加強林業生態建設 筑牢北疆生態安全屏障

?內蒙古自治區林業廳

劉兆明?攝

內蒙古是森林資源大區，也是荒漠化和沙化土地面積較大的省區。全區現有林業用地面積6.6億畝，森林面積3.73億畝，均居全國第1位。天然林面積2.1億畝，人工林保存面積9732萬畝，均居全國第2位。活立木總蓄積14.84億立方米。從東到西分布有大興安嶺原始林區和11片次生林區，以及長期建設形成的人工林區。在國家“兩屏三帶”生態格局中，我區是東北森林帶和北方防沙帶的主體。習近平總書記多次指出，內蒙古的生態狀況如何，不僅關系內蒙古各族群眾的生存和發展，也關系華北、東北、西北乃至全國的生態安全。

一、改革開放以來我區林業發展成就

改革開放40年來，全區各級黨委、政府高度重視生態保護建設和林業改革發展，在黨中央、國務院的正確領導和國家有關部委的大力支持下，帶領全區各族人民扎實開展生態保護和建設。進入新世紀后，特別是黨的十八大以來，林業建設迎來了前所未有的發展機遇，進入了快速發展時期。

（一）林業生態建設成效顯著

一是生態建設持續發展。1978年，國家啟動實施了三北防護林體系建設工程，涉及我區83個旗縣，在一、二期工程當中，我區建設任務占國家工程總任務的1/3。各級黨委、政府高度重視，廣大群眾積極投工投勞，從此大規模的林業生態建設拉開了序幕。西部大開發戰略實施以來，國家又相繼啟動實施了天然林資源保護、退耕還林、京津風沙源治理、三北防護林四期、野生動植物保護及自然保護區建設、重點地區速生豐產林基地建設等六大重點工程，全面覆蓋我區，年建設規模穩定在1000萬畝以上，約占全國的1/10。2013年，針對我區公路、城鎮、村屯、礦區園區、黃河兩岸和大青山前坡等重點區域綠化工作相對滯后的實際，自治區啟動實施重點區域綠化工程，累計完成綠化面積1037萬畝，實現了“綠起來”與“美起來”的有機統一，提高了我區生態建設整體水平和人居環境質量。包頭、呼和浩特、呼倫貝爾、赤峰、鄂爾多斯相繼被評為國家森林城市。在國家重點工程的有力支持下，我區堅持以國家重點工程為主體，自治區重點區域綠化、義務植樹和社會造林并舉，開展了大規模、高質量的植樹造林。40年來，共完成林業生態建設面積3.25億畝。據2013年全國第八次森林資源連續清查結果顯示，我區森林面積和蓄積實現持續“雙增長”，森林面積比1980年清查時增加1.39億畝，林木蓄積增加5.38億立方米，森林覆蓋率提高7.76個百分點。

二是防沙治沙成效顯著。我區是全國荒漠化和沙化土地最為集中、危害最為嚴重的省區之一。經過幾十年的努力，全區荒漠化和沙化土地面積實現持續“雙減少”。2014年第五次全國荒漠化和沙化監測結果顯示，全區荒漠化和沙化土地面積比1999年第二次普查結果分別減少4300萬畝和1800萬畝，減少面積居全國首位。目前，五大沙漠周邊重點治理區域沙漠擴展現象得到遏制，沙漠面積相對穩定。2017年9月，《聯合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會在我區成功舉辦。我區的荒漠化防治工作代表國家接受了世界的檢閱，得到了國際人士的充分肯定，為防治荒漠化開出了“中國藥方”，為實現土地退化零增長這個世界目標提供了“中國方案”。

三是生態狀況有效改善。通過不斷加大林業生態建設和防沙治沙力度，全區近8000萬畝農田、1.5億畝基本草牧場受到林網保護，2.6億畝風沙危害面積和1.9億畝水土流失面積得到初步治理，為全區生態環境實現“整體遏制、局部好轉”的重大轉變作出了重要貢獻。

（二）森林資源得到有效保護

一是天然林資源得到有效保護。大興安嶺原始林區、嶺南次生林區和黃河上中游地區，通過實施天然林保護工程，大幅度地調減木材產量，加大保護和建設力度，森林資源得到有效恢復和發展。2012年，我區率先在阿爾山地區開展停伐試點，2015年起，國家全面停止了天然林商業性采伐，我區年停伐木材產量151.2萬立方米，天然林保護基本實現全覆蓋。

