)。包括基本農(nóng)田、行洪河道、水源地一級保護區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、礦產(chǎn)采空區(qū)、文保單位等。

2 四川省總規(guī)禁建區(qū)劃定與管控的基本情況

截至2017年底，在四川省18個地級市、16個縣級市及116個縣總規(guī)的空間管制規(guī)劃中，基本都劃定了禁建區(qū)，并分別提出相應(yīng)的管控要求。其中，以瀘州、達州、眉山、馬爾康等為代表的城市總規(guī)，在市(縣)域?qū)用婧统鞘幸?guī)劃區(qū)層面均劃定了禁建區(qū)，并分別提出了“原則上禁止任何與保護功能無關(guān)的建設(shè)活動”的管控要求；以都江堰、西昌、武勝等為代表的城市總規(guī)，在市(縣)域?qū)用鎰澏私▍^(qū)，并提出“除滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全的需要，禁止安排城鎮(zhèn)開發(fā)項目”的管控要求；以巴中等為代表的城市總規(guī)，在城市規(guī)劃區(qū)層面劃定了禁建區(qū)，且提出了“原則上禁止在區(qū)內(nèi)進行任何與保護功能無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動”的管控要求。各城市總規(guī)禁建區(qū)劃定與管控的相關(guān)內(nèi)容參見表1。

3 存在的主要不足

雖然目前各地對禁建區(qū)內(nèi)各管控要素均進行了強有力的保護與控制，但我們發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃實施的過程中，總規(guī)劃定的禁建區(qū)及其管控要求，也一定程度地制約了諸如重大基礎(chǔ)設(shè)施等城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的有效實施。究其原因，核心在于現(xiàn)階段禁建區(qū)在空間劃定及管控要求制定時存在以下三個方面的不足。

3.1 范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于國家及四川省未出臺禁建區(qū)劃定的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，各地禁建區(qū)在空間劃定時缺少法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一界定。同時，由于各市、縣總規(guī)由不同的規(guī)劃編制單位編制完成，各單位的規(guī)劃編制人員對禁建區(qū)的理解不盡一致，由其劃定的禁建區(qū)在空間表達上也必然存在一定的差異。首先是規(guī)劃層面不統(tǒng)一，如前文所述的瀘州、達州、眉山、馬爾康等在市(縣)域?qū)用婧统鞘幸?guī)劃區(qū)層面均劃定了禁建區(qū)，而都江堰、西昌、武勝則在市(縣)域?qū)用鎰澏私▍^(qū)。其次是劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，如眉山、武勝將法律法規(guī)中明文禁止建設(shè)的區(qū)域(風(fēng)景名勝區(qū)特級和一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、水源地一級保護區(qū)等)劃入禁建區(qū)，而瀘州、巴中、西昌則是將風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、水源保護區(qū)和保護林地等區(qū)域的全部范圍劃入禁建區(qū)，禁建區(qū)范圍劃定過大，限制了城鄉(xiāng)范圍內(nèi)部分合理的城鄉(xiāng)建設(shè)行為開展。

3.2 范圍劃定“一刀切”

各市、縣總規(guī)禁建區(qū)劃定所涉及的空間要素較多，而各空間要素根據(jù)各自的法律法規(guī)要求，其管控要求存在一定的差異性，因此，各要素在空間上宜根據(jù)不同的管控要求分別予以明確。但目前四川省各市、縣總規(guī)在禁建區(qū)劃定上，如馬爾康總規(guī)及眉山總規(guī)等(圖1、圖2)，基本采用“一根線、一個色斑”的模式，未明確不同類型管控要素的邊界，不利于規(guī)劃的精細(xì)化管控。

表1 四川省部分城市總規(guī)禁建區(qū)劃定與管控的相關(guān)內(nèi)容

圖1 馬爾康縣域空間管制規(guī)劃

圖2 眉山城市規(guī)劃區(qū)空間管制規(guī)劃

3.3 管控要求“一刀切”

