國際金融組織在華金融扶貧 經驗和啟示

何麗

摘 要：國際多邊組織擔負著幫助發展中國家及貧困人口脫貧的重任，積累了大量的經驗，形成了很多成功模式。這些國際金融組織在不同時期以不同方式對我國的貧困地區和貧困人口進行資金和技術援助，為我國的金融精準扶貧提供了可資借鑒的經驗。基于此，我國應該根據扶貧援助策略確定重點扶貧領域、探索扶貧開發外資與內資混合使用新模式、促使政府與市場緊密配合、鼓勵社會組織參與金融扶貧、創新結合“互聯網+”等措施，不斷優化金融扶貧體制機制，助力減貧工作。

關鍵詞：世界銀行；亞洲開發銀行；聯合國開發計劃署；金融扶貧

中圖分類號：F831 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）06-0045-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.06.006

金融扶貧是通過各種金融工具和金融手段針對性地向貧困人群投放各種金融服務產品，以期發揮金融杠桿的作用，提高貧困地區的造血功能，創造更多的致富機會，幫助貧困人群脫貧；或者說是以政府發布政策為引導，通過合理設計的金融工具和金融機制來引導金融機構的金融產品和服務流向欠發達的地區、弱勢群體和低收入人群。

目前，我國扶貧工作進入攻堅克難的新階段，扶貧工作也有了一些新的特點，開始從“輸血式”扶貧轉變為“造血式”扶貧，從“大水漫灌式”扶貧轉變到精準的“滴灌式”扶貧。金融扶貧作為扶貧的一種重要形式，也需要進一步突出其精準性和可持續性，使金融扶貧高效化和常態化，發揮其在扶貧攻堅中聚集資源的核心作用。

在全球和區域范圍內，有諸多國際多邊組織尤其是多邊金融機構如世界銀行、聯合國開發計劃署和亞洲開發銀行等，擔負著幫助發展中國家及貧困人口脫貧的重任。由于這些組織在全球和區域范圍內專門致力于金融扶貧工作，積累了大量的經驗，形成了很多成功模式和“最佳實踐”。這些國際金融組織在不同時期都以不同方式對我國的貧困地區和貧困人口進行資金和技術援助，不僅有力地推動了我國減貧工作的開展，也為我國的金融精準扶貧提供了可資借鑒的經驗。

一、世界銀行對我國實施的金融扶貧項目

作為全球最富有影響力的多邊金融組織，世界銀行主要是通過向發展中國家提供長期貸款和技術協助來幫助他們消除或減少貧困。大部分世界銀行的貸款被廣泛應用于醫療、教育等基礎設施建設。世界銀行及其后成立的國際開發協會（IDA）、國際金融公司（IFC）等共稱為世界銀行集團，都對發展中國家進行優惠貸款援助。其中國際開發協會（IDA）職能與業務是向最貧困國家政府提供無息貸款和贈款，扶貧導向明確；國際金融公司（IFC）的職能是向發展中國家的私營部門提供貸款、股權投資和咨詢服務，以拉動發展中國家的私營部門投資。世界銀行集團設置的目標是：以可持續的方式實現到2030年終結極度貧困和促進共享繁榮。

世界銀行于20世紀90年代開始參與中國扶貧開發工作。扶貧模式主要包括：綜合性扶貧開發項目；技術援助開發項目；合作加強扶貧開發機構能力建設；共建減貧交流合作平臺；減貧項目援助；針對貧困人口金融基礎設施投資開發項目等模式。

1994年，中國發布“八七”扶貧攻堅計劃，次年世界銀行為密切配合中國政府相繼在中國支持了四個專門扶貧貸款項目，即集中于廣西、貴州和云南等地的西南扶貧項目，在四川、陜西和寧夏的秦巴山區扶貧項目，在甘肅、內蒙古和青海的西部扶貧項目以及山西扶貧項目。項目覆蓋我國最貧困的9個省（區）108個國家級貧困縣。由世界銀行與中國政府簽訂協議，世行提供58億人民幣貸款規模，政府以扶貧貼息貸款來提供相應的配套資金投入，農民以投工投勞的方式進行投入。項目主要涉及農村基礎設施開發、農民技術培訓、農村剩余勞動力輸出、發展農村基本教育等方面。

