生態與旅游雙視野下神農架治理的困境和法律對策

覃曉玲

摘 要 神農架作為湖北省唯一的國家公園，并致力于建成世界級生態旅游目的地。在開發建設過程中存在與其發展目標不匹配之處，制約了神農架走向世界舞臺的步伐。本文基于生態與旅游發展雙視野，結合目前神農架治理中存在的問題，立足于生態、經濟、科技、社會、文化五位一體協調發展理念，提出法律對策，以期推動神農架建成世界著名旅游目的地戰略目標的實現。

關鍵詞 生態與旅游 神農架 法律對策

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A

可持續發展觀，作為21世紀最具代表性的發展理念，在認識到發展無限性和自然資源有限性矛盾的基礎上，得出了經濟發展離不開環境和資源的支持，發展的可持續性取決于環境和資源的可持續性的結論。神農架因其自身獨特的原生態環境而譽滿天下。以保護生態和旅游開發為核心理念的神農架致力于打造世界級著名的旅游目的地，雖然會相應地側重于旅游資源開發，但是為了促進神農架在實現其發展目標的同時能兼顧其生態保護職能，有必要從生態保護和旅游開發相結合的角度為規劃神農架的發展提出法律建議。

1神農架林區的目標定位

神農架是獨一無二的，它是中國唯一指定為“森林地區”的行政區域。它是中國第一個獲得聯合國教科文組織人類和生物圈保護區網絡、世界地質公園和世界自然遺產三大品牌的“三冠”。它是全球生物多樣性保護的永久性示范基地和國家重點。生態功能區、國家級自然保護區、國家公園、國家地質公園、國家森林公園、國家濕地公園和國家5A風景名勝區。

神農架目前擁有的多張世界級名片和國家級頭銜都無疑是它發展戰略定位的前提，倚靠這些戰略目標，認真貫徹黨的十八、十八中、第四、第五、六屆全會的規劃和建設管理精神，始終堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展觀和“三個代表”的方針。第一，科學規劃，合理開發，可持續利用。神農架林區與“展示生態保護、綠色發展、建設世界著名生態旅游目的地”戰略的規劃和建設密切相關。從生態與旅游雙視野主要是在保護生態環境的基礎上同時開發生態旅游產業，致力于發展世界級國家公園。

2神農架目前的治理困境

與神農架世界著名的生態旅游目的地的戰略目標相比，神農架林區目前主要還存在以下問題距，主要體現在：

2.1受限于生態環境的脆弱性

2.1.1交通不便

2.1.2氣候多變

神農架位于中緯度亞熱帶季風氣候、夏季降水和神農架海拔平均海拔1700米處，最高海拔高度高達3105.4米，具有中國中部的屋頂之美譽。這使得季節性氣候變化。是夏季的旅游勝地。在寫在旅游開發中都是優勢，但是很難利用一個好的優勢。神農架最好的旅游季節是五月10個月。每個月都有不同的季節。相應的氣候變化也最易受到人類活動的影響。

2.1.3易誘發森林火災和泥石流等自然災害

神農架得益于其氣候的垂直變化，植被豐富。森林覆蓋率高達91.1%是神農架得天獨厚的生態旅游資源，但是旅游開發過程中卻時常因洪澇、泥石流等一系列自然災害的肆虐而遭受嚴重的干擾，神農架林區還擔負著保護這些珍貴的森林資源的重任。同樣在旅游開發規劃中也需要將這一因素考慮進來，災害的影響較大，多處存在安全隱患，直接影響到游客的游覽安全和林區內居民的生活安全。

2.2基礎配套設施的不匹配

2.2.1基礎設施不健全

一個國際化的旅游重鎮建設不僅僅還是依靠得天獨厚的自然資源，還需要建立相應的基礎配套設施，具有與之相適應的國際化接待能力。例如，在前往神農架的路上沒有相應地醫療應急補給站，也無法獲知當地的各個旅游景點的具體注意事項等相關基本服務信息。

