美英俄三國財政制度演進邏輯及啟示

摘 要：通過對若干國家財政變遷史的梳理，文章發現每個國家的財政制度演進過程與本國的政治制度演進階段存在較強的耦合度，同時又會受到該國歷史起源、民族文化、價值觀念以及利益訴求方式等諸多因素的影響。這反映出一項制度在自身的演進過程中會遵循某種內在的邏輯。美英俄作為世界上較為重要的國家，在一些制度創新方面為各國提供了很多好的制度模式范本，尤其是美英俄三國在財政制度變遷過程中遵循的民主、尊重與法治的變遷邏輯與制度精神，可以為我國構建現代化的財政制度提供有價值的啟示。

關鍵詞：財政制度；制度演進；制度選擇

中圖分類號：F811.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）05-94-04

近幾年，構建現代財政制度成為財稅改革的主要目標，這是中國現代化進程中財政制度變遷的必然選擇。“他山之石，可以攻玉”，盡管我國與美英俄三國在政治構架、經濟模式、歷史傳統、文化背景上存在較大的差異，而不能盲目移植各國財政制度模式，但可以汲取其財政制度創新的靈感，緊密結合具體國情來推進我國財政制度的變革。

一、 美國財政制度演進及選擇

從歷史考察，美國財政制度的演進是聯邦政府與州（地方）政府之間財政權利反復“震蕩”的過程，是一部州（地方）政府向聯邦政府的“交權”與聯邦政府權力“分散化”交織并行的歷史。1781年正式生效的《邦聯和永久聯盟條例》（Articles of Confederation and Perpetual Union）美國的《邦聯和永久聯盟條例》是1776年開始起草，1777年被大陸會議通過，直到1781年才為13個州全體批準并生效。，簡稱為《邦聯條例》中明確指出：“美國建立的是主權基本在州的邦聯政治制度。”在這一短暫的邦聯主義政治制度階段，約束中央權力和延展地方權力成為主流立場，正如《邦聯條例》第二條規定的那樣：“各州保留其主權、自由和獨立，以及其他一切非由本邦聯條例所明文規定授予合眾國國會的權力、司法和權力?！痹谶@一時期，各州的貨幣、財政各自為政，各州有權在本州征稅。盡管由于邦聯政治制度無法解決日益尖銳化的國內外矛盾，最終被聯邦主義政治模式所取代，但其蘊含的尊重州（地方）財政自主地位的理念值得推崇。

美國聯邦主義的政治制度是美國各階層利益集團多次博弈、妥協退讓的結果。關于美國聯邦政治制度，托克維爾在其著作《論美國的民主》（1835）闡述道：“聯邦成員的共同利益是促使他們聯合的精神紐帶，基于相同的起源、語言及文明水平，使美國各州較為容易組成了一個聯邦制國家。”在聯邦政府與州（地方）政府的權力劃分原則上，1787年的《美利堅合眾國憲法》并未對其給予明確的界定，直至憲法第十條修正案補充規定為：“本憲法既未授予合眾國，又未禁止各州行使的權力，皆由各州或人民保留之?！边@項解釋是對《邦聯條例》中維護州（地方）政府權力精神的繼承。隨著歷史的推進，美國的聯邦政治制度先后經歷了“二元聯邦主義”（dual federalism）“合作聯邦主義”（cooperative federalism）“新聯邦主義”（new federalism）時期，聯邦政府與州（地方）政府在“權力”的博弈中達到了均衡狀態，整個過程是基于民眾偏好的訴求，借助政治力量與法律技術，遵循“規范性、程序性、契約性、立憲性”的制度變遷理念，完成了成熟聯邦政治制度的塑造。

