基于鄉村振興戰略背景的農村土地制度改革研究

劉平清

摘 要 現階段，我國已進入經濟發展與社會轉型的關鍵時期，各個領域的改革不斷深化。特別是農村土地制度改革工作，同廣大人民群眾的生產、生活關聯密切，深刻影響著我國基礎性產業——農業的發展狀況。基于此，立足于鄉村振興的戰略背景，深入探索現階段農村土地制度改革工作，希望理論研究能夠為開展實際工作提供借鑒。

關鍵詞 鄉村振興戰略；農村；土地制度；改革

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.15.081

黨的十九大報告中明確了全黨工作開展的基礎與根本，即始終把解決“三農”問題放在突出位置，再結合報告中提出的全面建成小康社會的重要戰略之一——鄉村振興戰略，可以深刻地感受到農村土地制度改革對于農村地區發展以及我國現代化建設的重要價值。基于此，探究農村土地制度改革的現實情況以及推進策略，具有較高的現實價值與實踐意義。

1 農村土地制度改革現狀

1.1 農村承包地“三權分置”改革

2013年的中央農村工作會議上明確了要厘清土地所有權、承包權、經營權3者間關系的工作思路，即要確保三權分置。其中明確了在保障農村土地集體所有權的基礎之上，逐步分離農戶的承包權以及其他主體的經營權，從而降低農村土地的閑置率、撂荒率。如此一來，不僅有效穩定了農村土地的集體所有權，同時也在一定程度上助推了土地資源的合理流動與優化配置，有利于實現公平與效率的統一，是土地制度改革過程中的一次偉大嘗試。

1.2 宅基地制度試點改革

2014年12月31日，多個主體聯合推出了有關農村宅基地制度的改革試點文件，并且在改革推進過程中創新性地采用了聯動試點的模式。在這一背景下，全國33個試點區域共計推出了500多項有關宅基地改革的制度措施，并且出現了7萬余退出宅基地的農戶[1]。在第12屆全國人大常委會第30次會議上，將這一改革試點工作延長至2018年年底，并且將盤活農村土地資產明確為工作開展的重點。在此基礎上，未來的改革與試點工作將會凸顯出專業性、系統性、前瞻性的顯著特征，即有關主體需要牢牢把握市場化的現實背景以及農民的發展權益，對改革進行通盤考慮和頂層設計，實現農村土地資源利用價值的最大化。

1.3 《土地管理法》的修訂

縱觀我國《土地管理法》的修訂歷程，無不彰顯著土地改革的重要社會影響。自黨的十八大以來，我國的土地改革工作趨于穩定，并且集中體現在《土地管理法》的修訂中。具體來說，其內容主要包含了以下幾個方面的調整。1）將農村集體建設用地篇的現行第43條刪除，將原來的第44條改為第43條，并且將其中第2款改為由國務院審批建設對農地的占用項目。2）《土地管理法》中規定了國家建立城鄉統一建設用地所應遵循的具體細則，即以制度的形式明確了城鄉一體化建設的要求，并且實現了對擁有宅基地農民個體合法權益的有效保障[2]。3）明確了農村宅基地征收的補償條款及原則，為農民搬遷后居住條件的改善提供了必要的法律保障。除此之外，該法的修訂還涉及了許多條例的改動，例如第64條增補了農村居民自愿有償的宅基地退出機制，第48條要求以片區綜合地價為參考，制定農地征收的補償費和安置補助費標準，在很大程度上適應了現階段我國城市化建設的規模擴張需求，充分彰顯了我國現階段土地制度改革的新問題與新狀況。

2 鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考

近年來，隨著我國市場經濟以及工業化建設的持續、高速發展，原有的以家庭聯產承包責任制為基礎的農村土地制度體系也很難達到較為理想的應用狀態。一方面，土地普遍存在產權權能缺失的問題，農民的平均收入增速緩慢，難以為農村經濟的可持續發展注入活力。另一方面，由于現階段實行的農村土地制度體系缺乏有效的激勵作用，所以許多農民在從事農業生產的過程中缺乏積極性和主觀能動性，從而導致大量潛在的農業生產力未能有效釋放出來。隨著鄉村振興戰略的提出，農村與城市的發展關系得到了愈來愈多主體的關注。特別是城市化建設規模擴大化、價值集成化背景下的城鄉差距問題，更是得到了愈來愈多主體的理論研究與實踐探索。基于此，以農村承包地、集體建設用地、宅基地3個要素為切入點，探討鄉村振興戰略背景下農村土地制度的改革方向。