2000年以來，世行又接連與中國合作開展了諸多項目。如PHRD贈款，項目實施時間為2001—2003年，項目資金總計293萬元，項目區為西南、秦巴山區，建設內容為項目評價、喀斯特地區可持續發展、小額信貸項目等。世界銀行貸款第四期扶貧項目（中國貧困農村社區發展項目），實施背景是我國利用世行貸款遇到硬貸利率高的問題，英國國際發展部（DFID）提出愿意提供贈款來軟化世行硬貸，故與世行、中國合作開展了該項目，該項目以農戶為基礎，采用跨行業和內容綜合性的模式，分層次滿足貧困人口的不同需求。

即使有扶貧工作的不斷推進，貧困地區人口仍然面對著農村金融市場發育滯后，生產性資金缺乏越來越制約著貧困人口脫貧的現實狀況。在中國“八七”扶貧攻堅計劃實施期間，世行扶貧資金的投放都使用于國定貧困縣中，而難以使得扶貧資金直接覆蓋貧困村中的貧困人口，此外扶貧資金在部門與部門之間傳遞時逐級漏損，使得扶貧資金效率低。故在秦巴山區扶貧項目中，世行首次進行農村小額信貸實驗，通過小額信貸，將扶貧目標單位由貧困縣進一步精確到貧困戶，為貧困戶創造性設計金融支持系統，從而搭建一種低門檻的扶貧新制度。

20世紀90年代以來，我國嘗試將社區基金模式運用到財政扶貧資金的使用和管理中，以此開展村級互助資金試點。鑒于此，世行與國務院扶貧辦規劃財務司和財政部農業司合作，開展“農村社區滾動發展資金運作模式”的研究與試點，即世界銀行第五期技術援助項目，以提高扶貧資金的使用效率和瞄準性。項目以國內社區基金和小額信貸扶貧為經驗基礎，創新性設計出最大化滿足貧困戶需求的小額信貸產品，試點貧困社區所有、村民共管的社區滾動發展資金運作模式和管理機制，讓貧困農戶優先獲得資金支持，探索村級互助資金持續健康的運作模式。互助資金借款成本低、手續簡單，更多貧困戶利用互助資金的比率高于金融機構。截至2008年，該項目直接效益表現在互助資金緩解了貧困戶的資金緊張，并且使得大部分互助資金被投向生產和創收活動，如養殖業，貧困戶獲得較好的經濟效益，實現了經濟效益和社會效益的有機結合。

1995—2015年，世行陸續在中國開展了5期貸款扶貧項目，項目建設內容涵蓋農村基礎設施建設、水利水保、鄉村衛生管理等多方面。從第一期開創國內扶貧機構與國際組織結合以來，合作領域不斷拓展，試點范圍從國定貧困縣到國家級重點扶持縣，從秦巴山區到陜西省十縣（區）再到山西省運城、呂梁，金融扶貧模式也逐漸趨于多樣化，從發展小額信貸到探索社區滾動發展資金運作模式，金融扶貧從“授之以魚”逐漸發展到“授之以漁”。

二、聯合國開發計劃署在我國開展的金融扶貧項目

聯合國與中國政府合作開展的扶貧合作主要包括兩個方向：一是提供小額信貸和技術援助來幫助貧困戶脫貧致富；二是幫助政府制定適合貧困戶發展的政策方針，并實行向貧困地區和貧困人口傾斜的政策。聯合國開發計劃署（UNDP）是聯合國發展系統中最大的多邊無償技術援助機構和中央籌資機構，其運作經費為各國的自愿捐款。聯合國開發署為發展中國家提供“MAP渠道”，即主流化（Mainstreaming）、加速措施（Acceleration）和政策支持（Policysupport）三個方面的援助，利用聯合國在可持續發展及治理上的政策專長為各國實施可持續發展目標進行指導。聯合國開發署與中國政府簽訂了“國別合作框架”，其中援助項目涵蓋扶貧、體制改革、婦女發展等。