美國聯邦政治制度是憲政聯邦主義模式的典型代表，它蘊含有濃厚的憲政精神。同時，美國的政治制度發展史也是財政聯邦主義形成史，美國政治制度的憲政聯邦主義模式也決定了財政聯邦主義憲政的特質?；谂c聯邦政治制度契合，美國的財政聯邦制度中政府財政關系經過了三個發展階段：雙重聯邦制下的財政關系階段，合作聯邦制下的財政關系以及里根的財政聯邦制改革階段，依此形成了較為完整的州（地方）財政制度。羅納德·C·費雪（Ronald C. Fisher）曾這樣評價美國的州（地方）財政地位：“州（地方）政府的支出超過國內總支出的50%，主要提供對民眾生活最有影響的教育、交通、公共安全等產品；州（地方）財政經驗、實驗和政策經常成為后續計劃的基礎，是影響聯邦政府決策的重要因素。”其中，僅就地方政府財政而言，理查德·A·馬斯格雷夫認為：“盡管地方政府隸屬于州政府，但地方政府儼然是財政舞臺上羽毛豐滿的伙伴，美國財政很大程度上是聯邦、州、地方三級的三角事務?！?/p>

美國的聯邦財政制度施行的是聯邦和州雙主權的體制，對州（地方）財政的管理一直保證其財政獨立自主運行的原則，但把“整體利益”作為聯邦財政制度唯一合法的目標。在稅權賦予方面，美國聯邦政府的基本課稅權由憲法授予，但州級政府則不是由憲法規定的，它的課稅權被視為聯邦立憲成員所擁有的主權，是依據剩余權主義而保有的權力，地方政府的財政權也不是聯邦政府給予，而是由州政府來賦予的，這一定程度上說明了美國州（地方）財政自治的優先地位。在事權與財政支出責任劃分方面，聯邦憲法并沒有提及州（地方）財政的作用，甚至沒有設定各級政府特定支出的功能，而是將其決定權交由各州去控制。正如漢密爾頓所描述的那樣：“各種比較微小的利益，必須由地方政府管理，這些利益會形成許多影響的溪流，流經社會的每個部分……?！庇纱?，在實踐中的美國地方政府主要目標是提供更完善的公共設施和更優良的居住環境，要自主對其財政行為負責。

美國在推動財政制度演進過程中，與其聯邦政治制度相契合，選擇了保護州（地方）政府獨立自主財政地位的理念，這一理念蘊含著對民眾偏好顯示的尊重，建立了能提升地方政府轄區民眾福祉的財政機制，這正是美國對州（地方）財政制度演進的最終選擇。

二、 英國財政制度演進及選擇

英國在世界政治文明史上做出過開創性的貢獻。哈耶克有過這樣的闡述：“現代個人自由，大體上只能追溯至17世紀的英國，英國的自由制度和傳統儼然成了文明世界的典范?！背虧h大同樣認為：“世界的議會制度、內閣制度、政黨制度及各種政治法律原則，幾乎無一不源于英國，要了解當代西方政治制度乃至現代人類政治文明的來龍去脈，首先必須了解英國政治制度及其歷史。”

追溯歷史，1688年“光榮革命”是英國民主進程的里程碑，其產生的《權利宣言》宣稱人民應享有的“真正的、古老的、不容置疑的權利”。這項《權利宣言》于1689年被議會制定為正式法律，即《權利法案》。隨后，1701年頒布的《王位繼承法》對國王、樞密院和貴族院的權力給予了嚴格的限制，從此，英國逐步確立了議會內閣制君主立憲政體。正如龐尼特闡述的那樣：“幾百年來，君主制發展的本質特征就在于它對變化中的政權形式的適應性，尤其是近300年來，它演變成了立憲君主制。”而這種立憲君主制遵循著政黨控制議會，議會控制內閣的政治程序及政治邏輯。就英國政治制度的演進而言，學者們有過這樣的闡述：在英國制度變遷的滄海桑田中，英國政治發展具有的漸進性、連續性、保守性、妥協性幾乎是一種近乎原始的自然本色，這與英國多元而均衡的社會政治勢力、中庸的政治思維模式和行為有深刻的淵源。