2.2.2公共服務不匹配

“食宿行游購”是當今旅游的基本流程，而這五項都當然的有公共服務掛鉤。在神農架林區的旅游層次還停留在較低水平，即簡單的風景參觀、農家樂的體驗、紀念品的購買等，這些的確是旅游基本服務產品，但是卻不應該是一個世界級旅游目的地的主打產品。神農架林區的旅游公共服務缺乏統一規劃和布局，未完全開發旅游產品，未能將旅游與旅游服務聯系起來做到延長產業鏈的水平。

2.3政府規劃不合理

（1）政府規劃協調性不足。在神農架林區不可避免的沿襲著我國地方政府各自為政的風格，缺乏統一規劃。往往是神農架林區政府指導重點發展項目，各鄉鎮按照各自的情況應對式完成規劃目標。總體規劃的主要任務是在林區政府的體系規劃指導下，對鄉鎮規模和空間發展形式的確定、鄉鎮建設用地的合理配置、鄉鎮基礎設施的合理配置，目前還沒有一個全面的研究。

（2）旅游建設規劃缺乏科學標準和法律依據。在神農架國家公園建設規劃上缺乏科學和法律依據，首先在神農架旅游業發展上，需要結合當地生態環境的旅游承載力來進行規劃，但是在最初將神農架推向旅游競爭市場時，只考慮了神農架獨具魅力的旅游資源，而沒有持續性發展觀點，神農架林區的整體規劃和建設都有被市場競爭牽引著前行的嫌疑。作為世界級旅游勝地，需要結合自身生態環境有一個明確的發展目標，打造高端旅游產品的意識。

（3）國際化服務意識欠缺。神農架的發展目標具有很明顯的國際化色彩，卻沒有建立與國際化相適應地相關旅游制度、基礎設施、服務系統、和國際糾紛解決途徑。例如旅游景區星級酒店的涉外評定標準不明確，旅游目的地服務水平與國際旅游目的地的目標相差甚遠。

（4）基礎設施不配套。旅游發展速度超出景區的服務設施跟進速度，與神農架旅游配套的應急救援設施、服裝器械、使用工具以及特殊氣象服務等設施建設較落后。特別是在旅游旺季，娛樂、休閑、停車、公廁等設施明顯不足，道路狹窄曲折。交通堵塞，旅游基礎配套設施有待進一步完善和加強。

（5）缺乏專業人才。神農架林區作為國際性旅游目的地，需要對神農架自身的服務水平做國際化要求，相應的要求有具有國際旅游接待能力的高素質人才和旅游商務管理型人才，目前在神農架林區的旅游服務接待上主要依靠當地群眾，因此也需要加強對當地從事旅游服務群眾加強培訓。

（6）風險防范意識不強。神農架林區的地理環境決定了神農架旅游的局限性，在夏季易誘發泥石流，造成道路堵塞。但是類似的安全預警信息對于旅客來說是很重要。神農架沒有一個及時準確的預警系統。神農架林區的主要旅游承接力仍然依靠大力發展個體私營農家樂，農家樂具有更多的隨意性，安全應急措施并不齊全。

3法律對策

基于神農架的生態資源保護戰略和國際化旅游發展目標，從生態和旅游雙視野出發，筆者提出以下法律對策：

3.1加強生態保護立法

世界自然保護聯盟（IUCN）于1983首次提出生態旅游的概念。1993，國際生態旅游協會將其定義為一項旅游活動，承擔著保護自然環境和維護當地人民生命的雙重責任。對神農架來說，生態保護應該是其首要目標。二旅游開發應該是建立在保護生態環境的基礎之上進行科學、合理、有序的旅游開發。因此在推進神農架可持續性發展中，生態保護仍然是重中之重。

