面向空心村綜合整治的農(nóng)村土地資源配置探析

何偉　趙敏寧

摘 要 改革開(kāi)放以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，廣大農(nóng)民將積蓄紛紛用來(lái)建設(shè)新房，在舊房不動(dòng)的基礎(chǔ)上，在村莊周圍申請(qǐng)宅基地建設(shè)，整個(gè)村莊向外隨意擴(kuò)展。而在村莊中心出現(xiàn)大量的閑置住房和廢棄房。“空心村”問(wèn)題日益突顯出來(lái)，且危害性極大。通過(guò)對(duì)空心村進(jìn)行綜合整治，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，是構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局要面對(duì)和解決的重大問(wèn)題。“空心村”現(xiàn)象是多方面原因產(chǎn)生的，基于此，通過(guò)對(duì)“空心村”問(wèn)題進(jìn)行分析，針對(duì)性地提出了解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞 改革開(kāi)放；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；宅基地；空心村

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.074

空心村是在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)村土地資源退化的一種特殊現(xiàn)象，“空心村”中的閑置住房或廢棄房，大多設(shè)計(jì)陳舊且建設(shè)年代久遠(yuǎn)，破壞程度比較嚴(yán)重。舊宅基地閑置時(shí)間長(zhǎng)，并且無(wú)人管理[1]。農(nóng)村空心化是土地資源配置需要解決的重要問(wèn)題，土地資源的優(yōu)化配置是空心村整治的關(guān)鍵目標(biāo)?？招拇宓木C合整治，可以有效緩解新型城鎮(zhèn)化土地需求增加的一些問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的作用。

1 “空心村”的危害

1.1 浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源

“空心村”中大量的閑置宅基地，不但占用了農(nóng)村的集體土地，浪費(fèi)了土地資源，而且“空心村”新建的住房基地占用了耕地和農(nóng)用地，也浪費(fèi)了農(nóng)業(yè)資源。土地資源是自然資源，具有不可再生性[2]。而我人口眾多，山地多，平原少，人均耕地少，農(nóng)村的閑置宅基地加劇了人地矛盾。農(nóng)業(yè)資源是國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的重要保障。合理開(kāi)發(fā)利用每一寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策。

1.2 浪費(fèi)建設(shè)資金

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值過(guò)低、耕種勞累，農(nóng)民種地的積極性不高，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市[3]。受傳統(tǒng)思想影響，到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民富裕起來(lái)，回家的第一件大事就是蓋新房、置新家，導(dǎo)致村莊建設(shè)向外持續(xù)擴(kuò)張，耗費(fèi)了基礎(chǔ)設(shè)施和配套資金。村內(nèi)閑置房屋不斷增多，增加了村民的住房投資比重，極大地浪費(fèi)了新農(nóng)村建設(shè)的資金，嚴(yán)重影響和制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.3 制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

由于進(jìn)入城鎮(zhèn)打工的大多數(shù)是青壯年勞動(dòng)力，也是農(nóng)村的主要?jiǎng)趧?dòng)力?！翱招拇濉眱?nèi)大量人力資本流失，導(dǎo)致村內(nèi)留下的大多是老年人和幼童，使農(nóng)村基層的村干部逐漸趨向老年化，嚴(yán)重缺乏后備干部[4]。大量青壯年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民減少了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性投資，引起農(nóng)村農(nóng)業(yè)空洞化，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.4 影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展

我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘慕^大部分，是農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展是保持社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵。促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是農(nóng)民富裕的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)?！翱招拇濉钡穆訒?huì)導(dǎo)致農(nóng)村居住環(huán)境惡化，造成土地資源日益緊張，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，還會(huì)威脅國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

2 “空心村”形成的原因

2.1 我國(guó)的土地法律制度不完善

我國(guó)的《土地管理法》沒(méi)有明確規(guī)定一戶一宅的具體操作制度。例如，并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)民為子孫后代先打基地、男士先蓋房后娶親是否違法，并沒(méi)有做到一戶一宅，因此一宅多戶現(xiàn)象極為嚴(yán)重。此外，《土地管理法》宣傳貫徹的不到位，農(nóng)民的法制觀念淡薄，節(jié)約用地意識(shí)薄弱。一些農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的，可以通過(guò)建房變成自己的，未經(jīng)允許就私自建設(shè)房屋，造成土地資源浪費(fèi)。

2.2 我國(guó)農(nóng)村的審批制度不健全

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民建房需求不斷增加，部分農(nóng)村干部的法律意識(shí)和規(guī)劃觀念普遍滯后，宅基地審批也缺乏法律依據(jù)。農(nóng)民建房的隨意性和盲目性導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的閑置基地，嚴(yán)重違反了國(guó)家規(guī)定的“一戶一宅”，村莊規(guī)劃不完善，是“空心村”出現(xiàn)的重要原因。

