面向空心村綜合整治的農村土地資源配置探析

何偉　趙敏寧

摘 要 改革開放以后，農村經濟發展迅速，廣大農民將積蓄紛紛用來建設新房，在舊房不動的基礎上，在村莊周圍申請宅基地建設，整個村莊向外隨意擴展。而在村莊中心出現大量的閑置住房和廢棄房。“空心村”問題日益突顯出來，且危害性極大。通過對空心村進行綜合整治，來實現農村土地資源的合理配置，是構建城鄉發展一體化新格局要面對和解決的重大問題。“空心村”現象是多方面原因產生的，基于此，通過對“空心村”問題進行分析，針對性地提出了解決對策。

關鍵詞 改革開放；農村經濟；宅基地；空心村

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.074

空心村是在城鄉發展過程中，鄉村土地資源退化的一種特殊現象，“空心村”中的閑置住房或廢棄房，大多設計陳舊且建設年代久遠，破壞程度比較嚴重。舊宅基地閑置時間長，并且無人管理[1]。農村空心化是土地資源配置需要解決的重要問題，土地資源的優化配置是空心村整治的關鍵目標。空心村的綜合整治，可以有效緩解新型城鎮化土地需求增加的一些問題，對推進新農村建設、促進城鄉一體化協調發展具有重要的作用。

1 “空心村”的危害

1.1 浪費農業資源

“空心村”中大量的閑置宅基地，不但占用了農村的集體土地，浪費了土地資源，而且“空心村”新建的住房基地占用了耕地和農用地，也浪費了農業資源。土地資源是自然資源，具有不可再生性[2]。而我人口眾多，山地多，平原少，人均耕地少，農村的閑置宅基地加劇了人地矛盾。農業資源是國家農業發展和糧食安全的重要保障。合理開發利用每一寸土地是我國的基本國策。

1.2 浪費建設資金

由于農業產值過低、耕種勞累，農民種地的積極性不高，大量農村勞動力流入城市[3]。受傳統思想影響，到城鎮打工的農民富裕起來，回家的第一件大事就是蓋新房、置新家，導致村莊建設向外持續擴張，耗費了基礎設施和配套資金。村內閑置房屋不斷增多，增加了村民的住房投資比重，極大地浪費了新農村建設的資金，嚴重影響和制約著農村經濟的發展。

1.3 制約農村經濟的發展

由于進入城鎮打工的大多數是青壯年勞動力，也是農村的主要勞動力。“空心村”內大量人力資本流失，導致村內留下的大多是老年人和幼童，使農村基層的村干部逐漸趨向老年化，嚴重缺乏后備干部[4]。大量青壯年勞動力的轉移，使農民減少了農業的生產性投資，引起農村農業空洞化，嚴重制約了農村經濟的發展。

1.4 影響社會穩定和發展

我國的農業人口占總人口的絕大部分，是農業人口眾多的國家，農民和農業發展是保持社會穩定和發展的關鍵。促進我國國民經濟和城鄉一體化發展是農民富裕的出發點和立足點。“空心村”的蔓延會導致農村居住環境惡化，造成土地資源日益緊張，不利于農村經濟的繁榮發展，還會威脅國家的長治久安。

2 “空心村”形成的原因

2.1 我國的土地法律制度不完善

我國的《土地管理法》沒有明確規定一戶一宅的具體操作制度。例如，并沒有明確規定農民為子孫后代先打基地、男士先蓋房后娶親是否違法，并沒有做到一戶一宅，因此一宅多戶現象極為嚴重。此外，《土地管理法》宣傳貫徹的不到位，農民的法制觀念淡薄，節約用地意識薄弱。一些農民認為土地是集體的，可以通過建房變成自己的，未經允許就私自建設房屋，造成土地資源浪費。

2.2 我國農村的審批制度不健全

近年來，我國農村經濟發展迅速，農民建房需求不斷增加，部分農村干部的法律意識和規劃觀念普遍滯后，宅基地審批也缺乏法律依據。農民建房的隨意性和盲目性導致出現了大量的閑置基地，嚴重違反了國家規定的“一戶一宅”，村莊規劃不完善，是“空心村”出現的重要原因。