基于生態保護的優先性，神農架在做好旅游規劃建設中，需要做好自然資源的量化分析，劃定自然資源的可承載力，在承載能力、規劃建設范圍內，確定相應的生態環境保護的法律法規。2017年5月1日《神農架國家公園保護條例》正式生效，該條例明確規定：“規范神農架國家公園的管理和服務活動，保護神農架自然生態系統的真實性和完整性；確保國家生態安全，促進生態文明建設。”該條例具有很強的針對性，針對神農架特有的生態資源以及現有開發狀況，制定出的保護條例。

3.2經濟發展規范化

生態環境保護和經濟發展并不沖突，但是需要做好二者的協調統一。但是目前神農架的經濟發展在當地政府的指導下發展較快，但是缺乏協調性，因此需要當地政府在確定短期和長期發展目標時，要通過政府行政經濟發展計劃清單，該計劃清單不僅要體現可操作性，更能充分體現政府依法行政。因此神農架林區在推動經濟發展的過程中，以當地豐富的旅游資源為核心，加大基礎設施建設，增加就業率；鼓勵本地大學生返鄉就業，引進旅游管理經驗的高級管理人才，建立合理規范的管理制度；提升現有經營管理水平提高對當地旅游業從業人員的培訓，提升服務水平發展，提升旅游服務業經濟；發展生態文化旅游業，開發當地民俗文化產業，延長旅游服務產業鏈；招商引資大力發展綠色食品產業；依靠當地的草本植物資源發展中醫藥種植產業。這些經濟發展規劃選項，需要政府統一規劃，確定經濟發展目標和實施細則，促進經濟發展建設規范化。

3.3依法引入高科技

21世紀信息時代，神農架旅游開發要借助這一陣東風，首先我們要利用好科學技術手段，加大對神農架林區珍貴動植物以及“野人”的科學研究開發，為保護神農架的自然資源提供科學的保護和利用；利用現代信息技術加強對風險防控和預警機制的建設；利用現代網絡平臺加強宣傳，提高神農架國家公園旅游景區的品牌效應；學習國外世界級旅游勝地的開發建設經驗提高神農架的旅游服務水平。在神農架發展中，需要依法引入高科技，但是在引入高科技過程中需要學習知識產權法，加大知識產權宣傳教育，提高知識產權保護意識充分發揮科技生產力的優勢。

3.4促進社會進步

神農架林區要在開發旅游資源的工作做好社會公共服務，讓當地老百姓能實實在在地享受到社會福利。例如神農架的旅游線路單一，交通不便這一點既影響當地居民的出行和經濟發展又不利于旅游資源的開發，因此在加強社會基礎設施建設上，既要考慮方便旅游服務又要不妨礙當地居民的正常生活。加強對當地居民的社會主義核心價值觀和法制宣傳教育，提高當地居民的基本素質，提升當地居民旅游承接的軟實力，促進社會和諧。

3.5發展和諧文化

旅游目的地還承載著文化交流的重任，可以被描述為國家之間、地區之間、民族之間的文化交流。神農架地區作為世界級旅游目的地，既需要挖掘和培育當地少數民族特色文化還需要對當地居民的文化包容性進行教育，因為文化交流是一個是互相理解與包容的過程。來自世界各地的游客與當地居民相互尊重與融洽，只有這樣才能真正促進文化交流和文化和諧。面對思想文化交流、交融、交鋒形勢下世界范圍各種價值觀較量的新態勢，我們必須始終堅持培育和踐行社會主義核心價值觀，切實把核心價值，特別是法治理念貫穿到社會生活的方方面面，融入到群眾生活的點點滴滴。

神農架鄉鎮治理過程中應該做好生態保護和鄉鎮規劃的科學規劃，提高科技運用范圍，加強法律法規建設，重視社會文化道德教育。生態和旅游雙視野為神農架世界級旅游目的地的建設發展提供了新的方向和路徑選擇。

參考文獻

[1] 柯香軍.神農架體育旅游發展SWOT分析研究[D].武漢：武漢體育學院，2017.

[2] 王彬汕.川西民族地區旅游小城鎮規劃研究[D].北京：清華大學，2010.