淺析環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀及治理對策

申娜

近年來，我國因環(huán)境敏感項目或者環(huán)境污染問題而誘發(fā)的環(huán)境群體性事件時有發(fā)生。繼征地糾紛和勞資糾紛之后，環(huán)境糾紛又成為一個容易激化社會矛盾、影響社會和諧的新因素。環(huán)境群體性事件處理不當(dāng)，可能導(dǎo)致事態(tài)升級，引發(fā)更大規(guī)模的沖突，在降低政府公信力的同時，也影響了社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，形成“多輸”局面。我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅時期，如何正確預(yù)防和處理環(huán)境群體性事件，從而走出“多輸”的困局已經(jīng)成為當(dāng)前我國社會發(fā)展中亟需解決的重大問題。

一、環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀

環(huán)境群體性事件，是指由環(huán)境訴求引起的群體性沖突事件。自20世紀(jì)50年代以來，我國開始出現(xiàn)環(huán)境群體性事件，隨著我國環(huán)境狀況的日益惡劣和民眾環(huán)保意識的覺醒，環(huán)境群體性事件發(fā)生的頻率逐漸增多，其中規(guī)模比較大的有2012年的“四川什邡市反對鉬銅項目事件”、江蘇“啟東事件”和2016年海鹽縣政府籌建垃圾焚燒廠事件等。

根據(jù)我國2011—2015年環(huán)境信訪工作情況的統(tǒng)計，從2011年到2015年，環(huán)境信訪來信和來訪人數(shù)變化不大，但是5年里電話和網(wǎng)絡(luò)投訴件數(shù)逐年遞增的趨勢非常明顯。電話和網(wǎng)絡(luò)投訴總數(shù)從2011年的852700件，劇增到2015年的1646705件，年均增長11.6‰與之相伴的是環(huán)境群體性事件以每年30%以上的速度上升。這充分說明民眾改善環(huán)境質(zhì)量的訴求越來越強烈。如果信訪所反映的環(huán)境問題不能得到及時解決，就很容易轉(zhuǎn)變成為環(huán)境群體性事件。習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提到：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。生態(tài)文明是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。”說明國家對這方面的危害已經(jīng)有了充分的認(rèn)識。

二、環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢及特征

根據(jù)對近幾年具有代表性的環(huán)境群體性事件的研究，筆者發(fā)現(xiàn)早期的環(huán)境群體性事件一般屬于事后救濟型，即工廠或者企業(yè)已經(jīng)造成了環(huán)境污染，民眾為了抵制污染而進行的規(guī)模性維權(quán)運動。而近幾年發(fā)生的環(huán)境群體性事件則屬于事前預(yù)防型，無論是2012年江蘇“啟東事件”還是2016年海鹽縣垃圾焚燒事件，其矛盾的根源在于一些具有環(huán)境污染高風(fēng)險的工業(yè)項目，該項目尚處于規(guī)劃或者籌建過程中，一旦建成，可能會對環(huán)境造成風(fēng)險，雖然這種環(huán)境風(fēng)險具有不確定性，但是已經(jīng)引起了民眾的恐慌，有些學(xué)者也稱其為風(fēng)險型環(huán)境群體性事件。該類型事件具有以下幾個特征：

（一）誘因不是已經(jīng)發(fā)生的危害而是可能存在的未知環(huán)境風(fēng)險

我國近幾年發(fā)生的抵制垃圾焚燒項目事件中，引發(fā)群眾心理危機的不是已經(jīng)造成的污染，而是群眾對該項目可能造成的環(huán)境污染的一種擔(dān)憂和焦慮，在此心理危機的驅(qū)使下，群眾自發(fā)組織起來抵制這些具有高環(huán)境風(fēng)險的項目。

（二）民眾支持的廣泛性，參與成員層次的復(fù)雜性

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會文明程度也隨之提高，民眾從最初只關(guān)注溫飽問題，到現(xiàn)在開始關(guān)注自身的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境群體性事件一旦形成就具有驚人的號召力和擴散力，參與者人數(shù)眾多。既有直接受影響的群眾，也有吶喊助威的支持者；既有個體化的參與，也有組織性的參與。這也說明了風(fēng)險型環(huán)境事件本身具有“羊群效應(yīng)”，羊群效應(yīng)是人類從眾心理的一種表現(xiàn)，是指人的行為或心理會追隨大多數(shù)人，受大多數(shù)人的影響。環(huán)境風(fēng)險具有不確定性，因此，在風(fēng)險類環(huán)境群體性事件中，早期只有少數(shù)有風(fēng)險意識的人去組織或參與，而隨著媒體或網(wǎng)絡(luò)的不斷渲染，這種風(fēng)險會不斷被擴大化，從而使得更多的人參與抵制。

（三）訴求呈現(xiàn)多樣化

在事后救濟型環(huán)境群體性事件中，群眾的利益訴求一般比較單一，無非就是停止污染損害和進行污染損害賠償。而在風(fēng)險型環(huán)境群體性事件中，公眾的訴求比較復(fù)雜和多樣化，呈現(xiàn)出更多的權(quán)利訴求和利益動機。有的是抵制污染項目，有的是索取經(jīng)濟賠償，有的涉及到本地企業(yè)之間的明爭暗斗。在2012年寧波鎮(zhèn)海反“PX”項目事件中，政府在制定征地補償方案的時候，有些村被納入到征地補償范圍之內(nèi)，有的村則被排除在外。因此，村民以環(huán)保為借口而進行的群體性抵制事件，看似是對環(huán)境權(quán)益的訴求，實則是為了維護自身的經(jīng)濟利益。