二是林地管理切實加強。編制了自治區、旗縣林地保護利用規劃（2010—2020年），建成全區林地“一張圖”，初步實現“以規劃管地、以圖管地”。

三是自然保護區建設得到長足發展。全區林業系統建立和管理的保護區共148處（含森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物5種類型），總面積1.37億畝，占自治區國土面積的7.7%。通過建立自然保護區等形式，森林、野生動植物、濕地資源得到有效保護和恢復，生物多樣性得到增加。

四是應急管理能力明顯提高。對森林草原火情實施全方位、全時段監測，24小時火災撲滅率達到95%以上，科學開展主要林業有害生物防治，撲救大火能力、防治能力明顯增強。

（三）林業改革不斷深化

一是集體林權制度改革進一步深化。我區集體林權制度改革起步于2004年，2008年全面啟動實施，到2012年底，基本完成明晰集體林產權和承包到戶改革任務的總體目標。目前，全區確權集體林地3.26億畝，確權率99.7%，發放林權證面積3.25億畝，發證率99.4%。明晰產權后，我區以維護廣大農牧民的根本利益為核心，繼續深化集體林權制度改革，進一步放活經營權、落實處置權、保障收益權，為實現“生態受保護，農牧民得實惠”的雙贏目標作出積極貢獻。

二是國有林場改革穩步推進。我區有國有林場316個，總經營面積1.79億畝，占自治區國土面積的10%。2015年底，自治區正式啟動了國有林場改革工作。國有林場剝離辦社會職能基本實現，盟市國有林場改革《意見》全部印發，已批復91個旗縣（市、區）、滿洲里市和6個盟市直屬國有林場改革實施方案。

三是國有林區改革取得重大突破。內蒙古大興安嶺重點國有林區由內蒙古森林工業集團經營。2007年，自治區黨委、政府作出剝離森工集團社會職能改革的重大決策，教育、衛生、防疫、電視系統等職能剝離移交屬地政府。2015年2月，黨中央、國務院印發《國有林區改革指導意見》。2015年底，自治區黨委政府印發了《內蒙古大興安嶺重點國有林區改革總體方案》。目前，原森工集團承擔的社會管理和公共服務職能全部剝離，“三供一業”的機構、人員、資產全部移交屬地政府，下屬78家企業有序分類劃轉，林區職能由木材生產為主向生態保護建設為主轉變。2017年2月20日，大興安嶺重點國有林管理局掛牌成立，成為全國首家掛牌成立的重點國有林管理機構。

（四）林業惠民作用明顯增強

一是林業產業較快發展。全區林業產業呈現“穩中有進，特色突出”的發展態勢，基本形成了以林木培育、特色經濟林、灌木原料林、中蒙藥材、森林食品、森林旅游、沙產業等產業為主導，以“企業+合作社+基地+農戶”為利益聯結機制的林業產業發展格局，2017年全區林業產業產值達500億元。林業產業在推動綠色增長、增加綠色資產、促進地方經濟發展，特別是在扶持和改善貧困落后地區生活條件、促進就業增收方面發揮了重要作用。

二是惠民政策深入落實。年度森林生態效益補償資金達到18.4億元，惠及350多萬農牧民，聘用公益林管護人員4.7萬人，1.3萬國有林場職工和3.4萬農牧民實現轉崗就業。退耕戶人均累計獲得錢糧補助4049元。天保工程年提供就業崗位14.28萬個，工程區就業方式呈現多元化，工程區社會保障體系逐漸完善，林業職工基本養老、醫療、失業、工傷、生育“五險”實現了全覆蓋。投資128億元對國有林區棚戶區進行改造，完成改造任務19.9萬戶。2013年森林保險政策實施以來，我區森林保險基本實現應保盡保，參保森林面積和保費補貼總量居全國首位，2017年，各級財政投入森林保險保費補貼6.53億元。我區聘用建檔立卡生態護林員8000人，每人每年獲得補助資金1萬元，使8000個貧困家庭的生活得到改善。

二、基本做法和經驗

（一）堅持目標責任制是林業生態建設的有效手段

1984年以來，我區建立了造林綠化目標責任制，實行了盟市、旗縣、鄉鎮行政首長責任制和自治區、盟市、旗縣三級林業主管部門領導負責制。2000年，我區把這項工作上升到法律高度，《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》明確規定：“自治區實行各級人民政府保護和發展森林資源目標責任制。”2003年，《內蒙古黨委、政府關于深化改革加快林業發展的決定》又對這一制度進行了強調。為此，各級黨委、政府將林業建設的主要指標列入領導班子政績和林業主管部門領導業績考核內容，層層簽訂責任狀，形成了“一任接著一任干，一任干給一任看，一張藍圖繪到底”的優良傳統。