部分市、縣總規(guī)未針對禁建區(qū)涉及的各空間要素，分門別類的提出相對應(yīng)的管控要求，存在“一刀切”的情況(如禁建區(qū)籠統(tǒng)采取“禁止與保護無關(guān)的一切建設(shè)行為”進行管控)。如達州、眉山、西昌與馬爾康等城市總規(guī)將高壓廊道劃入禁建區(qū)，并提出管控要求“嚴(yán)禁任何與資源、環(huán)境保護無關(guān)的各種開發(fā)建設(shè)活動”，而《電力設(shè)施保護條例》第二十二條規(guī)定“公用工程、城市綠化和其他工程在新建、改建或擴建中妨礙電力設(shè)施時，或電力設(shè)施在新建、改建或擴建中妨礙公用工程、城市綠化和其他工程時，雙方有關(guān)單位必須按照本條例和國家有關(guān)規(guī)定協(xié)商，就遷移、采取必要的防護措施和補償?shù)葐栴}達成協(xié)議后方可施工”，顯然該空間管控要求過于嚴(yán)苛，與相關(guān)法規(guī)規(guī)定不符。

4 相關(guān)對策

4.1 科學(xué)劃定禁建區(qū)

各市、縣在制定總規(guī)時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，厘清山水林田湖與城市的關(guān)系，科學(xué)劃定禁建區(qū)。禁建區(qū)應(yīng)涵蓋法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和上位規(guī)劃要求保護的區(qū)域，包括基本農(nóng)田、世界遺產(chǎn)、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和水源等各類保護地禁止開發(fā)建設(shè)的地域，以及其他對城市生態(tài)環(huán)境、歷史文化和城市安全等有重大影響的必須嚴(yán)格控制開發(fā)的地域(表2)。禁建區(qū)內(nèi)各類保護地的邊界應(yīng)與各級政府及相關(guān)主管部門公布的邊界一致，區(qū)內(nèi)其他地域的邊界應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境保護、文化保護和安全防災(zāi)的需要科學(xué)劃定，確保禁建區(qū)劃得實、管得住。

表2 總規(guī)禁建區(qū)各空間要素

4.2 實施分類管控

依據(jù)國家、省相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范確定的空間管控要素，按照“從嚴(yán)保護、永續(xù)利用、分類指導(dǎo)、利于管理”的原則，針對各市、縣總規(guī)禁建區(qū)涉及的各類管控要素，在空間上分別進行劃定，并提出相對應(yīng)的管控要求。

如會東縣總規(guī)，在全縣根據(jù)法律法規(guī)的要求劃定了禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)的基礎(chǔ)上(圖3)，針對禁建區(qū)涉及的水源地一級保護區(qū)、I級保護林地、生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)等，在空間上分別予以明確(圖4)。

圖4 會東縣縣域禁建區(qū)劃定

又如武勝縣總規(guī)在縣域?qū)▍^(qū)各管控要素進行分類劃定后，針對禁建區(qū)涉及的水源地一級保護區(qū)、文保單位保護范圍、自然水體、基本農(nóng)田保護區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，分別提出了相應(yīng)的管控要求(表3)。

4.3 加強監(jiān)督管理

各級人民政府和省級相關(guān)部門要落實主體責(zé)任，密切配合、加強溝通，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)規(guī)劃禁建區(qū)各類要素管控邊界的協(xié)調(diào)工作，切實加強禁建區(qū)的監(jiān)督管理；要牢固樹立底線意識，將禁建區(qū)作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，強化用途管控，嚴(yán)禁任意改變用途。要加強涉及禁建區(qū)各類建設(shè)行為的審查審批工作，嚴(yán)格按照管控措施開展項目的前期審查工作，對不符合管控要求的，原則上不得同意建設(shè)；對于能源、交通、水利、安全、軍事設(shè)施等國家和省的重大建設(shè)項目，確需進入禁建區(qū)的，應(yīng)進行專題研究，按照法定程序批準(zhǔn)同意后實施。

表3 武勝縣總規(guī)禁建區(qū)域管控要求