20世紀90年代，為配合中國政府扶貧計劃的實施，聯合國開發計劃署于1994年開始在中國試點發展小額信貸項目，以孟加拉國銀行的小額信貸為基礎，目的是援助那些無發展條件和機會、但有潛在生產經營能力并且有強烈脫貧愿望，有望通過扶持實現脫貧的貧困人口。由于其具有高度的瞄準性，解決了政府扶貧資金不能直接到戶的問題。項目首先在云南、四川和西藏等地率先進行試點。1996年后，將項目區擴大到全國16個省（自治區）的48個縣和天津市的6個區，UNDP援助預算總額為1931.64萬美元，其中小額信貸循環資金為820.51萬美元，計劃扶持88000多個貧困戶。1997年，中國政府利用聯合國開發計劃署的189.6萬美元贈款在廣西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五縣向4500家農戶、22500名貧困人口提供小額信貸資金。1994—1997年上半年，聯合國開發計劃署在中國貧困地區進行的小額信貸推廣，給中國政府提供了經驗。1997年下半年至1999年，地方政府開始使用扶貧專項資金直接參與小額信貸扶貧試驗，資金規模和覆蓋率進一步提高。全國信貸扶貧資金到戶率從44.4%提高到82.75%，扶貧專項貸款回收再貸的數量從8.9億元增至13.5億元。1999年，中國農業銀行頒布《中國農業銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》，標志中國小額信貸全面鋪開，管理也更趨規范化、科學化。

據測算，截至2000年，UNDP資助覆蓋的13個鄉42個縣累計發放貸款1.21億元，資金周轉率1.79，累計扶持93110戶，婦女貸款戶占70%，受益人口429347人，脫貧人口228623人，到2000年底貸款余額4879.3萬元，還款率89%。該項目成效顯著，盡管脫貧人口不足全國扶貧任務的1/200，但是重要的是UNDP支持的通過中國國際經濟技術交流中心管理和執行的這種小額信貸扶貧方式，成功地探索和試驗了一套綜合性的扶貧到戶的參與式組織和發展機制，將發展的選擇權交給貧困人口，通過自治組織體系，自主選擇微型項目，實行小組內貸戶聯保，充分將外界的援助轉化為內生的增長與發展。

三、亞洲開發銀行在我國開展的金融扶貧項目

亞洲開發銀行的宗旨是幫助亞太地區發展中國家消除貧困，提高人民生活水平，促進亞太地區的社會發展和經濟發展。亞行對其成員援助的方式有：貸款、贈款、技術援助、股本投資、政策對話和聯合融資等。我國政府同亞行在貧困地區減貧方面的合作很多，模式各具特色，涵蓋技術援助、綜合性扶貧等。

1999年，亞行與國務院扶貧辦外資中心合作實施以扶貧方式研究為目的的技術援助項目（亞行TA-3150項目），項目實施期至2005年7月，目的是分析硬貸在中國開展扶貧項目的可能性。共投資98.5萬美元，項目區為貴州納雍縣，以實施社區綜合能力建設為核心，通過建立社區發展基金，開展社區綜合技能培訓等方式加快貧困人口脫貧致富的步伐。由亞行提供資金，在千秋、新民兩村設立社區發展基金，提供農戶小額貸款，支持貧困戶發展生產，不斷探索有利于實現社區發展基金滾動增值的管理運行機制。此項目實施讓試點村的貧困村變為全鄉經濟發展先進村，并有力地支持了當地新農村建設。

2003年開始的由陜西、河南兩省貧困農戶參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發，項目總投資100萬美元，其中陜西省80萬美元。扶貧模式主要是通過小額信貸的方式來扶持農戶發展紅棗、舍飼養羊等生產項目，尋找適合當地生態環境的生產方式，同時達到扶貧與環境治理的雙重目標。項目2003年開始實施，2004年完成，效果良好，并且從2005年開始轉入持續發展階段。據測算，亞行的贈款累計扶持貧困戶超過6000戶，平均促進貧困戶年增收800多元，為農戶發展特色紅棗種植、種草養畜、勞務輸出提供了資金便利。此后，亞行多次向中國小額信貸機構提供貸款資金，支持發展業務。例如2012年，亞行向其合作銀行提供1.3億人民幣的貸款，由合作銀行將資金轉貸給位于中國貧困和農村地區，特別是廣西、寧夏、云南、內蒙古和黑龍江的小額貸款公司。

