發展型社會政策的演進歷程

馬東東

摘 要：社會政策是一個變化發展的概念，在這一過程中，國家、市場和社會等不同行動主體的影響各有不同，如何界定它們在社會福利供給中的角色，是社會政策發展中的核心問題。本文旨在從社會政策實踐主體所扮演的角色，以及它們與社會政策之間的關系這一視角來討論西方社會政策發展變遷的歷程，并從這條線索來梳理當代發展型社會政策的產生和發展的脈絡，進而對其有一個深入的認識。

關鍵詞：發展型社會政策；演進歷程；實踐主體

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）06-0042-03

一、社會政策的概念及實踐主體

（一）社會政策的概念

社會政策是一個發展變動的概念，自19世紀末德國經濟學家瓦格納首先明確定義社會政策以來，西方各國的眾多學者都對社會政策進行了全面的研究和討論。瓦格納認為，社會政策就是“對分配領域中的問題采取立法及行政手段，以緩和問題的國家政策”[1]。不同國家在相同或不同時期提供社會福利的方式是不同的，因而形成了各自不同的社會政策模式。

縱觀不同學者對社會政策的解釋，可以確定學界的這樣一個共識，社會政策作為一個學科領域，是一個理論和實踐相結合的問題，就如蒂特馬斯所說，“‘政策一詞有著行動取向和問題取向的意思”。就是說，社會政策是社會福利制度建設的指導原則，也為社會服務提供明確的行動路線。蒂特馬斯還總結了不同學者對社會政策的定義，他認為這些定義不論是廣義還是狹義，具有以下一些共同點：首先社會政策具有價值判斷，其宗旨皆為行善。其次，社會政策兼有經濟的目標和非經濟的目標。第三，社會政策涉及某些進步的資源再分配手段[2]。

（二）社會政策的實踐主體

對社會政策的討論往往是伴隨著其形態的變化而產生變化的，就如在下文中將會討論的西方世界社會政策經歷的幾個階段的變遷。在這一過程中，國家、市場和社會等不同行動主體在社會政策的發展過程中相互作用，對社會政策的影響各有不同。社會政策的實踐主體是指在社會政策的制度構建和執行過程中向政策對象提供社會福利和服務的主體。在西方社會的社會政策中，國家、市場和社會是保障個人福祉的三個重要組成部分。而傳統型社會政策的發展都是圍繞著國家和市場這兩大實踐主體之爭而變化發展的。

長久以來，國家在社會福利的提供中占據了主導地位，甚至一談到福利大多數人首先認為這是政府的職責。這是因為國家掌握著決策權，可以利用制度性的立法或政策規定對資源進行適當的再分配，從而保證一定限度的社會公平。市場則是一個以供求關系為基礎的使個人得到消費選擇的場所，它的功能是滿足效益和效率的最大化。在社會政策的范疇內，市場的作用在于為有需要的使用者提供可供選擇的資源，滿足家庭或政府在福利供給上的不足[3]。此外，我們也不能忽視社會，社會也是西方社會政策實踐中的一個重要主體。本文所討論的“社會”這一概念，包含了除市場和國家這兩大傳統主體之外的其他的社會福利提供者，比如家庭、社會組織、社會群體等。

二、傳統形式的社會政策的發展歷程

從西方社會政策的縱向發展來看，自17世紀英國的《濟貧法》問世至今，按照學界對社會政策發展的經典劃分，可以將社會政策分為“補缺型”、“制度型”和“發展型”。前面兩種可以看成是傳統形式的社會政策，它們也是發展型社會政策的基礎。

（一）“補缺型”社會政策

社會政策往往是伴隨社會轉型及社會問題的出現而產生的，傳統的西方社會政策的主要關懷所在就是如何解釋并解決社會問題以及不同的社會主體（特別是國家）在社會政策實踐中應扮演何種角色。因此，與傳統社會政策發展的兩個階段相對應，從經濟發展的角度來看，伴隨西方工業社會發展而出現的主要社會問題可分為兩類，一類是經濟蕭條或社會轉型時期引發的“絕對貧困”，另一類是在經濟發展過程中出現的“相對貧困”[3]。

