協同視角下高校黨風廉政建設問責機制分析

王亞娟

摘 要：科學、高效的問責運作機制可以提高高校黨風廉政建設的績效。本研究在對高校黨風廉政問責相關研究現狀進行回顧的基礎上，結合協同學、行政問責和政黨治理等相關理論，對黨風廉政建設過程中出現問題時的事前、事中、事后的協同問責進行了分析，發現在黨風廉政建設問責過程的不同階段，協同的重點和內容有所不同，本文的分析在一定程度上為促進高校黨風廉政問責機制建設提供參考。

關鍵詞：協同問責；黨風廉政建設；問責機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）06-0131-03

一、研究現狀

關于高校問責（或高校廉政問責，亦稱教育問責）的研究在國外由來已久，并在一定程度上形成了比較成熟的理論體系。近年來，國內理論界、學術界關于黨風廉政建設問責制的研究成果可謂碩果累累，且具有一定的可操作性，總結起來，主要體現在兩個方面：一是高校問責的概念和內涵；二是高校黨風廉政建設問責的主要內容和對策。

（一）高校問責的概念和內涵

高校問責的概念起始于英國，它是英國高校處理與國家、納稅人之間的關系衍生而來。馬丁特羅認為，教育問責是指教育組織按照法律和道德的要求，有責任向他人匯報并及時證明和回答教育資源如何使用，效果如何，主要涉及誰負責，負有何種責任，向誰負責，通過何種手段或方法，結果如何等問題（DeMets et al，2016）。高校問責是指利益相關者通過一定合法程序，讓未履行好權責對等義務的高校公共權力使用者承擔責任并接受處罰的一種行政處罰措施。

（二）高校黨風廉政建設問責制的主要內容和對策

我國高校關于問責的研究主要體現在問責主體、問責方式、問責措施等內容上，例如，胡洪彬（2015）[1]認為黨風廉政建設問責制直接面向的主體是各級黨政機構的領導班子和成員，其邏輯基礎是有權必有責，只要在權力范圍內出現黨風廉政建設問題必須有人為此承擔責任，并從各級黨政領導干部黨風廉政建設自我覺醒和自覺行動前提、對黨的優良作風和廉政建設經驗及道路的傳承創新、黨風廉政建設制度體系的有效運轉和實現理論大眾化的重要抓手等四個方面對實現黨風廉政建設問責的路徑進行了探討。斯陽（2016）[2]提出廉政風險防控與現代大學治理的主張。此外，潘外順、夏筠（2015）[3]、柯瑞清（2015）[4]、胡洪彬（2015）[5]、陳琛（2016）[6]等學者分別闡述了落實高校黨風廉政建設問責制的具體做法或對策。

綜上，雖然現有文獻對高校黨風廉政建設問責制已經做了大量研究：從概念、內容和制度建設多視角進行了分析，但是，從協同視角研究高校問責制建設的相關研究還較少，有待深入探索。

二、分析的理論基礎

本研究認為，高校黨風廉政建設問責機制的理論體系主要包括，協同理論、行政問責、政黨治理及政治問責等相關理論作為研究的基礎。

（一）協同理論

“協同”的概念最早由德國學者哈肯（1971）提出，協同理論是在系統論的基礎上發展起來的，協同學認為，一些開放的、自組織的系統具有“協同效應”特征，在特定環境下，系統內部一些存在差異的子系統（如部門、機構）盡管特性功能完全不同，但是由于這些內部子系統或要素間存在合作、相互依賴的關系，因而會產生協同效應，當然，由于系統內部子系統之間同時存在競爭、干擾和制約等的相互影響關系，過多的離散、相互干擾、掣肘或摩擦，就會降低協同效應，甚至導致整個系統陷入混亂無序的狀態。如果各子系統能協同合作，系統的整體功能就能更好地運行。高校黨風廉政建設問責機制從某種層面可以視為一種“協同”系統，因而可以運用協同學的理論來加以分析。

（二）高校行政問責相關理論

行政問責相關理論認為，高校行政問責是對高校行政權力擁有和使用者，因失職、不作為或亂作為，給高校或其他利益相關者帶來損失時，進行的一項行政處罰措施。其中，問責主體可以是高等教育機構的利益相關者，也可以是上級行政主管機關。為了提升廉政問責制新政的約束力和震懾力，不僅需要發揮各級黨組織的主導作用，同時也亟需發揮多元主體的參與協同作用（胡洪彬2016）[7]；問責客體則是需要對某事項負責的高校主管行政部門或負責人；問責內容是指高校的利益相關者的利益訴求；問責方式則是指具體的處罰或警告措施。高校行政問責機制建設必須結合以上內容，明確規定廉政問題所涉及的問責主體（多元問責主體）、客體、內容和方式，結合內部問責與外部問責，才能夠發揮行政問責的作用，真正實現勤政和廉政。