（四）網(wǎng)絡(luò)成為風(fēng)險型環(huán)境群體性事件擴散的主要平臺

從我國近幾年環(huán)境信訪數(shù)據(jù)可以看出，早期群眾上訪主要是通過信件或者直接到訪的方式反映問題，而近幾年，信件和到訪人數(shù)明顯減少，網(wǎng)絡(luò)和電話投訴逐漸增多。隨著我國網(wǎng)民數(shù)量的高速增長，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)改變了我國社會輿論的生態(tài)環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展改變了傳統(tǒng)的交流方式，不僅使我們可以更快捷地獲取網(wǎng)絡(luò)信息，也使得環(huán)境風(fēng)險事件可以迅速地通過網(wǎng)絡(luò)媒體傳播到世界的每一個角落，從而使風(fēng)險型環(huán)境群體性事件起到明星式的影響效果。

三、環(huán)境群體性事件的治理對策

風(fēng)險型環(huán)境群體性事件的密集發(fā)生嚴(yán)重擾亂了社會治安、影響了社會穩(wěn)定，針對此類事件，我國政府往往采取一鬧就停的方式，使得很多原本對社會有益的項目就此擱置，不僅造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，也大大降低了政府的公信力。要妥善地解決此類問題，必須通過改變傳統(tǒng)的政績評價機制、健全風(fēng)險溝通機制、完善公眾參與程序等方式進行有針對性的治理。

（一）加強環(huán)保的宣傳教育工作，引導(dǎo)公眾依法有序地參與環(huán)境保護

目前，我國民眾的環(huán)保意識已經(jīng)有了很大的提高，對環(huán)境安全的訴求已經(jīng)成為當(dāng)下中國的全民共識，但是大部分公眾對于環(huán)保的認(rèn)識還僅僅停留在表面，缺乏對環(huán)境風(fēng)險消息的準(zhǔn)確判斷。譬如我國各地頻繁爆發(fā)的抵制“PX”項目事件，在網(wǎng)絡(luò)媒體的夸大宣傳下，“PX”被污名化、妖魔化，而實際上“PX”并沒有劇毒，它只是一個非常普通的化工產(chǎn)品，公眾因沒有深入系統(tǒng)地去了解相關(guān)專業(yè)知識，導(dǎo)致出現(xiàn)一點風(fēng)吹草動就陷入恐慌和焦慮之中。

此外，我國公眾參與環(huán)境保護有很多方式，有的是自發(fā)無序的參與，有的則是依法有序參與。我國環(huán)境群體性運動就屬于前者，這種無序的參與存在著許多非理性甚至是暴力的行為，非但不能化解矛盾，還會影響社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。因此，要教育和引導(dǎo)公眾通過法律的途徑來維權(quán)，營造和諧的法制環(huán)境，降低風(fēng)險型環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻率。

（二）改變政府GDP至上的政績觀，建立正確的風(fēng)險管理思維

在GDP至上思想觀念的驅(qū)使下，我國經(jīng)濟以每年平均7%的速度飛速發(fā)展，有些政府和官員為了追求一己私利，為了追求政績，明明知道有些項目會對環(huán)境造成破壞，卻還要引進，不僅造成了環(huán)境污染，還損害了人民群眾的健康。

要徹底解決這個問題，就要摒棄傳統(tǒng)的GDP至上的官員政績考核模式，建立環(huán)境責(zé)任體系和問責(zé)制，在對政府和官員進行績效考核的時候?qū)h(huán)境作為一項重要的因素納入其中。這樣就會促使政府在作出任何環(huán)境開發(fā)的行政決策時，都會將生態(tài)文明放在首位，從而減少環(huán)境風(fēng)險出現(xiàn)的可能性。

（三）完善環(huán)境信訪制度，加強政府網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督

環(huán)境信訪是指民眾通過書信、電話、走訪等方式向各級環(huán)境保護主管部門反映環(huán)境問題，提出意見或投訴，由各環(huán)保行政部門依法進行處理的一項活動。環(huán)境信訪是我國解決環(huán)境糾紛和實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利救濟的一個非常重要的途徑，近些年隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，電話投訴和網(wǎng)絡(luò)投訴占了很大的比重，因此，政府要健全網(wǎng)絡(luò)問政體系，設(shè)置專門的網(wǎng)絡(luò)平臺和民眾進行溝通，學(xué)會應(yīng)對和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿情，引導(dǎo)正確的網(wǎng)絡(luò)輿論走向，從源頭上發(fā)現(xiàn)誘發(fā)環(huán)境群體性事件的隱患，從而有效預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（四）健全政府、企業(yè)和民眾的風(fēng)險溝通機制

風(fēng)險型環(huán)境群體性事件密集發(fā)生的原因從表面上來看僅僅是民眾的維權(quán)運動，而究其深層次原因，則是民眾對政府工作的否定和懷疑。很多項目對社會和群眾帶來的益處遠遠大于其弊端，并且可以通過環(huán)保部門的評價和審批，但是由于政府沒有和民眾及時溝通，沒有有效地信息公開，使得群眾產(chǎn)生了很多不必要的顧慮，導(dǎo)致環(huán)境沖突的發(fā)生。因此，健全風(fēng)險溝通體制，增強公眾參與，也是消弭此類事件的一個關(guān)鍵要素。