當前農村宅基地管理和使用存在的問題、原因及對策建議

余旻

摘 要：分析了當前農村宅基地管理中存在的問題，并提出了對策建議：主要包括：完善農村宅基地管理的法律法規、建立村莊規劃和宅基地規劃制度、深化農村宅基地審批制度、加強執法監管力度等。

關鍵詞：農村宅基地；管理；問題；對策

1 當前農村宅基地管理中存在的問題

1.1 村莊規劃滯后

長期以來，農村村莊建設布局和村莊內宅基地選址缺乏科學、合理的規劃。許多地方沒有村莊規劃，農民建房選址隨意性大，亂搭亂建的現象嚴重，村莊布局雜亂，房屋排列無序，造成了耕地破壞和宅基地閑置并存的不合理現象。農村的“空心村”問題日益嚴重，建房戶紛紛向村外擴張，新建住宅不斷向村外延伸，村莊四周新樓林立，村莊內部破破爛爛，形成“空心村”。也有些地方制訂村莊發展規劃，但是在實際操作中，由于有的規劃起點高、標準高，不太符合實際，在實踐中無法操作，或是由于基層政府、組織和群眾認識不夠，規劃大多觀念老化，缺少整體、長遠的考慮，效果不明顯。

1.2 宅基地的使用不夠規范

《中華人民共和土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”但由于基層政府對農民建房缺乏的正確引導和管理，加之由于宅基地為無償取得，無成本留置，加上經濟利益的驅動，造成1戶多宅、超標準占地、閑置等問題比較嚴重。據國土資源部統計數據顯示，1996-2008年我國農村人口減少了1.29億人，但居住用地增加超過7萬hm2，人均居住用地從193m2上升到229m2。

1.3 針對宅基地違法建房行為執法難

當前關于農村宅基地管理的法律法規少，且較宏觀、不夠具體，可操作性差，農村宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整，目前我國還沒有一部調整農村宅基地利用和管理方面的法律。宅基地立法的滯后，致使基層工作者在執行中常常無規可循，如現行法律法規對農民建房違法行為的處罰是只能拆除，不能沒收，也不能作其他處理，但在實踐中因國土資源部門沒有強制執法權，申請法院執行又要履行繁瑣的程序，等到法院執行，房子早已竣工。若拆除，損失太大，處理難度較大。國土資源部門陷入拆也不是，不拆也不是的兩難境地。此外，在執法工作中也經常遇到一些執法難題，影響執法的效果，如查處違法事件時，當事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有些還想法設法通過關系，企圖大事化小，小事化了，干擾阻力大，造成執法難。

1.4 監管不到位

一方面，農村宅基地范圍廣且比較分散，而基層國土資源管理部門的專業人員少，力量薄弱，執法裝備缺乏，工作經費不足，很難對轄區內宅基地利用變化管理到位；另一方面，在宅基地報批上程序意識不強，具有隨意性和盲目性，發現違法用地問題時處理時往往以罰代拆，導致違法者仍達到其最終目的，從而使部分群眾認為只要交了錢就可以建房，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

2 對策建議

2.1 完善農村宅基地管理的法律法規

加快宅基地立法工作，盡快出臺宅基地管理的操作性規定，依法保障農戶宅基地用益物權明晰宅基地產權，明確宅基地登記發證、宅基地流轉、收益分配等問題，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

2.2 建立村莊規劃和宅基地規劃制度

因地制宜建立村莊規劃和宅基地規劃制度，把村莊規劃和宅基地規劃作為宅基地管理的龍頭。制訂并嚴格實施與本村相適應的村莊發展規劃和用地規劃，安排專項資金編制村莊土地利用規劃、村莊建設規劃，嚴格按照土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃使用土地，嚴格控制農村集體建設用地規模，不得超用地面積標準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，制定消化利用的計劃和政策措施。

2.3 深化農村宅基地審批制度

改革和完善宅基地審批制度，規范農村宅基地申請報批程序。加強規劃審批環節的銜接，對農村宅基地審批實行會審制。農民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，符合建房條件或因實施村莊和集鎮改造確需搬遷的村民向鄉鎮人民政府提出建房申請后，由鄉（鎮）長或鄉（鎮）長委托的主管副鄉鎮長牽頭，組織建管所、土管所、鄉包村干部等有關人員對卜報的審批戶進行會審。經依法批準的宅基地，會審后村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布。

2.4 加強執法監管力度

一是提高執法人員的執法能力。對國土資源執法人員進行定期的相關土地法律法規知識培訓，提高其執法能力，切實做到嚴格執法、公正執法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發生。二是進一步明確鄉鎮政府保護耕地的責任。鄉鎮作為最基層的一級政府更有直接保護耕地、制止非法占用土地的職責。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護這一責任落實到鄉鎮目標管理考核責任中去加以管理。三是加強對村干部的國土資源法制教育，強化村干部的宅基地管理第一責任人意識，把好第一關。對宅基地規劃管理好的村居干部給予適當的獎勵，以提高村干部參與管理的積極性和主動性。

3 結語

農村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎性的工作，是一項關系到農民切身利益及農村發展的一件大事，是一項系統工程，管好用好農村宅基地直接關系到土地特別是耕地資源的保護與利用和農民的生產生活。可以說，農村宅基地管理對于統籌城鄉發展，促進節約集約用地，維護農民的合法權益，推進社會主義新農村建設，保持農村社會穩定和經濟可持續發展具有重要意義。總之，各地應結合具體情況，制定出今后農村宅基地管理的有效辦法，使農村宅基地管理工作走上規范化管理的軌道。

參考文獻

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[2]中華人民共和國土地管理法實施條例[M].北京：中國法制出版社，2005.

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[4]黃發儒.宅基地管理方式亟待創新[J].中國土地，2008，11：54-55.

（作者單位：常山縣國土資源局）