亞行在援助中國貧困區的建設上，考慮到貧困地區資金不足、生產性資金缺乏的問題，專為貧困地區提供基金，降低貧困地區貸款和融資的成本，并對貧困地區的農村產業發展等進行分析，將資金優先投入扶貧項目的優先領域，因地制宜，提高資金的利用率。

四、國際組織在華金融扶貧的基本經驗

中國政府同國際組織合作在貧困地區實施的扶貧開發項目中涉及金融扶貧的一般有綜合性扶貧開發項目和試點（示范）項目兩大類。綜合性扶貧開發項目一般是提供小額信貸。這類項目于1994年由聯合國開發計劃署在云南、四川和西藏首次進行試點；世行在1997—2003年的秦巴山區扶貧項目中運用了小額信貸模式；亞行參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發項目中利用小額信貸來為貧困人口尋找適合當地生態環境的生產方式。在試點項目中，國際機構在華金融扶貧涉及的項目有世界銀行主導的農村社區滾動發展資金試點項目、亞行TA-3150項目等。此外國際機構對在中國扶貧開發中遇到的問題進行前瞻性研究，梳理比較扶貧方式，為開展扶貧工作提供依據。例如2010年亞行技術援助項目形成的《農村金融改革與小額信貸組織發展》就對中國貧困人口提供可持續性金融服務進行一系列前瞻性研究。國際組織在華金融扶貧的領域與范圍不斷深化，有很多值得我國借鑒的經驗。

（一）在資金援助的同時提供技術援助、扶貧開發機構能力建設、共建減貧交流合作平臺等

我國絕對貧困的農村人口數量較多，政府投入扶貧資源會受到財政能力的限制。IBRD 與IDA一直致力于對發展中國家的貧困地區提供優惠性貸款，2016年在世行十大借款國中中國排名第四，在國際開發協會中中國借款額較少。世行的扶貧資金貸款為中國扶貧開發事業奠定了資金基礎，中國利用外資的空間和潛力巨大。此外中國政府還與國際社會合作對扶貧開發中的重大問題開展前瞻性研究，為扶貧開發事業提供政策咨詢；與國際社會合作共建減貧交流合作平臺等。以西南扶貧世界銀行貸款項目、秦巴山區扶貧、西部扶貧項目為例，世行貸款目標之一就是強化扶貧開發機構建設，提高對扶貧項目的管理和監測水平。中國努力使國際減貧成功經驗本土化的做法獲得國際社會的高度贊揚和認同，因此中國與墨西哥、秘魯、莫桑比克等發展中國家簽訂減貧困合作協議或共建減貧合作中心，深化扶貧領域交流。國際社會援助對于中國扶貧開發政策具有重大的推動作用，中國扶貧開發政策從救濟式扶貧到開發式扶貧，再到攻堅扶貧政策和綜合扶貧政策，其發展與國際扶貧組織息息相關。

（二）適應金融扶貧的新形勢，不斷進行組織創新

世界貧困問題呈現復雜性和動態性，貧困標準在不斷調整，新的貧困人口也在不斷出現，在此形勢下，世界反貧困出現“機會、賦權”等理論 ，以賦權為理念的扶貧模式試點逐漸展開，如“村級互助資金”“社區主導型發展”“扶貧互助社”等，這些試點賦予農民權利，激發農民自我發展的活力。通過賦予農民參與權、項目決策權和知情監督權等最大化發揮農民的主動性。中國陸續在廣西壯族自治區靖西縣、四川省南充市嘉陵區、陜西省白水縣、內蒙古自治區翁牛特旗與世行合作投資4400萬人民幣開展社區主導型發展（CDD）項目，試點社區自我組織、自我管理、自我發展和自我監督新機制的扶貧項目。亞洲開發銀行和世界銀行還在中國力推參與式扶貧，以世界銀行西南扶貧項目作為試點并廣泛推廣的、以村級規劃為平臺的機制，重點強調貧困農民的主動性，提高農戶的自我發展意識。目前“參與式村級規劃”已在中國國家扶貧開發工作中得到普遍應用，通過創新新型組織機構，來滿足中國金融扶貧新要求。