（三）政黨治理及政治問責相關理論

政黨治理理論認為，執政黨擔負政治領導和行政領導的雙重任務，政黨成員特別是參與執政的成員素質和能力高低，影響到執政黨的執政效率，因此，“黨要管黨，從嚴治黨”一直是我黨的優良傳統和政黨治理原則，政黨治理是對政黨自身的一種組織調整和適應過程，需要根據環境、歷史階段的變化，在黨組織執政能力提升、成員管理能力、形象塑造、規范遵從、腐敗懲治等方面進行全方位的建設，政治問責是在黨內對違反政治紀律、政治規矩的黨員領導干部進行處罰或教育的方式。與行政問責不同的是，政治問責側重于黨內處理和教育。習近平同志指出，要堅持黨對高校的領導，高校黨委要履行好管黨治黨、辦學治校的主體責任，堅持和完善黨委領導下的校長負責制，把黨的建設工作與思想政治工作、與立德樹人和規范管理要求、與教學科研和學習就業等實際工作相結合。因此，要堅持黨對高校的領導這個政治原則，不能弱化黨的領導，特別是我國近年提出“終身問責”的新型問責方式，離崗、退休、提拔都不能成為免于問責的“護身符”。

三、協同視角下高校黨風廉政問責機制分析

就目前而言，我省高校黨風廉政建設取得了一定的成績，但是離黨和人民的要求還有一些距離，需要不斷強化高校黨風廉政問責機制建設。可以通過科學、高效的問責機制運作來提高黨風廉政建設的績效。為此，本研究進一步基于協同理論的內涵和本質，參考行政問責及政黨治理的相關理論，對高校黨風廉政問責機制運行過程的各個環節、階段進行分析，促使高校黨風廉政建設協同問責運行機制的有機協同，減少問責系統的內部沖突和內耗，探索問責主體多元化、信息公開化和問責程序規范化的道路。

（一）事前問責的協同分析

事前問責需要確定的一項重要事項就是責任主體的確定，高校內部不同部門、二級院系以及學校層面的黨風廉政建設相關問題的責任主體應該包含哪些個人或集體，不應該包含哪些個人或集體，應該進行科學分析，結合實際情況加以確定。一般而言，各層面、各部門及二級學校的黨政一把手、分管專業副職、專職人員應該是主要的責任人。

在明確責任主體的情況下，應該詳細規定不同級別、不同職位責任人承擔起黨風廉政建設方面的責任并列示責任內容（簽訂責任狀）。根據其負責的內容，賦予其相應的權利，力爭做到權責對等，只有權利和責任匹配的情況下，相關責任主體才能夠有效負責，行使相應的權力來完成相應的任務。在高校，比較容易出現的問題是“責任下移”“責任不清”的情況，個別領導層將某些應該自己負責處理的事項，交由他人處理，出了問題，由下屬或他人來擔責。或者存在多頭管理、交叉管理，“誰都管，誰都可以不用管”的情況，出了問題，相互推諉責任，扯不清，道不明的情況也時有發生。究其根本原因在于職責范圍不清，責任內容不明確造成的。因此，必須對各級行政和黨的領導干部以及專職工作人員的職責、責任內容進行科學分析，加以清晰界定和固化。

在責任內容的確立方面，要區分管理責任、教育責任、監管責任、實施責任等不同的責任情況，什么責任應該由什么部門、人員作為責任承擔主體，均應該進行詳細分析并以制度化的形式加以規定。

（二）事中問責的協同分析

高校黨風廉政建設問責一般需要解決五個問題：即確定問責主體（誰問）、問責對象（問誰）、問責內容（問什么）、問責程序（怎么問）和問責結果，在回答這五個問題的依據在于根據黨和國家的政治要求，遵循黨中央提出的政治紀律和政治規矩，按照“黨要管黨、從嚴治黨”的原則進行。