（二）堅持興林富民是林業發展的內在動力

以市場為導向，以效益為中心，把林業生態建設與調整農牧業產業結構、發展地方經濟、增加農牧民收入相結合，在增加森林資源的同時，變資源優勢為經濟優勢，大力發展林沙產業，拓展農牧民就業和增收渠道，增強林業的發展后勁，既為解決“三農三牧”問題作出了貢獻，又逆向拉動了林業生態建設，逐步形成了綠起來、活起來、富起來的良好格局。

（三）堅持機制創新是林業發展的活力之源

改革開放以來，我區堅持“國家、集體、個人一起上”，陸續開展承包經營、五荒拍賣、以產權制度為中心的林業改革。各地認真落實“誰造誰有，合造共有”“誰治理、誰投資，誰開發、誰受益”等政策，充分應用市場機制和物質利益的原則，吸引各種社會主體投資發展林業，變“要我造林”為“我要造林”，促進資金、技術、勞動力等生產要素向林業生態建設流動、聚集。積極推行建設主體、經營主體、利益主體、責任主體“四統一”和任務到戶、產權到戶、責任到戶、補助到戶、服務到戶“五到戶”的管理模式。采取家庭承包、個體承包、大戶承包、聯戶承包、股份合作以及企業造林和國有造林等多種形式，充分調動各類建設主體參與林業生態保護和建設的積極性。積極探索PPP模式參與林業生態建設，實現林業建設投入方式多元化。

（四）堅持科技興林是林業發展的技術支撐

各地充分尊重自然規律，嚴格按科學規律辦事，加強林業科技教育工作，依靠科技進步，實施科教興林戰略，提倡“因地制宜、適地適樹”。在治理模式上提出喬灌草結合，推廣“兩行一帶”造林。針對我區干旱少雨的實際，研制出一系列抗旱造林技術，并普遍得到推廣應用，增加了造林育林的科技含量，大幅度提高了林業建設的質量和效益。

（五）堅持依法治林是林業發展的基本保障

1984年，《中華人民共和國森林法》頒布，此后國家和自治區相繼頒布了多部法律、法規等；各級黨委、政府結合實際，依法制定了一系列規章和規范性文件，為林業建設提供了法律保障。同時，林業執法和護林隊伍不斷壯大，為依法治林提供了組織保障，對破壞森林資源和野生動植物資源的違法犯罪活動的控制和打擊能力明顯增強，為保護、培育森林資源發揮了重要作用。

三、今后發展思路和目標

今后一個時期我區林業現代化建設的總體思路是，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引，牢固樹立新時代社會主義生態文明觀,認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念；以構筑祖國北疆萬里綠色長城為總體目標，圍繞“三山兩沙四區”林業生態建設主體框架，建設美麗內蒙古；以增綠增質增效為基本要求，推動林業轉型升級，提升森林質量和生態服務功能。堅持保護優先、自然修復為主，守住林業生態底線；堅持數質并重、質量優先，加強林業生態建設；堅持改革創新、科技興林，增強林業發展活力；堅持依法治林、綜合治理，不斷完善林業治理體系和提高治理能力；堅持綠色惠民、產業富民，服務建成小康社會；堅持抓重點、補短板、強弱項，不斷夯實林業發展根基。

圍繞我區林業現代化建設的總體思路，根據我區的林業實際，提出階段性目標是，到2020年，全區林業現代化水平明顯提升，生態環境總體改善，生態安全屏障基本形成，林區群眾生活全面實現小康。森林覆蓋率達到23%，濕地面積不低于9000萬畝，重要野生動植物棲息地得到有效保護。到2035年，初步實現林業現代化，生態狀況根本好轉，美麗內蒙古目標基本實現。森林覆蓋率達到25%，生態系統穩定性進一步增強，野生動植物棲息地得到全面保護，天然林保護制度基本完善。到本世紀中葉，全面實現林業現代化，生態文明全面提升，實現人與自然和諧共生。森林覆蓋率達到27%，野生動植物棲息地完整健康，生物多樣性豐富，生態系統穩定，所有天然林資源得到有效保護。