基于AHP的保障房PPP項目全生命周期的風(fēng)險識別*

章國美

(1.南京審計大學(xué)金審學(xué)院，江蘇 南京 210046；2.應(yīng)天職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 南京 210046)

0 引言

近年來，PPP模式已經(jīng)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域重要的融資模式之一，有效解決了政府投資資金缺口和項目實施經(jīng)驗缺乏等問題，在軌道交通、道路橋梁、水利設(shè)施等領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用。保障房項目作為我國重要的社會福利性項目，近年來也引入了PPP融資模式，不過目前仍處于試點探索階段。與其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目相比，保障房PPP項目具有投資回收期長、投資回報率低，受政策變化影響大、投資風(fēng)險高等特點，導(dǎo)致社會資本進(jìn)入投資保障房領(lǐng)域缺乏內(nèi)動力。如何吸引社會資本進(jìn)入保障房的建設(shè)及運營，有效推進(jìn)保障房PPP項目的建設(shè)步伐，科學(xué)的風(fēng)險管理是成功的關(guān)鍵。

2017年底財政部發(fā)布了92號文要求集中清理PPP已入庫項目，多個省份叫停多項PPP項目，同時要求整改部分不符合要求的PPP項目。PPP項目開展過程中暴露出的問題，意味著“防風(fēng)險”成為當(dāng)前PPP項目實施的首要任務(wù)。對保障房PPP項目的風(fēng)險因素進(jìn)行識別是“防風(fēng)險”的第一步，尤其是對風(fēng)險因素進(jìn)行定量計算及定性分析，找出關(guān)鍵風(fēng)險并進(jìn)行合理分配，對降低保障房PPP項目風(fēng)險損失、提高項目參與各方的積極性和保障項目順利實施有著至關(guān)重要的作用?；诖耍疚脑诒Ｕ戏縋PP項目風(fēng)險識別現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于AHP的保障房PPP項目風(fēng)險識別模型，定量計算風(fēng)險因素權(quán)重并進(jìn)行排序，劃分風(fēng)險等級并確定關(guān)鍵風(fēng)險，從而為項目參與各方風(fēng)險管理提供依據(jù)。

1 保障房PPP項目風(fēng)險識別的研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外學(xué)者對PPP項目風(fēng)險從不同角度和層面做了大量研究。針對風(fēng)險識別，主要從識別方法、項目風(fēng)險分類、風(fēng)險量化以及風(fēng)險應(yīng)對措施幾個方面進(jìn)行研究。李麗等[1]從不同的視角把各學(xué)者關(guān)于風(fēng)險類型的研究歸納整理為風(fēng)險來源視角下、空間層級視角下、行業(yè)類別視角下和基于項目階段的風(fēng)險分類。張雷[2]總結(jié)目前常用的風(fēng)險識別方法，包括專家意見法、核對表法、頭腦風(fēng)暴法、工作分解結(jié)構(gòu)法、事故樹分析方法、風(fēng)險因素分解法。但PPP項目的風(fēng)險劃分并沒有權(quán)威性定論，識別方法選擇差異大，研究成果實例應(yīng)用較少，借鑒效果不明顯。

保障房PPP項目尚處于起步階段，針對保障房PPP項目風(fēng)險識別的研究較少，成果更是不成熟。譬如杜澤超等[3]通過WBS-RBS方法識別出項目的風(fēng)險因素，從27個風(fēng)險因素中篩選出法律及政策風(fēng)險、融資風(fēng)險、工期延長風(fēng)險、運營風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、外部性風(fēng)險、市場風(fēng)險等重要風(fēng)險。丁文捷[4]將廉租房PPP項目風(fēng)險分成土地、法律及政策、信用、建設(shè)和開發(fā)、外部性、市場運營、金融、意外等風(fēng)險，并定性分析了其分配策略。從大量文獻(xiàn)閱讀和分析可知，目前保障房PPP項目風(fēng)險因素識別只是針對工程項目中幾個階段的分析，即使覆蓋全生命周期，側(cè)重點也放在施工階段和運營階段。然而從保障房PPP項目失敗案例分析，項目決策階段、融資階段、招投標(biāo)階段的風(fēng)險管控對整個項目成功至關(guān)重要。

對保障房PPP項目從項目決策階段直至項目成功移交整個生命周期的風(fēng)險因素進(jìn)行識別、定量計算，才能進(jìn)行全面系統(tǒng)的風(fēng)險管理。由于每個保障房PPP項目內(nèi)容、公私合作方式及地域特征差異大，脫離實例的風(fēng)險識別都是沒有說服力的，因此本文結(jié)合南京市某保障房PPP項目實際情況進(jìn)行風(fēng)險識別。