英國財政制度演進與其政治制度的發展有著必然的暗合。英國財政制度演進過程中，迫于財政壓力，國王不斷用政治資源與相關階層的經濟資源交易，使議會首先獲取了賦稅批準權，然后取得了財政監督權，最終掌握了國家的財政歸屬權。所以，英國的財政制度變遷史可以視為財政壓力導致財政制度變遷，直至社會基本制度變遷的典型案例。同時，英國政府不斷對財政制度進行創新，體現出王室、議會、政府、民眾間的默契和良性的互動，直至形成當前典型的集權型公共財政體制。

就地方財政制度而言，一方面由于英國是具有地方政府自治傳統的國家，地方財政自主性空間需要得到維持與擴展；另一方面由于英國又是典型的集權型公共財政體制模式，造成地方財政來自中央財政的牽制力一直很強，而上述兩種制度趨向的碰撞使英國對財政制度的設計會發生階段性的調整，具體表現在財政公共服務供給范圍的變動、稅收權限的收縮、財政自由裁量權的變化等多個層面，由此，英國在其財政演進過程中，為了融合中央財政與地方財政的關系，在兩種之間建立了一系列的“交互作用”機制，譬如法規框架下財政權能邊界的明晰、層級財政“代理協議制度”的推行，以及官方與非官方多渠道溝通途徑的建立等。英國的基本法對中央政府和地方政府的財政職能作了具體規定：在劃分稅收權限上，稅權高度集中在中央，地方政府無權設置、開征地方稅種；英國實行嚴格的分稅制，不設共享稅；英國具有比較成熟的轉移支付制度，地方財政支出的2/3的支出主要靠財政轉移支付安排，使各地在基本的公共服務能力方面達到均等；英國地方政府財政活動的民主化程度很高，對地方政府財政活動的監督機制也很健全。

閻照詳對英國有過這樣的描述：“英國人是一個富于創造性的民族，靈活性是英國制度發展的特征，英國有憲制而無單一的成文憲法、其分權與權力混合現象兼蓄并存、形式主義和名實不符。”肯定地講，英國的財政制度演進始終線索分明，有主有次，財政的公共性與民主性則是牽動英國財政制度不斷進步的主線。

三、 俄羅斯財政制度演進及選擇

俄羅斯發展史是輝煌與失落、贊譽與批判、和解與矛盾交織起伏的歷史。1992年的《聯邦條約》對聯邦中央與聯邦各主體之間的權限進行了劃分，改變了過去在聯邦制的形式下高度集權的體制，實行了分權制度；1993年的《俄羅斯聯邦憲法》標志著以總統為核心，兩院制聯邦制和多黨制為主要特征的國家政治體制的確立；2000年普京上臺執政后，被學者稱為以總統集權為中心的威權主義色彩濃重的俄羅斯政治制度得到充分演繹?？隙ǖ刂v，俄羅斯歷史發展的軌跡有著自身的特質，在俄羅斯人的血液中流淌著東方式的對權威的膜拜，同時也渴望西方民主式的實現，東西方文化在俄羅斯人身上交織演繹。

考察俄羅斯財政制度的演進過程，1994年俄羅斯通過分稅制對中央和地方的財政關系進行了實質性改革，這次改革的中心是擴大地方政府的財政和稅收管理權限；1999—2001年是俄羅斯對政府間財政關系體制進行系統性改革時期，主要思想包括在政府三級層次間提供劃撥權力和分配稅收的新方法；2002年至今是俄羅斯政府間財政關系改革的進一步深化時期，政府間財政關系方面開始由“劃分財政資金”轉變為“劃分財權”，自此，俄羅斯各級政府間財政關系改革步入了一個良性發展的軌道。