（三）完善扶貧工作效率監管體制，推動建立扶貧項目監測評估系統

扶貧項目的監測評估將會直接影響扶貧項目的進程和效果。在外資扶貧項目中大部分外資出資方會要求受惠的貧困地區建立相對應的扶貧監測評估制度，這種制度的建立降低了扶貧資金被挪作他用的可能，避免出現與原計劃相背的現象。重視扶貧項目效果的監測，提高扶貧開發項目的管理水平，力保及時發現問題，采取有效措施彌補或者糾正。后期項目評價制度的建立讓扶貧項目的評價更加具有客觀性與可持續性，不僅要關注眼前既得利益，更加注重外資扶貧項目的長久性，使得當外部環境改變時，或者扶貧項目結束后，原扶貧項目可以繼續生存和持續。如從1994年開始實驗到1996年正式啟動的UNDP援助中國扶貧領域的計劃，重視探索項目機構在項目執行周期結束后能夠自我生存和發展的途徑。要求中國執行項目的所有參與方都有監督責任。項目的評估包括內部評估和外部評估。對于年度項目報告，UNDP會考慮該項目成功的可能性、項目執行情況及相關受益群體與項目的相關性。同時實行三方審評，所有國家執行項目的項目方聚在一起進行監督活動。這種開創性的扶貧監測評估制度，保證了扶貧項目的持續性。

五、對我國金融扶貧工作的啟示

隨著世行與聯合國開發計劃署在我國推行的小額信貸試點取得成效，我國政府陸續出臺一系列相關政策。1949—1978年，我國主要通過調撥糧食及救濟物品等直接救助方式開展輸血式扶貧；1986—1993年，扶貧開發引入信貸扶貧政策，由于貼息貸款規模有限，所以扶貧貼息貸款的使用效率和社會效益不高；1994—2000年，我國初步探索金融扶貧模式，這一時期，小額信貸扶貧模式得到我國正式認可，從而陸續進行扶貧社試點，并通過人民銀行再貸款加大對信用社發放農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的支持；2001—2010年，金融扶貧初具規模，中央政府重視農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構的金融扶貧作用，解決農村金融機構資金不足的問題。2011年至今，金融扶貧模式進一步發展。

時至今日，我國采用的金融扶貧模式主要還是以單一的信貸配給加貼息貸款，短期效果顯著，但是這種政府主導的金融扶貧，沒有正確估量市場力量，發揮市場的主動性。在與國際組織合作中我國應該不斷根據以往經驗進行組織改革創新，不斷優化金融扶貧的體制機制。

（一）根據扶貧援助策略確定重點領域，提高扶貧資金的靶向性

2000年之后，伴隨著我國經濟持續快速發展和國際競爭力的不斷提高，大部分國際組織都調整了對我國援助的戰略，扶貧援助資金總量減少，扶貧領域更傾向于貧困地區的可持續發展、生態環境、農村綜合治理等方面。

1999年世界銀行停止對中國的軟貸款，僅僅對中國提供并不優惠的來自國際復興開發銀行的貸款。從1980年中國恢復在世界銀行的合法席位到1999年，中國獲得了102億美元的軟貸款。從世行貸款方向看，IBRD投向金融私營部門發展貸款占比從2012財年的16%增長到2016財年的23%。這意味著IBRD不僅僅將貸款投資于貧困地區基礎設施建設，更將貧困地區金融發展也作為支持重點，最大化發揮扶貧資金的杠桿作用。20世紀80年代聯合國開發計劃署對于中國援助項目資金總額達到2億美元，但2006—2015年核心資金變為7000萬美元左右，并希望通過支持創新來實現平衡性增長、環境的可持續性和性別平等，以此減少中國的貧困。亞洲開發銀行對于中國貸款全部為硬貸款。2008年亞行公布《2020戰略：2008—2020亞洲開發銀行長期戰略框架》，根據新的長期戰略框架，亞行在2020年之前，將重點關注五大領域，即基礎設施、環境保護、地區合作、金融業發展和教育。