2 案例簡介及主要技術(shù)路線

2.1 案例簡介

南京市浦口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)絲蘭湖保障房二期及瓊花湖保障房建設(shè)PPP項目(以下簡稱南京市某保障房項目)為南京市浦口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)首個房建類PPP項目。社會資本方為中國二十冶集團(tuán)有限公司。項目總投資13.46億元，總建筑面積為296 108m2，施工范圍包括擬建住宅、商業(yè)及相關(guān)配套設(shè)施，涉及房屋建筑、給排水、供配電、燃?xì)狻⒅悄芑?、消防以及道路廣場、景觀綠化等工程，由南京浦口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會組織實施，計劃總工期536日歷天。建設(shè)期：18個月，2018年6月底交付使用。特許經(jīng)營期：自建成達(dá)到交付標(biāo)準(zhǔn)之后開始進(jìn)入特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期為9年；合作期滿后，項目公司最終將特許經(jīng)營權(quán)及項目資產(chǎn)全部無償轉(zhuǎn)讓給政府方。

2.2 風(fēng)險識別研究思路

結(jié)合南京市某保障房項目實際情況，運用案例分析及文獻(xiàn)調(diào)研法進(jìn)行風(fēng)險初步識別，得出風(fēng)險備選清單；通過德爾菲問卷調(diào)查法，邀請專家進(jìn)行關(guān)鍵風(fēng)險篩選；構(gòu)建AHP風(fēng)險識別模型，計算關(guān)鍵風(fēng)險權(quán)重并進(jìn)行排序劃分等級；最后就風(fēng)險識別結(jié)果提出風(fēng)險管理建議。

3 基于AHP的保障房PPP項目風(fēng)險識別模型構(gòu)建

3.1 全生命周期界定

傳統(tǒng)項目全生命周期分為決策、招投標(biāo)、融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和移交共7個階段。根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》將PPP項目全生命周期劃分成項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交5個階段。結(jié)合保障房PPP項目自身特點及兩種全生命周期劃分的差異，得出保障房項目全生命周期見圖1。

3.2 風(fēng)險因素初步識別

首先，通過文獻(xiàn)閱讀和保障房PPP項目特點分析，初步識別出42項備選風(fēng)險因素清單，見表1。其次，邀請5位專家，包括南京市某高校工程管理專業(yè)、房地產(chǎn)專業(yè)教授2人，保障房PPP項目私營企業(yè)管理人員2人，參與過PPP項目貸款業(yè)務(wù)銀行管理人員1人。邀請這5位專家對風(fēng)險因素進(jìn)行勾選，選中次數(shù)大于等于3次視為主要風(fēng)險因素。

圖1 保障房PPP項目全生命周期圖

序號風(fēng)險因素專家勾選次數(shù)序號風(fēng)險因素專家勾選次數(shù)1 前期策劃不足522 工程技術(shù)風(fēng)險22 土地獲取風(fēng)險223 工期延誤風(fēng)險53 土地成本超支324 工程成本超支風(fēng)險54 立項審批不通過或延誤425 財務(wù)風(fēng)險25 PPP模式選擇不當(dāng)526 施工安全風(fēng)險26 政策法律變更風(fēng)險527 完工風(fēng)險27 政府信用風(fēng)險528 不可抗力風(fēng)險38 項目運作方式選擇不當(dāng)429 工程質(zhì)量風(fēng)險39 風(fēng)險分配框架設(shè)置不合理230 社會風(fēng)險110 合同體系風(fēng)險231 融資管理不當(dāng)風(fēng)險111 談判風(fēng)險332 績效監(jiān)測與監(jiān)管不到位112 采購過程不合規(guī)333 運營管理風(fēng)險213 資格審查不合格334 市場價格波動風(fēng)險114 借款人還款能力不足335 運營收益低315 融資協(xié)議簽訂不當(dāng)236 運營成本過高316 融資成本過高437 維修成本過高217 擔(dān)保物流于形式風(fēng)險238 服務(wù)質(zhì)量差218 通貨膨脹風(fēng)險339 行政監(jiān)管不到位419 利率波動風(fēng)險240 殘值風(fēng)險520 設(shè)計缺陷風(fēng)險441 性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)221 設(shè)計變更風(fēng)險342 移交失敗風(fēng)險5