在俄羅斯財政制度變遷過程中，由財政集權模式向財政分權模式轉化是其主要制度趨向，而俄羅斯的地方財政角色也從集權時代的聯邦政府的附屬物逐漸向財政分權體系中的一極轉變。在實踐中，俄羅斯財政制度的演進一直以稅收收入的劃分、地方財政支出的劃分以及轉移支付制度的完善為主軸線，并始終遵循公平與效益原則來完成。俄羅斯聯邦財政與地方財政職能相對清晰，聯邦財政對影響國家整體利益、溢出效應強和具有顯著規模經濟特征的全國公共產品和服務負責，而地方財政承擔了區域性、貼近民眾生活公共產品的供給責任；作為俄羅斯稅收劃分方式采取的是混合型，即以劃分稅種為主，輔之以對個別稅種的收入實行共享的方式；俄羅斯的稅制由聯邦稅、地區稅和地方稅三個體系構成，并輔以均等化轉移支付和其他轉移支付體系。

無論是俄羅斯政治制度變革，還是其財政制度演進，其過程是集權與分權交織變革的歷史，也是社會秩序不斷被調整的治理史，更是俄羅斯努力探求社會發展的文明史。在俄羅斯的各種制度變遷過程中，西方文化、東方文化與俄羅斯民族精神不斷交融碰撞，從俄羅斯分權型的財政體制的建立過程來看，俄羅斯正以其獨特的民族價值觀為理念，力爭構建政府間事權、財權劃分科學，財政平衡體系完善，政府間財政管理具有公共財政特征的預算管理體制。

四、 啟示

分析美國、英國、俄羅斯三個國家財政制度時，文章是以每個國家的政治制度為背景來闡述的，兩者契合的特征令人能較好地理解財政制度演進的邏輯關系，盡管美英俄三國無論是正式制度還是非正式制度都存在較大的差異，但同樣對塑造我國現代財政制度能給予較好啟示。

（一）注重財政制度變遷過程中正式制度與非正式制度的相互融合

除了政治規則、經濟規則和契約等正式制度外，諾思認為：“還存在能對正式制度給予擴展、細化和限制的非正式制度，它包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣、意識形態等，非正式制度在實踐中有可能作為正式制度安排的最高原則?！敝Z思也有過這樣深刻的論述：“應該認識到任何社會、經濟或政治體制都是由人構建的，是規則、慣例、習俗和行為信念的復雜混合物?！睂γ烙⒍砣龂贫妊葸M的闡述過程中，我們能感受到正式制度變革的層次性，但三個國家各自鮮明的非正式制度特征也造就了正式制度不同的演進過程及選擇結果。具體而言，財政制度演進的復雜性在于其解法具有“路徑依賴”（Path-Dependence）的特征，它與一個國家的歷史傳統高度相關。正如馬斯格雷夫和奧茨（W. Oates）所認為的那樣，財政聯邦主義的財政制度安排更多的是依靠政治哲學和政治藝術原則，而不是理性的原則，當然，并不排除人類理性的參與。

當前，我國以透明預算、提高效率、實現公共資源均等化為構建現代財政制度的邏輯起點，來建立健全包括預算管理制度、稅收制度，事權和支出責任相適應制度在內的多種正式制度。在財政制度變遷實踐中，不僅要關注正式制度本身的塑造，同時還要考評財政制度變遷對歷史傳統、價值信仰、倫理規范、風俗習慣、意識形態等非正式制度的路徑依賴，尋找正式制度與非正式制度兩者相互融合的“均衡解”，這一“均衡解”的合理性和存在性應是經濟發展、政治進步、民眾訴求、歷史文化相互交融的一種制度均衡，是適應整個國家制度變革的財政制度安排，具體表現為以滿足民眾訴求的各層級政府財政關系的相互配合。

（二）財政制度的變革要體現對地方財政制度合宜獨立性的尊重

當前，世界各國在財政制度變革過程中，都鼓勵財政公共服務的多樣性、非官僚化、對民眾的負責性以及民眾的參與性，進而來改變純行政推動型財政分工模式所帶來的缺乏靈活性的公共服務供給機制，做法主要包括兩個方面內容：實現用民主投票的方法來確定公共收支規模和類型，充分反映和滿足居民的偏好，并對公共財政活動進行民主監督和民主管理；確保地方政府提供公共物品的自主性。梳理美英俄的財政制度也會發現，維護地方政府一定的財政自由裁量空間貫穿了三個國家財政制度演進的過程，在財政制度的設計上，美英俄秉持了尊重地方政府財政選擇的理念，并形成了保證地方財政獨立性的財政制度模式。