事中問責一般發生在通過巡視、信訪、檢舉等途徑已經發現了問題線索，需要進一步查證問題的真實性、可靠性，問題影響大小，問題性質等。事中問責的協同要得到有效的實現，還有一個關鍵在于針對不同的責任內容和責任主體制定嚴格、科學的問責程序，高校黨風廉政建設責任追究應該有科學、合理的步驟和方式方法。例如，針對領導干部的問責程序與針對專職人員的問責程序應該有所不同，需要對領導干部進行問責的，應該由上級黨委或上級紀檢監察部門啟動問責，確定問責主體、問責方式；對專職人員的問責則可以由專業職能部門根據專業管理要求，由相關職能部門和紀檢監察部門人員參與組成聯合問責小組，啟動相應的問責程序。不同問責程序的設定，均應該按照協同的原則，精心設計、反復試驗和不斷修正，使得按照問責程序進行問責工作效率高、成本低，問責程序不僅可以公開、透明、高效，而且能夠得到滿意的問責結果。

（三）事后問責的協同分析

事后問責環節主要是指通過問責調查，已經確定問題性質、問責對象和問責程序的情況下，按照問責對象適用的問責程序，開始實施問責。此階段的問責協同，各職能部門、參與問責的主體之間必須緊密協同，依據法定的問責程序和干部管理權限或職權范圍，展開問責，針對不同的情況，實施不同的問責內容和問責方式。例如，如果是領導班子或領導干部違反黨風廉政建設要求，需要給予一定黨紀政紀處分，要按照有關條例和規定，由上級紀檢部門和黨委做出處理，如果問責內容是誡勉談話，由紀檢部門負責實施，如果需要調整班子、調離崗位、責令辭職、免職等處理的情況，則由紀檢部門會同組織人事部門負責實施，如果需要通報批評、書面檢查的，可以由紀檢部門具體實施。

在上述問責程序啟動和實施過程中，要做好幾方面的協同工作：首先，要注重追究責任人責任與追究領導人責任的協同，同一件事或問題，責任具體該負什么責，領導人員該負什么責，誰負主要責任、誰負次要責任，要劃分清楚。其次，要重視追究集體責任與追究個人責任的協同，追究集體責任，要避免出現“表面集體負責，實際上無人負責”的情況，通過集體問責，要讓相關責任集體、部門每一個成員切身體會到自己應盡的職責和應該承擔的責任，相關工作沒做好會給集體、部門帶來的名譽和利益損失，避免出現“法不責眾”的現象。對集體的問責，要結合和對個體問責同時實施，對集體中需要對問題負主要責任的相關人員實施個人問責，讓其認識到其不作為或亂作為不僅給機體帶來名譽和利益的損失，而且也會給個人帶來名譽、利益上的損失，從而起到真正的懲戒和教育作用。

在事后問責環節，還需要重視高校內部黨風廉政建設問責文化環境與氛圍的建設和培育。各高校參與問責的主體也應強化監督責任意識和使命意識，形成工作合力，提高問責的威懾力，確保問題出現在哪里，責任就追究就會如影隨形跟到哪里，形成各職能部門、二級學院以及廣大師生員工均重視并自覺支持學校的問責決定，營造黨風廉政問責文化氛圍，對違反黨風廉政建設的行為形成“人人喊打”的政治生態，促使高校形成優良的黨風、政風、教風、學風，把高校黨風廉政建設推向新的階段。

四、結論

在對現有研究進行歸納的基礎上，本研究通過運用協同學、行政問責和政黨治理的相關理論，從黨風廉政建設問責過程的視角，分析了黨風廉政建設過程中對出現問題的事前、事中和事后的全過程問責協同進行了分析，分析發現在黨風廉政建設問責過程的不同階段，問責協同的內容和重點有所不同，在事前問責階段，協同的重點在于確定問責主體、問責事項、責任客體，使責任內容與相應權力相匹配。在事中問責階段，協同的重點在于問責程序、問責客體、問責查證、問責信息的確立和匹配。在事后問責階段，協同的重點在于問責程序實施、問責環境氛圍建設、問責主體之間的整合運用。

參考文獻：

〔1〕胡洪彬.黨風廉政建設問責制探究[J].中國特色社會主義研究，2015，（03）.

〔2〕斯陽.廉政風險防控與現代大學治理[J].華東師范大學學報（教育科學版），2016，（04）.

〔3〕潘外順、夏筠.完善新常態下黨風廉政建設問責機制[J].農業發展與金融，2015，（06）：89-91.

〔4〕柯瑞清.高校構建和落實黨風廉政建設責任體系的路徑探析[J].福建論壇（人文社會科學版），2015，（02）.

〔5〕胡洪彬.廉政問責多元參與機制的建構[J].中國特色社會主義研究，2016，（02）.

〔6〕陳琛.建立健全高校黨風廉政建設問責機制的路徑探討[J].改革與開放報，2015，（05）.

〔7〕胡洪彬.廉政問責多元參與機制的建構[J].中國特色社會主義研究，2016，（02）.

（責任編輯 賽漢其其格）