然后根據(jù)專家遴選結(jié)果，共識別出風(fēng)險因素24項。根據(jù)風(fēng)險因素發(fā)生階段，將風(fēng)險因素歸類到各個階段。除了前文指出的7個階段，還有部分風(fēng)險因素跨階段，甚至貫穿整個全生命周期，此處增加一個跨階段風(fēng)險因素。保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險見圖2。

3.3 基于AHP風(fēng)險層次結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建

作為系統(tǒng)工程理論中一種較好的權(quán)重確定法,層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)除了可以將定量分析與定性分析有效結(jié)合,還是一種多目標(biāo)、多準(zhǔn)則的決策方法,可把復(fù)雜問題中的各因素劃分成相關(guān)聯(lián)的有序?qū)哟?使之條理化[5]。層次分析法第一步構(gòu)建由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層組成的層次結(jié)構(gòu)模型；第二步構(gòu)造判斷矩陣，專家根據(jù)判斷標(biāo)度對判斷矩陣中的指標(biāo)進(jìn)行評分；第三步進(jìn)行層次單排序，并對矩陣的一致性進(jìn)行檢驗；第四步確定方案層各因素對目標(biāo)層的權(quán)值，即層次總排序。

依據(jù)以上原理和步驟，本文結(jié)合保障房PPP項目風(fēng)險初步識別結(jié)果，得出保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險因素層次結(jié)構(gòu)模型，見圖2。本模型目標(biāo)層A為保障房全生命周期風(fēng)險，準(zhǔn)則層B根據(jù)全生命周期風(fēng)險所處階段劃分，方案層C為各風(fēng)險因素。

3.4 構(gòu)造判斷矩陣

圖2 保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險層次結(jié)構(gòu)模型

表2 準(zhǔn)則層對總風(fēng)險度A的判斷矩陣

表3 方案層對決策前期階段B1的判斷矩陣

表4 方案層對項目識別與準(zhǔn)備階段B2的判斷矩陣

表5 方案層對項目采購階段B3的判斷矩陣

表6 方案層對項目融資階段B4的判斷矩陣

表7 方案層對項目建設(shè)階段B5的判斷矩陣

表8 方案層對項目運營階段B6的判斷矩陣

表9 方案層對項目移交階段B7的判斷矩陣

表10 方案層對跨階段B8的判斷矩陣

3.5 層次總排序

通過以上各層次判斷矩陣計算，得出各風(fēng)險因素對目標(biāo)層的總權(quán)重及層次總排序見表11、表12。

表11 保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險總權(quán)重表

表12 保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險總排序

3.6 計算結(jié)果數(shù)據(jù)分析

根據(jù)表12的保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險總排序，將風(fēng)險因素總權(quán)重W分成5個等級，具體如下：

(1)重大風(fēng)險因素(W≥0.100)：前期策劃不足、PPP模式選擇不當(dāng)、政策法律變更風(fēng)險。

(2)較大風(fēng)險因素(0.040≤W≤0.100)：政府信用風(fēng)險、資格審查不合格、項目運作方式選擇不當(dāng)、立項審批不通過或延誤、殘值風(fēng)險。

(3)一般風(fēng)險因素(0.020≤W≤0.040)：借款人還款能力不足、設(shè)計缺陷風(fēng)險、行政監(jiān)管不到位、土地成本超支、工期延誤風(fēng)險、談判風(fēng)險。

(4)較小風(fēng)險因素(0.015≤W≤0.020)：工程質(zhì)量風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、移交失敗風(fēng)險。

(5)微小風(fēng)險因素(W≤0.015)：運營收益低風(fēng)險、運營成本過高風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險、工程成本超支風(fēng)險、采購過程不合規(guī)、融資成本過高、設(shè)計變更風(fēng)險。

其中，項目前期決策階段重大風(fēng)險因素1項、較大風(fēng)險因素1項、一般風(fēng)險因素1項；項目識別階段重大風(fēng)險因素1項、較大風(fēng)險因素1項；項目采購階段較大風(fēng)險因素1項、一般風(fēng)險因素1項、微小風(fēng)險因素1項；項目融資階段一般風(fēng)險因素1項、微小風(fēng)險因素2項；項目建設(shè)階段一般風(fēng)險因素2項、較小風(fēng)險因素1項、微小風(fēng)險因素2項；項目運營階段微小風(fēng)險因素2項；項目移交階段較大風(fēng)險因素1項、較小風(fēng)險因素1項，跨階段重大風(fēng)險因素1項、較大風(fēng)險1項、一般風(fēng)險1項、較小風(fēng)險1項。

