淺析環境群體性事件的現狀及治理對策

申娜

近年來，我國因環境敏感項目或者環境污染問題而誘發的環境群體性事件時有發生。繼征地糾紛和勞資糾紛之后，環境糾紛又成為一個容易激化社會矛盾、影響社會和諧的新因素。環境群體性事件處理不當，可能導致事態升級，引發更大規模的沖突，在降低政府公信力的同時，也影響了社會經濟的穩定發展，形成“多輸”局面。我國正處于轉型發展的攻堅時期，如何正確預防和處理環境群體性事件，從而走出“多輸”的困局已經成為當前我國社會發展中亟需解決的重大問題。

一、環境群體性事件的現狀

環境群體性事件，是指由環境訴求引起的群體性沖突事件。自20世紀50年代以來，我國開始出現環境群體性事件，隨著我國環境狀況的日益惡劣和民眾環保意識的覺醒，環境群體性事件發生的頻率逐漸增多，其中規模比較大的有2012年的“四川什邡市反對鉬銅項目事件”、江蘇“啟東事件”和2016年海鹽縣政府籌建垃圾焚燒廠事件等。

根據我國2011—2015年環境信訪工作情況的統計，從2011年到2015年，環境信訪來信和來訪人數變化不大，但是5年里電話和網絡投訴件數逐年遞增的趨勢非常明顯。電話和網絡投訴總數從2011年的852700件，劇增到2015年的1646705件，年均增長11.6‰與之相伴的是環境群體性事件以每年30%以上的速度上升。這充分說明民眾改善環境質量的訴求越來越強烈。如果信訪所反映的環境問題不能得到及時解決，就很容易轉變成為環境群體性事件。習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上提到：“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。生態文明是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。”說明國家對這方面的危害已經有了充分的認識。

二、環境群體性事件的發展趨勢及特征

根據對近幾年具有代表性的環境群體性事件的研究，筆者發現早期的環境群體性事件一般屬于事后救濟型，即工廠或者企業已經造成了環境污染，民眾為了抵制污染而進行的規模性維權運動。而近幾年發生的環境群體性事件則屬于事前預防型，無論是2012年江蘇“啟東事件”還是2016年海鹽縣垃圾焚燒事件，其矛盾的根源在于一些具有環境污染高風險的工業項目，該項目尚處于規劃或者籌建過程中，一旦建成，可能會對環境造成風險，雖然這種環境風險具有不確定性，但是已經引起了民眾的恐慌，有些學者也稱其為風險型環境群體性事件。該類型事件具有以下幾個特征：

（一）誘因不是已經發生的危害而是可能存在的未知環境風險

我國近幾年發生的抵制垃圾焚燒項目事件中，引發群眾心理危機的不是已經造成的污染，而是群眾對該項目可能造成的環境污染的一種擔憂和焦慮，在此心理危機的驅使下，群眾自發組織起來抵制這些具有高環境風險的項目。

（二）民眾支持的廣泛性，參與成員層次的復雜性

隨著我國經濟的不斷發展，社會文明程度也隨之提高，民眾從最初只關注溫飽問題，到現在開始關注自身的環境權益。環境群體性事件一旦形成就具有驚人的號召力和擴散力，參與者人數眾多。既有直接受影響的群眾，也有吶喊助威的支持者；既有個體化的參與，也有組織性的參與。這也說明了風險型環境事件本身具有“羊群效應”，羊群效應是人類從眾心理的一種表現，是指人的行為或心理會追隨大多數人，受大多數人的影響。環境風險具有不確定性，因此，在風險類環境群體性事件中，早期只有少數有風險意識的人去組織或參與，而隨著媒體或網絡的不斷渲染，這種風險會不斷被擴大化，從而使得更多的人參與抵制。

（三）訴求呈現多樣化

在事后救濟型環境群體性事件中，群眾的利益訴求一般比較單一，無非就是停止污染損害和進行污染損害賠償。而在風險型環境群體性事件中，公眾的訴求比較復雜和多樣化，呈現出更多的權利訴求和利益動機。有的是抵制污染項目，有的是索取經濟賠償，有的涉及到本地企業之間的明爭暗斗。在2012年寧波鎮海反“PX”項目事件中，政府在制定征地補償方案的時候，有些村被納入到征地補償范圍之內，有的村則被排除在外。因此，村民以環保為借口而進行的群體性抵制事件，看似是對環境權益的訴求，實則是為了維護自身的經濟利益。