2.3 我國(guó)的人口制度不健全

我國(guó)人口眾多，人口制度隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷完善和發(fā)展。二胎政策的實(shí)施，使農(nóng)村人口再一次進(jìn)入生育高峰期，農(nóng)民思想觀念普遍落后，重男輕女思想依舊存在，養(yǎng)老思想使農(nóng)村男丁增多，而男丁成家后會(huì)置辦新房，使村莊規(guī)模再次擴(kuò)張。同時(shí)，人口的大量流動(dòng)，使農(nóng)村住房的閑置率不斷升高。

2.4 城鄉(xiāng)居民收入差距大

農(nóng)業(yè)的土地資源有限，利潤(rùn)低，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資少，回報(bào)高，大批農(nóng)民紛紛流入城市發(fā)展，造成很多農(nóng)村地區(qū)由老人和婦女支撐著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)民背井離鄉(xiāng)涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“人去房空”，即“空心村”現(xiàn)象。

2.5 思想認(rèn)識(shí)原因

農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念和地方風(fēng)俗的影響，普遍認(rèn)為老宅屬于私有財(cái)產(chǎn)，造成了對(duì)農(nóng)村建房的隨意性；農(nóng)民的思想觀念落后，認(rèn)為土地歸自己使用，就歸自己所有，無(wú)論自留地，還是承包地，都很隨意。受地方風(fēng)俗“娶新娘，蓋新房”等影響，農(nóng)民不斷建設(shè)新房，而有些農(nóng)民在建起新房后并不拆除舊房，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民住宅基地的整理不善。

3 “空心村”的整治對(duì)策

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

空心村整治要在健全的法律制度下進(jìn)行，才能提高村莊用地效率，才能改善農(nóng)民的居住環(huán)境和提高鄉(xiāng)村發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力?；谵r(nóng)用地和農(nóng)村宅基地的使用，空心村的整治內(nèi)容，包括通過(guò)整治舊宅基地補(bǔ)充耕地，拆遷村莊的破舊宅基地來(lái)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。改善人地關(guān)系，提高土地利用效率是空心村整治的基本要求。

3.2 完善農(nóng)村土地和宅基地的管理

實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理制度和對(duì)宅基地的審批制度，對(duì)新宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，對(duì)舊宅基地統(tǒng)一收回、統(tǒng)一管理。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)有關(guān)部門頒發(fā)的《土地使用證》，嚴(yán)格審批土地使用，根據(jù)人口情況收回多余的舊宅基地，切實(shí)執(zhí)行一戶一宅制度。

3.3 出臺(tái)有關(guān)政策鼓勵(lì)“空心村”整治

當(dāng)?shù)卣贫ㄏ嚓P(guān)的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)展村莊整治，明確村莊整治指導(dǎo)思想和各部門的綜合整治工作。整治“空心村”不能急功近利，只關(guān)注減少農(nóng)村土地的建設(shè)用地，而要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，把對(duì)“空心村”整治的重點(diǎn)村莊納入政府的長(zhǎng)期工作目標(biāo)，將農(nóng)村的綜合整治提高到可持續(xù)發(fā)展的高度。此外，相關(guān)部門要修訂和完善農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，在政策法規(guī)方面做到有法可依。

3.4 推進(jìn)農(nóng)村集體化建設(shè)

政府應(yīng)大力支持推進(jìn)農(nóng)村集居化建設(shè)，積極引導(dǎo)居民集中到規(guī)劃區(qū)建房。合理引導(dǎo)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，合理分配宅基地使用權(quán)，節(jié)約利用農(nóng)村的土地資源，提高農(nóng)村房屋的利用率，有效解決農(nóng)村的“空心村”問(wèn)題。

3.5 加大宣傳力度

當(dāng)?shù)卣哟髮?duì)土地資源有效利用和對(duì)宅基地的宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，營(yíng)造和諧的生活環(huán)境。村干部要積極開(kāi)展宣傳教育，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，正確引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)住房建設(shè)進(jìn)行合理布局。

4 結(jié)語(yǔ)

空心村整治的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置，空心村的整治研究主要從增強(qiáng)農(nóng)民的意識(shí)出發(fā)，包括農(nóng)村土地法律制度方面、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面和農(nóng)民意識(shí)形態(tài)方面的原因。鄉(xiāng)村重構(gòu)是空心村整治的理論依據(jù)和推動(dòng)途徑，空心村整治是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的不斷增加和農(nóng)村耕地持續(xù)減少的現(xiàn)實(shí)狀況，需要健全農(nóng)村規(guī)劃體系，推進(jìn)農(nóng)村集體化建設(shè)，優(yōu)化土地資源配置，從而有效提升農(nóng)村土地資源的利用率。

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（責(zé)任編輯：趙中正）