4 保障房PPP項目風(fēng)險識別結(jié)論及發(fā)展建議

保障房PPP項目由于項目周期長、投資回收期長、投資資金大等特點，其風(fēng)險因素非常復(fù)雜。本文結(jié)合案例構(gòu)建了基于AHP保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險因素識別模型，最終得出24項關(guān)鍵風(fēng)險因素，并進(jìn)行權(quán)重計算和分析。通過以上分析，得出以下結(jié)論：

(1)項目前期決策階段、項目識別階段重大、較大風(fēng)險因素比例最高，屬于高危階段。風(fēng)險因素往往會對保障房PPP項目的成敗起決定性作用。多省份集中清理PPP已入庫項目，叫停多項PPP項目，從側(cè)面暴露出PPP項目在前期決策和PPP模式選擇論證方面存在諸多問題，嚴(yán)重阻礙了PPP項目實施。這將是保障房PPP項目風(fēng)險管理的重中之重。

(2)政策法律變更風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、行政監(jiān)管不到位、不可抗力這些風(fēng)險貫穿整個保障房PPP項目全生命周期，且風(fēng)險等級較高。無論這些風(fēng)險因素在哪個階段發(fā)生，都將對保障房PPP項目造成不同程度的影響。此類風(fēng)險因素的來源主要是政府部門，因此其風(fēng)險管理和控制工作也應(yīng)有政府部門來承擔(dān)，且作為重點工作來抓，避免或減少風(fēng)險帶來的損失。

(3)項目融資階段、項目建設(shè)階段、項目運營階段所屬風(fēng)險因素大部分等級相對較低。從目前保障房建設(shè)管理現(xiàn)狀來看，私營部門將項目管理重點放在了建設(shè)階段，金融機(jī)構(gòu)等對融資階段監(jiān)管相對較為嚴(yán)格規(guī)范，風(fēng)險因素發(fā)生概率及造成的損失往往相對較低；保障房PPP項目運營階段，由于目前我國保障房需求缺口還非常大，市場價格波動較小，運營收益低和運營成本過高風(fēng)險較小。

(4)不同階段風(fēng)險之間存在連帶效應(yīng)。全生命周期中前期階段風(fēng)險因素與后期階段風(fēng)險因素發(fā)生概率及造成損失程度息息相關(guān)。譬如立項審批不通過或可能導(dǎo)致工期延誤，工期延誤風(fēng)險可能使運營期和移交期推遲，增加工程成本、減少運營收益；工程質(zhì)量風(fēng)險可能導(dǎo)致運營收益低、運營成本過高及殘值風(fēng)險等。

根據(jù)以上結(jié)論，對保障房PPP項目風(fēng)險管理提出以下建議：

(1)保障房PPP項目公私合營雙方增強風(fēng)險管理全生命周期意識，根據(jù)全生命周期風(fēng)險識別，針對不同階段不同等級風(fēng)險因素制定對應(yīng)風(fēng)險控制策略，重在預(yù)防，協(xié)調(diào)管理。

(2)保障房PPP項目公私合營雙方風(fēng)險管理重點應(yīng)該放在整個全生命周期的前期決策階段、項目識別階段，對保障房PPP項目可行性進(jìn)行充分論證，對保障房PPP模式及具體運作方式進(jìn)行科學(xué)選擇設(shè)計；會同建筑行業(yè)主管部門，開展物有所值評價及財政承受能力論證。

(3)針對貫穿全生命周期的風(fēng)險因素，各級政府部門應(yīng)該完善相關(guān)法律、法規(guī)、政策，營造良好的金融環(huán)境，并保證其穩(wěn)定性。同時，政府部門要做好全生命周期各階段的行政監(jiān)管，確保項目按照預(yù)期順利進(jìn)行。

(4)私營投資機(jī)構(gòu)要加強與PPP參與各方的溝通協(xié)調(diào)，提高風(fēng)險管理能力，編制風(fēng)險管理計劃，制定風(fēng)險控制策略，特別是加強建設(shè)階段和運營階段風(fēng)險的預(yù)防和控制，降低風(fēng)險發(fā)生的概率及造成的損失。

5 結(jié)語

PPP融資模式在保障房領(lǐng)域的應(yīng)用，有力地推動了保障房建設(shè)進(jìn)程。在保障房PPP項目實施過程中，風(fēng)險管理尤為重要。本文基于此，對保障房PPP模式下全生命周期風(fēng)險進(jìn)行識別，通過風(fēng)險因素權(quán)重計算，劃分風(fēng)險等級，確定關(guān)鍵風(fēng)險因素，并提出若干保障房PPP項目全生命周期風(fēng)險管理的建議，以期推動PPP模式在保障房領(lǐng)域的應(yīng)用。