目前，我國財政制度變革遵從的是制度頂層設計的理念，這一路徑具備降低制度變遷成本、克服制度供給不足等方面的優勢，但在頂層制度設計過程中，還應積極獲取各層級財政披露出的偏好信息，在設計的頂層制度時充分融入各層級財政的財政意愿，并做出尊重其獨立性的方略選擇，策略主要著力點為：遵從需求驅動型財政分工模式，強調中央及地方政府責任和民眾參與的決策價值，依據一致性同意原則，體現對基層政府公共品及服務獨立性以及民眾偏好充分披露的尊重；清晰各層級政府間的事權與財政支出責任，塑造各層級政府相匹配的財政能力，賦予各層級政府在中央財政約束下的財政資源運行空間，打造各層級政府事權與財力相匹配的財政資源格局；保證各級財政有穩定并獨立的財政支出結構、充裕穩定的財政收入來源、獨立剛性的預算體系；使其擁有基于本轄區經濟發展、公共品及服務提供特征，以及以居民的福利提高為出發點的財政事項獨立決策權力。

（三）財政制度的變革要建立清晰的憲法、法律與法規約束框架

在現實中，盡管世界各國政治制度、經濟模式以及傳統文化存在較大差異，但只要選擇國家這一組織形式，奉行利益導向的市場經濟，那么社會治理就必然要選擇法治，而財政制度的變革與執行同樣也是不斷構建法治框架并遵守法治的過程。就美國的制度創新而言，最典型的莫過于憲法的修改，在這個國家里，憲法從來就不是被看做一種創造，而是看成一種發展，美國制度安排的本身就充分體現出了靈活性和有效性。美國的憲法規定了聯邦與州的分權，州的憲法規定了州和地方政府的分權，各級政府各自獨立的支出決策權、稅收立法權和管理權都是在憲法的約束下進行的；英國更是憲政的“母國”，就財政制度而言，政府間轉移支付以及對地方財政活動的監督活動都要符合法律框架的安排；俄羅斯以立法的形式來劃定各級政府的財政支出權責、稅收立法權、稅收調整權以及中央對地方的財政調節方式，這一切都體現出遵從法治的精神。

我國財政制度的變革中，構建清晰的憲法、法律與法規約束框架至關重要。應在法治的框架下推崇以中央為主導的中央與地方政府的財政合作：強調財政制度對民眾負責、公民參與、合理調控；維持各級政府事權和財政支出責任劃分的合理；構建透明度、穩定與完備的地方政府稅收制度；鼓勵地方財政行為的多樣性、非官僚化、服務提供的變化；建立科學化的政府轉移支付制度；保證各級財政之間不存在無資金來源的行政命令關系。綜合而言，要建立民眾、市場以及各級政府間的穩定平衡和相互尊重的財政格局。

（四）財政制度的變革要立足特定的時代背景與時俱進

縱觀各國財政制度的演進邏輯，會發現任何一個國家每一次財政制度的完善與變革，都是立足其該國在每一次變革時期所處的特定背景下實現的。財政制度的變革、改革與完善，都是對實踐中各種變化和需求的反映。有鑒于此，立足于我國現有的基本情況，也應在我國習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，立足于我國要實現中華民族偉大復興的偉大目標及其相應的行動指南，來為新時代我國財政制度變革的方向和措施指明指引。十八大三中全會中提出財政是現代國家治理的基礎和重要支柱的論斷，習近平新時代中國特色社會主義思想的貫徹落實以及中華民族偉大復興各項舉措的圓滿實現，顯然離不開財政的配合與支持作用，因此，我國也要與時俱進的研究在新時代新思想的指引下，如何能夠進一步優化和完善財政制度與財政體制，構筑宏觀意義上具有可操作性又具備高度指引性且方向正確的新時代財政制度。