明確國際組織對華扶貧援助的重點將有利于我國更好地與國際組織在扶貧開發領域進行交流與合作。針對國際扶貧援助方向、策略的調整和減貧項目從偏重于硬件設施轉變為應對氣候變化、貧困地區可持續發展等“多維度扶貧”，我國應將金融基礎設施、可持續發展、生態環境等確立為扶貧重點，不僅僅為貧困人群提供資金援助，更要多關注貧困地區可持續發展能力的構建，避免出現脫貧后返貧的狀況。

（二）引入多方資金，探索扶貧開發外資與內資混合使用新模式

除了世行、亞行和聯合國開發計劃署等國際機構的援助外，我國還要充分利用雙邊政府貸款，與跨國公司、國際慈善機構等開展合作，引進外資扶貧項目。外資扶貧資金一般涵蓋貸款和贈款兩種形式，例如在世行中國農村社區滾動發展資金試點項目中，英國向中國提供35萬美元贈款。此外外資扶貧項目的開展有國內資金配套，故而在資金使用過程中要統籌安排各類組織機構的貸款和贈款，整合資金，推行外資和內資的捆綁使用，改善管理辦法，援助機構和中方共同監管，有效杜絕資金挪用和舞弊等現象，提高資金使用效率。鼓勵地方政府和農村金融服務部門合作，建立農村金融扶貧基金，最大限度、最高效率地解決農村貧困人群從事生產活動所面臨的資金短缺問題，促進貧困地區的自我發展能力，探索建設外資與內資混合使用的新模式。

（三）政府與市場緊密配合，提高金融扶貧機構的專業性

在市場競爭中，貧困人群處于弱勢，貿然引入市場機制將會阻礙貧困地區的發展進程。但金融扶貧也必須遵循市場規律，因此政府在爭取國際扶貧援助的過程中，應充分發揮制度優勢，發揮現存的駐村工作隊、第一書記和村委會等基層組織的作用，向貧困農戶提供參與市場競爭所需的服務能力，讓農戶提升自己，從而保障貧困人群的正常利益，降低金融機構成本和風險。要實現金融扶貧的長遠性，僅僅依靠政府政策性的扶持是不夠的，應在銀行內部形成參與扶貧的激勵機制，同時建立完善的扶貧項目成本收益監測機制。鼓勵銀行在一定額度之下采用更加靈活的利率政策，打破對于扶貧貸款的低息認識，同時可減少尋租現象。

（四）鼓勵社會組織參與金融扶貧

應動員社會力量幫扶，鼓勵社會組織扶貧重心下移，充分發揮社會組織的群眾性基礎。首先，為社會團體、基金會等各類從事扶貧開發的機構構建平臺，讓社會組織可以通過公開競選方式，參與政府面向社會或者與國際組織合作的扶貧開發項目，參與資源配置使用、效率論證等工作。其次，探索公益眾籌模式。例如眾籌認購貧困戶的農副產品或者其他產品等；或幫助因大病返貧貧困人口的輕松籌、水滴籌等。由于這種模式處于發展初期，存在監管責任不明確、非法籌資的質疑，需要進一步完善監管機制。

政府還應該積極探索國際民間組織與國內民間組織的合作，鼓勵國內外民間組織參與我國的扶貧項目、國內民間組織與國內志愿者參與外資扶貧項目建設等。國際民間組織在參與我國扶貧時可以引入已積累的國際經驗，有助于構建具有中國本土扶貧經驗、帶有國際發展視野的民間扶貧力量。

（五）創新結合“互聯網+”助力金融扶貧

在 “互聯網+”背景下，運用云計算和大數據處理扶貧過程中出現的難題，有利于精準識別扶貧對象，充分利用互聯網因地制宜地進行扶貧模式創新。宜農貸、P2P、PPP等各種創新性產品的涌現，電子商務平臺與貧困地區合作等都是充分整合社會資源來推動政府、市場等形成扶貧合力的體現。但貧困地區基礎設施建設不夠完善、大數據系統開發難度大等都需要不斷完善和改進。金融扶貧依托互聯網信息化手段可以實現效率最大化、途徑多樣化，應該給予足夠的關注。

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