“補缺型”社會政策正是在應對前一種社會問題的過程中應運而生的。顧名思義，“補缺”就是填補社會整體上的缺陷與漏洞，也就是為了彌補社會問題帶來的危害，政策的作用范圍與實踐對象是社會群體中的存在問題的少部分人群，可以說是一種救急的社會政策。它起源于1601年英國頒布的《濟貧法》，是與工業化初期階段產生的社會問題相聯系的社會福利發展模式相適應的。“補缺型”社會政策是以自由主義思想作為理論基礎。因此，在“補缺型”的社會政策實踐中強調依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇，只有當家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時，國家和政府才會承擔相應的責任[4]。

（二）“制度型”社會政策

“補缺型”社會政策發展到了20世紀40年代，伴隨當時西方社會的轉型與國際形勢的變化，這種社會政策模式也開始轉變。在二戰后，西方社會福利模式過渡到“制度型”，“福利國家”在西方世界的普遍建立是“制度型”社會政策的基本標志。

“福利國家”政策發端于英國1942年的貝弗里奇報告，繼而在整個西方盛行。“制度型”社會政策所面對的是社會出現的“相對貧困”問題，即社會階層的分化導致的利益差別和矛盾，不同的社會團體和不同階層的人們之間在資源占有、機會獲得和社會地位方面出現日益明顯的差距，社會不公現象加劇。與“補缺型”社會政策面對的問題相比，這類問題所波及的社會范圍更廣，可以說是針對社會整體層面的福利。因此，“制度型”社會政策是以社會民主主義理論為指導，認為貧困問題源于社會而非個人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項基本權利。雖然“制度型”社會政策也強調市場、家庭、社區等主體的作用，但是國家或政府在政策實踐過程中仍然占主導地位。

三、“發展型”社會政策的演進

（一）福利國家的危機

傳統的社會政策在面對新的社會發展狀況時又會面臨實踐的困境，西方世界的“福利國家”在發展過程中自然也經歷了挑戰。從上世紀70年代石油危機到90年代這段時期，西方福利制度又經歷了一系列深刻的變化，從關注公民的基本需求到注重公民福利權利的轉變，政策發展從結果再分配到社會關系的重建，這些變化也是促成發展型社會政策產生的重要動力。

哈特利·迪安對此的討論比較深入全面。他從經濟、政治和社會三方面的因素討論了福利國家的“福利危機”。首先，經濟因素是追溯到上世紀70年代初的全球油價波動，世界幾個主要的經濟體都難以繼續在經濟上維持期福利國家體制。第二，福利危機的政治因素與經濟危機有部分聯系，哈特利·迪安指出新右派贊成維持一個能夠確保社會秩序的強國家，試圖通過削減政府提供的社會服務來促進自由市場經濟，福利國家被視為是經濟效率與全球競爭力的阻礙。第三，福利危機的社會因素是由人口變遷和家庭形態長期變化的積累效應引起的。在經濟危機和政治危機的背景下，福利國家的可持續性受到了質疑，其賴以建立的基本前提發生了變化[5]。

（二）社會政策多元化的發展

面對傳統的福利國家干預式的社會政策的失效，西方社會的社會政策也發生了轉變，在這一時期也形成了社會政策多元化的局面。例如，以“新右派”為代表的“自由主義福利觀”開始崛起；“進步的改良主義福利觀”也試圖以自己的觀點來彌合傳統社會政策的“國家與市場”二分的對立局面[3]。總的來看，自由主義福利觀在政治上對“福利國家”持有批評態度，認為由于政府是人為的事物，而人的認識能力是有限的，政府對經濟生活的干預將導致人自由的喪失。因此，自由主義者認為政府應當更有節制，應該用“最小的政府”來界定社會政策中政府的角色。自由主義對制度化的社會福利持否定態度，主張實行剩余福利國家模式，并突出市場規則和家庭與非營利部門的作用[6]。因此可以看出，這一社會政策主張與“補缺型”社會政策時期的主張相似，國家在社會政策實踐中的角色開始受到質疑與弱化，市場的角色重新回歸。