（四）網絡成為風險型環境群體性事件擴散的主要平臺

從我國近幾年環境信訪數據可以看出，早期群眾上訪主要是通過信件或者直接到訪的方式反映問題，而近幾年，信件和到訪人數明顯減少，網絡和電話投訴逐漸增多。隨著我國網民數量的高速增長，網絡已經改變了我國社會輿論的生態環境，網絡技術的不斷發展改變了傳統的交流方式，不僅使我們可以更快捷地獲取網絡信息，也使得環境風險事件可以迅速地通過網絡媒體傳播到世界的每一個角落，從而使風險型環境群體性事件起到明星式的影響效果。

三、環境群體性事件的治理對策

風險型環境群體性事件的密集發生嚴重擾亂了社會治安、影響了社會穩定，針對此類事件，我國政府往往采取一鬧就停的方式，使得很多原本對社會有益的項目就此擱置，不僅造成了嚴重的經濟損失，也大大降低了政府的公信力。要妥善地解決此類問題，必須通過改變傳統的政績評價機制、健全風險溝通機制、完善公眾參與程序等方式進行有針對性的治理。

（一）加強環保的宣傳教育工作，引導公眾依法有序地參與環境保護

目前，我國民眾的環保意識已經有了很大的提高，對環境安全的訴求已經成為當下中國的全民共識，但是大部分公眾對于環保的認識還僅僅停留在表面，缺乏對環境風險消息的準確判斷。譬如我國各地頻繁爆發的抵制“PX”項目事件，在網絡媒體的夸大宣傳下，“PX”被污名化、妖魔化，而實際上“PX”并沒有劇毒，它只是一個非常普通的化工產品，公眾因沒有深入系統地去了解相關專業知識，導致出現一點風吹草動就陷入恐慌和焦慮之中。

此外，我國公眾參與環境保護有很多方式，有的是自發無序的參與，有的則是依法有序參與。我國環境群體性運動就屬于前者，這種無序的參與存在著許多非理性甚至是暴力的行為，非但不能化解矛盾，還會影響社會經濟的和諧發展。因此，要教育和引導公眾通過法律的途徑來維權，營造和諧的法制環境，降低風險型環境群體性事件的發生頻率。

（二）改變政府GDP至上的政績觀，建立正確的風險管理思維

在GDP至上思想觀念的驅使下，我國經濟以每年平均7%的速度飛速發展，有些政府和官員為了追求一己私利，為了追求政績，明明知道有些項目會對環境造成破壞，卻還要引進，不僅造成了環境污染，還損害了人民群眾的健康。

要徹底解決這個問題，就要摒棄傳統的GDP至上的官員政績考核模式，建立環境責任體系和問責制，在對政府和官員進行績效考核的時候將環境作為一項重要的因素納入其中。這樣就會促使政府在作出任何環境開發的行政決策時，都會將生態文明放在首位，從而減少環境風險出現的可能性。

（三）完善環境信訪制度，加強政府網絡輿論監督

環境信訪是指民眾通過書信、電話、走訪等方式向各級環境保護主管部門反映環境問題，提出意見或投訴，由各環保行政部門依法進行處理的一項活動。環境信訪是我國解決環境糾紛和實現環境權利救濟的一個非常重要的途徑，近些年隨著網絡的普及，電話投訴和網絡投訴占了很大的比重，因此，政府要健全網絡問政體系，設置專門的網絡平臺和民眾進行溝通，學會應對和規范網絡輿情，引導正確的網絡輿論走向，從源頭上發現誘發環境群體性事件的隱患，從而有效預防環境群體性事件的發生。

（四）健全政府、企業和民眾的風險溝通機制

風險型環境群體性事件密集發生的原因從表面上來看僅僅是民眾的維權運動，而究其深層次原因，則是民眾對政府工作的否定和懷疑。很多項目對社會和群眾帶來的益處遠遠大于其弊端，并且可以通過環保部門的評價和審批，但是由于政府沒有和民眾及時溝通，沒有有效地信息公開，使得群眾產生了很多不必要的顧慮，導致環境沖突的發生。因此，健全風險溝通體制，增強公眾參與，也是消弭此類事件的一個關鍵要素。