2.3 我國的人口制度不健全

我國人口眾多，人口制度隨著經濟發展在不斷完善和發展。二胎政策的實施，使農村人口再一次進入生育高峰期，農民思想觀念普遍落后，重男輕女思想依舊存在，養老思想使農村男丁增多，而男丁成家后會置辦新房，使村莊規模再次擴張。同時，人口的大量流動，使農村住房的閑置率不斷升高。

2.4 城鄉居民收入差距大

農業的土地資源有限，利潤低，而鄉鎮企業的投資少，回報高，大批農民紛紛流入城市發展，造成很多農村地區由老人和婦女支撐著農業生產，不利于農業的生產發展。農民背井離鄉涌入城市，導致農村出現“人去房空”，即“空心村”現象。

2.5 思想認識原因

農民受傳統觀念和地方風俗的影響，普遍認為老宅屬于私有財產，造成了對農村建房的隨意性；農民的思想觀念落后，認為土地歸自己使用，就歸自己所有，無論自留地，還是承包地，都很隨意。受地方風俗“娶新娘，蓋新房”等影響，農民不斷建設新房，而有些農民在建起新房后并不拆除舊房，導致對農民住宅基地的整理不善。

3 “空心村”的整治對策

3.1 完善相關法律法規

空心村整治要在健全的法律制度下進行，才能提高村莊用地效率，才能改善農民的居住環境和提高鄉村發展的競爭力。基于農用地和農村宅基地的使用，空心村的整治內容，包括通過整治舊宅基地補充耕地，拆遷村莊的破舊宅基地來建設新型農村社區。改善人地關系，提高土地利用效率是空心村整治的基本要求。

3.2 完善農村土地和宅基地的管理

實行宅基地統一管理制度和對宅基地的審批制度，對新宅基地統一規劃、統一安排，對舊宅基地統一收回、統一管理。當地政府應根據有關部門頒發的《土地使用證》，嚴格審批土地使用，根據人口情況收回多余的舊宅基地，切實執行一戶一宅制度。

3.3 出臺有關政策鼓勵“空心村”整治

當地政府要制定相關的優惠政策鼓勵開展村莊整治，明確村莊整治指導思想和各部門的綜合整治工作。整治“空心村”不能急功近利，只關注減少農村土地的建設用地，而要從長遠角度出發，把對“空心村”整治的重點村莊納入政府的長期工作目標，將農村的綜合整治提高到可持續發展的高度。此外，相關部門要修訂和完善農村宅基地管理規章制度，在政策法規方面做到有法可依。

3.4 推進農村集體化建設

政府應大力支持推進農村集居化建設，積極引導居民集中到規劃區建房。合理引導城市化和工業化進程，合理分配宅基地使用權，節約利用農村的土地資源，提高農村房屋的利用率，有效解決農村的“空心村”問題。

3.5 加大宣傳力度

當地政府要加大對土地資源有效利用和對宅基地的宣傳力度，轉變農民的傳統觀念，營造和諧的生活環境。村干部要積極開展宣傳教育，增強農民的法律意識，正確引導農民對住房建設進行合理布局。

4 結語

空心村整治的實質，是實現農村土地的優化配置，空心村的整治研究主要從增強農民的意識出發，包括農村土地法律制度方面、農村經濟發展方面和農民意識形態方面的原因。鄉村重構是空心村整治的理論依據和推動途徑，空心村整治是新型城鎮化的重要內容。面對城鎮化建設用地的不斷增加和農村耕地持續減少的現實狀況，需要健全農村規劃體系，推進農村集體化建設，優化土地資源配置，從而有效提升農村土地資源的利用率。

參考文獻：

[1] 王海蘭.農村“空心村”的形成原因及解決對策探析[J].農村經濟，2005（9）：21-22.

[2] 劉朝瑞.大力實施“空心村”整治 積極推進新農村建設[J].河南國土資源，2006（5）：22-23.

[3] 楊永芳，劉玉振，艾少偉.“空心村”問題成因分析及解決對策[J].安徽農業科學，2007，35（26）：8333-8336.

[4] 馮文勇，鄭慶榮，李秀英，等.農村聚落空心化研究現狀綜述及趨勢[J].信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2007，27（1）：70-73.

（責任編輯：趙中正）