（三）發展型社會政策的形成與內涵

當代福利國家改革關鍵點之一就是要尋找在社會福利問題上國家政府與市場及其他的政策實踐主體之間的最佳交匯點，并協調好各自與社會政策穩定發展之間的關系。與前兩個發展階段相比，在后福利社會，人們對社會政策的主體認識更加深入與全面，只有動員包括政府、市場、社會組織、家庭等各種社會力量協調合作，從而建立一個積極合理的福利制度。這種多元與混合的社會政策理念的不斷發展與實踐為當代發展型社會政策開辟了道路。

傳統的社會政策建立于個人主義、集體主義和平民主義之上，發展型社會政策建立于發展主義思路之上，為社會政策的變革提供了一種有益的新思路[7]。國內學者關注的有關發展型社會政策的代表人物有米奇利、吉登斯、阿馬蒂亞·森、謝若登、古比和艾倫·沃克等人。總結史巍[7]、錢寧[8]等人的研究，發展型社會政策的政策主張主要包括以下一些共同點：第一，經濟發展與社會發展同等重要，二者應該互相融合。第二，經濟的發展必須使所有社會成員都能受益，經濟發展所帶來的成果應惠及到每一個社會成員，要保證所有人群的政策參與權力。第三，社會政策應該以社會投資為導向，尋求多種方式來發展社會資本與人力資本，從而提高人們參與經濟發展的能力。第四，強調在社會政策中政府、社會和個人的權力和職責。

因此，從以上各項政策主張可以看出，與傳統型社會政策發展中始終圍繞對社會主體是國家還是市場的爭論不同，發展型社會政策更加關注的是一種多元的、可持續的和自我再生的社會政策發展路徑，弱化了社會政策的主體之爭，反而強調不同的政策實踐主體之間的協調與合作，順應了當今世界秩序的發展與轉型。

四、結語

西方社會政策的發展與演變經歷了從產生之初的“補缺型”，到后來遍及各福利國家的“制度型”，再到引發當代社會政策研究范式革命的“發展型”。這一演進路線中的三種社會政策并非相互排斥和對立，而是相互聯系，后者是對前者的批評、繼承和發展。

全球化背景下，世界各國面臨很多新的風險和挑戰，發展型社會政策適時出現，順應了當今世界的變遷格局。它并不是對傳統社會政策的否定，而是彌合了以往社會政策中國家與市場之間的裂痕。曾經對市場持反對態度的人一方面越來越接受了市場的觀點，另一方面，他們也強調政府角色的重要性。發展型社會政策正是順應了這一趨勢，使得過去一直圍繞市場與國家的爭論已經逐漸平息，取而代之的是混合的多元的福利模式。政府、市場、社區、社會組織等不同的政策實踐主體開始合作，共同滿足社會的需要。總之，在發展型社會政策中，作為社會福利的提供者，對于這些主體之間的區別和爭論已經不是關鍵了。

參考文獻：

〔1〕王思斌.社會行政[M].北京：高等教育出版社，2013.

〔2〕理查德·蒂特馬斯.社會政策十講[M].北京：吉林出版集團有限責任公司，2011.

〔3〕熊躍根.論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思[J].社會學研究，1999，（03）.

〔4〕李迎生.國家、市場與社會政策：中國社會政策發展歷程的反思與前瞻[J].社會科學，2012，（09）.

〔5〕哈特利·迪安.社會政策學十講[M].上海：格致出版社，2009.

〔6〕吳時輝，徐佳.福利私營化改革過程中的國家與市場[J].長春理工大學學報（社會科學版），2006，（06）.

〔7〕史巍.發展型社會政策對完善我國社會保障體系的啟示[J].湖南財經高等專科學校學報，2008，（06）.

〔8〕錢寧，陳立周.當代發展型社會政策研究的新進展及其理論貢獻[J].湖南師范大學社會科學學報，2011，（04）.

（責任編輯 賽漢其其格）