（五）財政制度的變革要滿足財政對于國家治理功能作用的發揮

追根溯源，財政制度的每一次變革都是為了能夠進一步優化、高質量地滿足國家治理的需要，當國家治理的層次提升、水平提高的時候，必然也會要求財政制度進行變革和完善，以滿足進一步縱深推進國家治理的要求。有基于此，借鑒世界各國財政制度研究的歷史與邏輯，圍繞我國財政收入、財政支出以及財政預算的現狀，我國要與時俱進地推進財政制度變革的具體措施，建議重點考慮如何化解目前我國可能日趨嚴重的財政三角困境的困局，通過財政的收入、支出和管理三個領域強有力的變革措施，來增強新時期財政體制對于實現現代高水平國家治理的支撐作用和激勵效果。

傳統路徑上，自1997年東南亞金融危機背景下我國啟動西部大開展以增加外需的戰略以來，至2014年我國新常態經濟發展階段以及發展模式的確立，過去我國長期實施了凱恩斯主義的需求刺激政策，這在2008年美國次級貸引發全球經濟危機背景下我國啟動了“四萬億”救市方案案例上表現得尤為突出。與這一經濟發展框架相對應，我國過去長期形成了以債務融資來彌補稅收收入等一般預算收入不足的問題來滿足財政支出的各項需要，從而實現財政資金可以實現閉環的維持與運轉。但是，自從2014年我國的經濟發展模式進入新常態階段，經濟增長速度也有過去的高速增長轉為中低速增長，經濟發展新動能培育尚待一定時間的情況下，稅收收入增長趨勢不容樂觀，以江蘇省為例，其2016年的歸屬地方的稅收收入甚至首次出現了負增長，降幅達到了1.18%。而同時以民生支出為代表的財政支出又具有剛性的特征，財政支出會不斷地趨于增長也被認定是市場經濟國家普遍適用的一條規律。那么在稅收增長不樂觀而財政支出又難以壓縮規模的情況下，基于積極性財政政策宏觀調控措施的需要，我國過去長期啟動了舉債的措施，也因此帶了1998年后我國各級政府債務規模的迅速擴大，典型代表就是近年來愈演愈烈的地方債問題。但是，伴隨著我國政府債務風險的日積月累，雖然整體上我國的債務水平依然是控制在可控范圍之內，但是結構性矛盾導致部分地區可能面臨嚴重的債務問題也是毋庸置疑。在此背景下美國信用評級機構穆迪于2017年5月將我國的主權信用評級從A3調降至A1，同時將評級展望從“負面”上調至“穩定”；之后，標普也以信貸增長為由調低了我國的主權信用評級，這些對我國過去長期使用的債務融資手段形成了外部沖擊。可以說，在新時期不具備通過加稅來增加收入、財政支出增勢難減，同時債務融資又難以為繼的情況下，財政的收入、支出和債務已經在一定程度上形成了三角困境，甚至成為構建現代化經濟體系過程中的財力瓶頸。有基于此，文章認為：財政制度的變革都是立足特定的背景下要以滿足實踐需要為第一要務，財政制度的優化與完善也是一個動態的、長期的過程。

五、 總結

立足于美國、英國與俄羅斯財政制度的演進歷程，總結其財政制度研究的邏輯會發現：我國在新時期新時代要實現偉大復興的背景下，未來財政制度的變革需要融合正式制度與非正式制度的關系；同時在中央政府與地方政府關系的處理中，需適當考慮地方財政制度的合宜性與獨立性，適度考慮地方財政的裁量權以及地方政府積極性的發揮；要正確地處理好財政體制變革與憲法以及其他各項法律法規的關系（如目前比較熱點的房產稅的立法與征收的問題）；與此同時，更要立足特定的時代背景與時俱進，圍繞怎么化解三角困境的角度研究財政制度的變革如何滿足財政對于國家治理功能作用的發揮。

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作者簡介：

季心禾，女，江蘇徐州人，蘇州大學東吳商學院（財經學院），研究方向：工商管理。