2.1 建立健全農村承包地“三權分置”制度

實踐證明，對農村承包地的三權分置，是我國土地制度改革中的一大創新，有效釋放了我國農村經濟的運營活力與發展潛力，對于推進城鄉一體化建設大有助益。基于此，政府應當堅定地推動三權分置制度的健全與應用，將這一制度的具體要求落到實處。1）要將涉及農村土地的所有權、承包權、經營權的有關制度具體化，即以制度的形式來明確農村集體經濟組織的性質，集體所有權的獲得與實現途徑，以及有關承包關系建立、消亡的具體流程。在此基礎上，對“農民”這一群體的身份進行科學而又清晰地界定，建立健全“農民”群體進入和退出機制，并且有效融合農村土地承包經營權自動續期制度，為農村地區土地資源的合理配置與優化利用提供強有力的支持與保障。如此一來，農村承包地的運轉將更加優質、高效，為建立土地經營權資本化模式奠定堅實的基礎。2）必須在農村土地承包經營權的流轉過程中給予強有力的支持與保障。這一工作涵蓋了金融服務提供、金融風險防范以及金融平臺指導等多個層面，并且建立起覆蓋較廣的農村土地信息系統，實現對各地各類農村產權交易所、服務平臺、信息中心等服務資源的全面整合，為土地承包經營權的流轉提供強有力的信息支撐[3]。各地政府應當允許金融部門參與農村土地的流轉過程中來，并且提升其以土地經營權、地上附著物所獲得的貸款額度，為廣大經營承包者提供強有力的資本支持。3）針對農村農業經營的一些創新型活動，政府應當給予必要的政策和資金激勵。可以給予規模化、標準化經營業主一定的優惠政策，或者是為其提供一定的農業基礎設施建設補助資金，從而激發農業經營主體的積極性、主動性和創造性，助力我國農業的可持續發展。

2.2 加大農村集體建設用地入市改革力度

現階段，隨著城鄉一體化建設進程的不斷推進，集體建設用地的入市改革也成為土地制度改革領域重要思路之一。1）國家及各級政府應當加大對這一工作的規劃力度，牢牢把握各地城市化建設的總體規劃與發展戰略，再結合農村集體建設用地的分布與使用狀況，對其進行全面整合、有效利用。2）入市改革的推行，必須依靠強有力的資金保障，這就要求國家層面加大對這一業務的融資服務力度，引導各金融部門穩步提升抵押融資的額度，從而降低金融機構進入農村經營性建設用地融資市場的門檻，為推進城鄉一體化建設工作提供強有力的資金支持。3）農村集體建設用地的入市改革必然涉及不同主體間的利益分配問題，因而各級政府應當建立健全內部的治理架構，不斷完善收益分配機制，建立起一套完善、科學、長效的受讓雙方合同機制，以制度的形式明確不同主體的權責，避免出現“無章可循”的尷尬局面，從而有效協調各方的利益，為推進改革工作創造良好的外部環境。

2.3 優化配置農村宅基地

基于鄉村振興的戰略部署，對農村宅基地制度的改革工作必須兼顧經濟效益與社會價值。因此，各級政府必須以農民的根本利益為基礎，堅決落實自愿有償退出的宅基地建設模式，給予那些自愿讓出宅基地的農民以一定的補償與收入分紅，將“面積固定、法定無償、超占有償、節約有獎、退出補償”的宅基地使用管理制度落到實處[4]。1）需要明確農村宅基地自愿退出的補償范圍，科學限定不同宅基地的類型，對那些愿意主動退出宅基地的農民以宅基地與房屋拆遷兩個層面的補償。2）在實際補償過程中要落實“極差制度”的具體要求，即在農民群體中營造良好的競爭氛圍，提升其參與退出宅基地的積極性。3）針對現階段各地政府在農村宅基地改革過程中普遍存在的融資難、財政壓力大等問題，應當牢牢把握土地市場流轉機制，引入更多資金實力雄厚的投資主體，為退地補償資金的籌集提供更加多樣的選擇。需要注意的是，宅基地退出補償標準一般不低于當地同一性質土地的平均價格，并將宅基地的增值收益納入賠償考慮范圍之內，最大限度保障廣大農民的個人權益，為改革工作的深入推進奠定強有力的群眾基礎。

在此基礎上，應當對閑置宅基地進行合理配置與高效利用，在統籌規劃的基礎上對各個要素進行綜合整治，確保其經濟價值與生態效益的最大化。這一目的的實現，主要依托的是城市化建設與宅基地配置的有效融合。具體來說，各地政府應當以系統、前瞻的目光來處理現階段建設與未來發展間的關系，始終將工業擴大化建設與生態保護結合在一起，加大對農村土地整理項目以及人居環境改造項目的政策引導與資金投入力度，實現對田、路、林、村等要素的綜合整治，為廣大人民群眾創造更加和諧、舒適的生活環境。

3 結語

農村土地制度的建設與改革狀況如何，深刻影響著廣大人民群眾的生產、生活，同時也在一定程度上彰顯著我國現代化建設水平的高低。基于此，有關主體應當從建立健全農村承包地“三權分置”制度、加大農村集體建設用地入市改革力度以及優化配置農村宅基地等層面入手，助力我國現代化建設的持續、高效推進。

參考文獻：

[1] 杜偉，黃敏.關于鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考[J].四川師范大學學報：社會科學版，2018，45（1）：12-16.

[2] 劉磊.城鄉關系視野下中國農村土地制度改革的道路選擇[J].南京農業大學學報：社會科學版，2015，15（6）：97-106.

[3] 張智勇，楊再惠.當前農村土地制度改革與土地經營市場化問題研究[J].江西社會科學，2015，35（7）：85-92.

[4] 顧鈺民.農業現代化與深化農村土地制度改革[J].經濟縱橫，2014（3）：48-53.

（責任編輯：趙中正）